乡镇国土空间规划编制思路和审批体系研究——基于《湖南省乡镇国土空间规划编制指南》修订的思考

周 雨，瞿 丽

（1.湖南省国土资源规划院，湖南 长沙 410118；2.国土资源评价与利用湖南省重点实验室, 湖南 长沙 410118）

乡镇作为我国最基本的行政单元和经济单元，位于城乡融合发展的“关键缓冲带”，既是县域发展的重要基础，也是乡村振兴的有力节点。《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）将乡镇国土空间规划明确为“五级”总体规划中的最末级，纵向承接市﹑县级国土空间总体规划，横向传导村庄规划及其他详细规划。

为指导乡镇国土空间规划编制，各地相继出台规划编制指南（导则），并开展乡镇国土空间规划的编制试点实践。经过前期的试点探索，针对相关编制技术单位和行政管理部门的反馈意见，湖南省开展了乡镇国土空间规划编制指南的修订工作。本文以此为契机，通过对比分析各地乡镇国土空间规划编制指南（导则），归纳总结乡镇国土空间规划的整体框架内容，以当前阶段乡镇国土空间规划编制面临的主要问题为导向，明晰下阶段乡镇国土空间规划的重点思路，并尝试在行政管理层面提出符合本地实际的编制审批体系，为其他地区乡镇国土空间规划编制和审批﹑相应编制指南（导则）制定和调整提供参考和借鉴。

1 各地编制指南（导则）出台情况

随着《若干意见》的正式印发，山东﹑北京等十余省﹑市相继出台了乡镇国土空间规划编制指南（导则）。从内容框架上看，各省乡镇国土空间规划的编制内容趋于一致，大致可总结为摸清家底﹑明确定位﹑谋划格局﹑优化配置﹑行动路径等五大模块（图1），其中河北增设“规划环境影响评价”章节﹑安徽提倡分类编制规划，凸显了地方特色；而从组织方式来看，各省规划的编制层次﹑编制模式﹑审批层级基本相同，但对于编制主体具有不同的认识（表1）。

表1 各省、市乡镇国土空间规划组织方式对比

图1 乡镇国土空间规划内容框架

2 乡镇国土空间规划面临的主要问题

2020 年8 月，湖南省自然资源厅印发《湖南省乡镇国土空间规划编制指南》（试行），并启动20个乡镇国土空间规划试点。随着规划编制工作的逐步推进，暴露出行政区划复杂﹑基层力量薄弱﹑人口要素失衡﹑用地性质差异﹑衔接传导不足等多个方面的问题。

2.1 行政区划复杂

从20 世纪80 年代的“人民公社体制”到乡镇体制[1]，我国行政区划已历经数十年的发展变化。依据第三次全国国土调查成果，湖南省乡镇级行政区主要以镇﹑乡﹑街道为主，同时包含林场﹑园艺场﹑茶场等多种类型（图2）。从经济发展和行政事权来看，镇又称为“小城市”，兼具产业发展基础和城市综合服务特性，非农人口更多﹑聚居规模更大；乡又称为“大农村”，以农业人口为主，人口密度﹑建筑密度较低，缺少城镇型聚集属性；而街道一般位于城区内部，由相关部门采取委托办法给予其相应管理职权；其他林场﹑园艺场﹑茶场虽与乡镇同级，但属于政府派出机构或单位，不具备单独行政事权。与原城乡规划体系中“乡规划”和“镇规划”分离不同，本轮乡镇国土空间规划必须统筹考虑同级别下不同类型行政区的规划内容和审批程序。

图2 湖南省乡镇级行政区划类型分布图

2.2 基层力量薄弱

乡镇作为我国最基层的行政层级，普遍存在行政力量薄弱﹑财政自主不足﹑技术支撑匮乏等问题，难以适应国土空间规划的新发展理念。一是职﹑责﹑权不统一致使乡镇在政府决策﹑依法履责和行政执法等方面缺乏刚性约束，同时受各县级主管部门垂直管理，乡镇政府行政权力呈“条块分割”特征。二是乡镇政府缺乏财政自主权，无法独立支配交通﹑水利﹑农业等部门建设资金，导致乡镇和县级行业主管部门管理发生错位。三是技术支撑不足，国土空间规划涉及的各类专业技术型人才极少留在基层，仅有的乡镇自然资源所难以在技术层面支撑全要素的乡镇国土空间规划编制。针对试点过程中存在的困难，需要进一步厘清县和乡镇两个层级在规划中的职能定位。

