东莞市生态公益林分区域差异化补偿的研究

陈秀娟，林丽慧

（广州草木蕃环境科技有限公司，广东 广州 510650）

0 引言

生态公益林作为资源环境的重要屏障，其补偿机制的科学与合理是促进生态公益林可持续发展、确保生态环境安全的重要保障。生态公益林是森林资源的主体核心，在气候调节、水土涵养、生态环境改善、国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展等方面着重要的作用[1]。随着对生态公益林研究的深入开展，初期建立的单一的生态补偿标准不合理之处日益突出，国内外专家学者提出了差异化补偿的建议，通过完善生态补偿机制，调动各地管护生态公益林的积极性，从而实现优化森林结构，提高森林生态效益，提供优质的森林生态产品，促进各地经济可持续发展的最终目标。本文通过对比广东省珠三角其他发达城市补偿方案，对东莞生态公益林的管护现状、补偿机制进行了研究，参考国内其他区域生态公益林差异化补偿案例，探讨完善东莞市生态公益林补偿机制的途径，为促进东莞市生态公益林激励性补偿机制的建立和其他地区制定差异化的生态公益林补偿机制提供借鉴。

1 生态公益林补偿机制研究进展

1.1 东莞市生态公益林补偿情况

1999 年起，东莞市生态公益林补偿已全面开展，2019 年东莞市省级生态公益林补偿面积为387990 亩，实行“一刀切”的统一补偿标准，补偿标准为58 元/亩，由市、镇财政按比例承担，市级生态公益林尚未纳入补偿范围。目前的补偿办法忽略了生态区位重要性、森林质量、区域经济发展等重要因素，未能有效体现激励性，造成了实践中补偿标准偏低、管护积极性不高、补偿方式单一、生态公益林权属人所承担的经济损失与其所发挥的生态效益不对等的问题日益突出，制约了东莞市生态公益林的发展。

1.2 广东省生态公益林补偿机制研究

广东省于1999 实施《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》，在全国率先以法律文件方式对生态公益林经营者给予经济补偿。至2012 年前，对全省的生态公益林实施单一的补偿标准，不考虑生态区位、森林质量或管护成效，单一的补偿模式导致了林农经营管护积极性不高等问题[2