2.3 人口要素失衡

人口研究是国土空间规划开展的基础和必要前提[2]，而从当前试点情况来看，缺少相关内容的讨论。未来一段时期是我国积极应对人口“老龄化﹑少子化﹑长寿化”的重要窗口期，从总量上看，我国人口增长“拐点”将至，人口数量将会出现持续性负增长，叠加向城市流动性迁徙因素，乡镇人口将进一步减少；从结构上看，受市场竞争环境影响，乡镇呈现青壮年劳动力人口净流出趋势，老幼常住人口比例高于城市地区，人口结构严重失衡，进一步加剧了城乡发展不平衡；在素质上，乡镇人口知识结构﹑科学技术平均水平也低于城市。

2.4 用地性质差异

建设用地是城镇经济发展的重要载体空间，随着城镇化进程的加速，建设用地对于乡镇建设和经济发展具有重要意义。按照《关于规范和统一市县国土空间规划现状基数的通知》，建设用地分为城镇建设用地和村庄建设用地，两者在土地性质﹑分类统计﹑入市交易﹑利益分配等各方面差异显著。从湖南省“三区三线”初步划定汇总成果来看，仍有10.52%的乡镇级行政区未划定城镇开发边界，主要以乡﹑林场﹑园艺场﹑茶场等为主（表2）。

表2 湖南省乡镇建设用地情况分析表

2.5 衔接传导不足

乡镇国土空间位于“五级三类”国土空间规划的重要节点，上位规划刚性指标分配体系尚不完善，使得各项约束性﹑强制性内容在底层执行力度不够；城镇开发边界内详细规划仍处于探索阶段，相关的技术标准尚未出台；而随着村庄规划积极探索推进，湖南省乡村振兴示范村﹑历史文化名村﹑美丽乡村建设示范村等有条件﹑有需求的村庄已完成村庄规划编制，整体编制进度已大幅超前。在上述各类因素的影响下，乡镇国土空间规划出现了传导层次不清晰﹑要素不明确﹑管控约束不足等问题，严重影响了规划的严肃性和落地实施性。

3 下阶段乡镇国土空间规划编制新思路

新时期国土空间规划体系重构，对于乡镇层面规划的内涵提出了新要求[3]。为适应新发展阶段，需要转变规划思维，在已有内容框架基础上，从编制组织﹑内容覆盖﹑规划目的﹑发展方向四方面发力，编制符合地方实际需求﹑满足未来发展需要的乡镇国土空间规划。

3.1 发挥县级上位优势

乡镇政府在承担社会事务方面有较大的优势，但是在经济产业﹑环境﹑交通﹑市政﹑公共安全等方面的权限较小，乡镇级的规划建设管理工作必然需要在更大的区域层面统筹协调才能顺利推进[4]。乡镇国土空间规划应由所在县级政府牵头组织编制，发挥上位优势。一是构建城镇发展体系，立足不同乡镇支撑节点，突出功能差异化发展；二是协调垂直部门，统筹各类基础设施和公共服务设施建设，充分发挥乡镇连接城市﹑服务村庄的重要功能，提高规划和建设效率；三是强化技术支撑，依托县级自然资源主管部门，依法编制﹑审核乡镇国土空间规划；四是兼顾村庄，发挥财政调节资源配置的促进作用，促进资源要素节约集约高效利用，增强资源要素互补和共性力量。

3.2 实现规划依据全覆盖

国土空间规划全覆盖，是指规划编制和管理工作覆盖全域，使得每一处用地都有科学明确的规划依据。《关于进一步做好村庄规划工作的意见》已明确提出“避免脱离实际追求村庄规划全覆盖”，受限于发展条件和经济基础，村庄层面不具备覆盖全域的现实性和必要性。作为总体规划，乡镇国土空间规划应坚持全域统筹，采取多形式的编制方式，实现规划管理依据的全覆盖，将各类不重叠﹑不冲突﹑不矛盾的规划纳入国土空间规划“一张图”系统，为下一步开展国土空间开发保护活动﹑实施国土空间用途管制﹑核发城乡建设项目规划许可﹑进行各项建设提供全域的规划依据。

3.3 坚持以人为本理念

人是城乡建设中最活跃﹑最核心的要素，满足人的不断增长的物质﹑文化﹑生活﹑环境的需求是规划的出发点和归宿。在原有内容框架基础上，乡镇国土空间规划应强化“人本位”，综合宏观人口变化趋势，重点分析区域人口规模和年龄层次结构，聚焦“老—中—少”问题，推动医疗卫生﹑文化体育﹑劳动就业资源重心下沉。一方面要通过用地布局优化，引导农村人口向中心村﹑乡镇集聚，产业向功能区集中，耕地向适度规模经营集中；另一方面要从区域综合交通﹑城乡住房保障﹑配套支撑体系﹑风貌管控引导等方面着手，以保障人民生活品质为规划目标，使人民获得感﹑幸福感﹑安全感更加充实﹑更有保障﹑更可持续[5]，破解城乡二元结构现状。

3.4 转向存量发展路径

依据新增建设用地指标分配方案，资源向中心城市和重点地区倾斜严重，乡镇增量指标在数量和比例上都远低于市县。为突破制约发展瓶颈，乡镇国土空间规划应向存量要增量。一是用好城镇建设用地增量，保障乡镇重点建设项目，通过建设强度﹑规模﹑效率等约束性指标加以管控，强化节约集约利用。二是谋划镇区更新，分类识别镇区内的闲置土地﹑低效用地等存量用地，结合整改提升﹑土地收储等针对性措施，引导高质化﹑高效化用地。三是开展土地综合整治，整体推进农用地整理和建设用地整理，盘活农村闲置资源资产，腾挪空间用于支持乡村发展建设。四是采用多元化方式探索农村集体经营性建设用地入市，缓解土地供需矛盾，让农民能切实享受到城镇化带来的收益。五是强化复合利用，引导农民利用自身宅基地发展乡村民宿﹑农产品初加工﹑电子商务等农村产业，提高用地效率。

4 构建乡镇国土空间规划编制审批新体系

通过调研了解地方政府部门想法﹑汇总试点区域的管理经验，对规划编制模式﹑层次和审批等行政组织内容进行审慎的研究，在提供多途径支撑规划编制审批的同时，给予地方政府更多的决策自主权，在管理机制上做减法，切实提高地方政府编制﹑审批﹑监管和服务效率。

4.1 多元化编制模式

不同于过往以行政管辖范围为单元单独编制常规方法，遵循不同区域的共性和差异性，乡镇国土空间规划可结合实际采取多元化的编制模式，在乡镇层面实现总体规划﹑详细规划管理依据全覆盖。

重点乡镇﹑特色小镇等地位突出的乡镇可按照乡镇现状采用单独编制模式。地理空间相邻﹑地形地貌相近﹑产业结构相似﹑各类资源共享的连片乡镇可采用合并编制模式，在经济产业方面互补发展，共享基础设施和公共服务设施，注重乡镇之间的协调发展。位于县市级城镇开发边界内的城关镇﹑街道一般不再单独编制乡镇国土空间规划，纳入县市城镇开发边界内详细规划统筹。其他林场﹑草场﹑牧场等乡镇级行政区，可根据实际情况并入相邻乡镇编制国土空间规划，对本行政区域开发﹑保护﹑利用作出具体安排。

依据《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，对“暂时没有条件编制村庄规划的”村庄，按照“镇村一体”模式在乡镇国土空间规划中予以统筹。“镇村一体”模式是指在乡镇国土空间规划中，严格落实耕地和永久基本农田﹑生态保护红线﹑历史文化保护线等强制性管控内容，划定村庄建设边界，保障村庄住房等基本建设需求，形成一张“村庄规划综合管控图”作为规划成果。“镇村一体”模式大幅减少了村庄规划的工作任务和工作量，适用于拆迁撤并﹑发展潜力小等不需要单独编制规划的村庄，为解决其建设无规划依据的问题提供了新的方法和思路。

4.2 创新型编制层级

与市﹑县国土空间总体规划类似，乡镇国土空间规划主要包括乡镇全域和乡镇政府驻地两个层面。在乡镇全域层面，统筹全域全要素规划管理，侧重国土空间的战略部署和总体格局；在乡镇政府驻地层面，细化土地使用和空间布局，为下一步编制详细规划提供依据，侧重功能完善和结构优化；两个层面间的规划应注重管控要素的传导和衔接。从内容深度来看，乡镇政府驻地规划从属于总体规划，并未达到详细规划深度。

但结合具体实践来看，乡镇层面的乡镇政府驻地规划与县市层面的中心城区规划有较大区别。一是乡镇政府驻地发展程度不高，现状及规划规模普遍偏小。据统计，湖南省乡镇城镇开发边界（不包括位于市县城镇开发边界内的街道）规模大于2 km2的乡镇占比仅为19.16%，难以满足一般规划分区的面积划分要求。二是用地复合程度较高，乡镇居民自住﹑企业生产加工﹑乡村公共服务﹑休闲观光旅游﹑电子商务﹑物流仓储等用地混杂，难以按照功能进行细化分区。三是对部分未划定城镇开发边界的乡政府驻地界定不清晰，无法界定乡政府驻地的规划范围和规划层级。

综合考量各方因素，参考《城市﹑镇控制性详细规划编制审批办法》中“规模较小的建制镇的控制性详细规划，可以与镇总体规划编制相结合”方式，在乡镇国土空间规划中鼓励将城镇开发边界小于2 km2的乡镇政府驻地规划和城镇开发边界内详细规划一并编制，通过细化各类用地的范围﹑性质﹑强度，使其达到详细规划深度，不再单独编制详细规划。同时将未划定城镇开发边界的乡政府﹑林场等驻地定义为“特殊单元”，参考城镇开发边界处理方式，选取一个或多个村庄建设边界作为规划范围，一并编制“特殊单元”详细规划作为驻地规划。对于城镇开发边界面积大于2 km2或有实际编制需求的乡镇，亦可根据乡镇政府驻地规划再单独编制相应详细规划，由地方政府根据自身需求自主决定编制层级和深度。

4.3 多途径审批路径

多元化的编制模式和规划层次，使得乡镇国土空间规划已超越了“总体规划”的涵盖范畴，将总体规划与开发边界外村庄规划﹑开发边界内详细规划﹑特殊单元详细规划等各类成果进行整合，形成覆盖城镇和乡村的综合规划。按照规划所包含的成果内容，可以考虑采用合并或分拆的方式进行审批。

合并方式审批是指将“镇村一体”村庄规划﹑开发边界内详细规划﹑特殊单元详细规划等各类成果与乡镇国土空间规划形成一套成果，按照乡镇国土空间规划的要求由县级人民政府报市级人民政府审批。一套规划成果能够较好地解决多层级的规划编制需求，极大提升了前期编制﹑中期审批和后期管理的工作效率，有效改善了规划的兼容性和统一性，同时也能够大幅减轻地方政府财政压力（图3）。

图3 合并式审批示意图

而分拆方式审批是指将详细规划的各类成果从乡镇国土空间规划成果中剥离出来，作为单独的规划成果按照“管什么批什么”原则报送审批，其中“镇村一体”村庄规划由乡镇人民政府报县级人民政府审批，乡镇政府驻地详细规划由县自然资源主管部门报县级人民政府审批。该方式彰显了政府事权划分，也有利于未来规划修编，依据规划调整报原规划审批机关批准的基本要求，审查层级更低﹑难度更小，契合了减轻基层政府国土空间规划编制压力的初衷（图4）。

图4 分拆式审批示意图

5 结语

随着“三区三线”第二轮成果的提交，以及市县级国土空间总体规划编制工作的加速推进，各级各类国土空间规划进入下半场攻坚期，乡镇国土空间规划将成为未来一段时期内规划编制的重点工作。各地陆续开展了乡镇国土空间规划试点，学者对于不同类型的乡镇规划编制都提出了对应的研究思路[6-8]，伴随上位政策的调整优化﹑各项指标的逐步确定，乡镇国土空间规划的研究应更加深入﹑系统﹑全面。

按照国土空间规划体系建立的技术和行政的双重逻辑[9]，本文从对比各地的编制指南（导则）出发，总结规划编制总体框架结构，以当前乡镇存在的主要问题为导向，提出下阶段乡镇国土空间规划编制的着力点，并尝试构建全新的规划编制审批体系。但也应该看到，我国幅员辽阔，各地行政管理﹑经济发展差异巨大，面对乡镇的特殊性和复杂性，如何建立符合本地实际的乡镇国土空间规划内容框架和编制审批体系，仍需要更多学者持续深入地进行探索和研究。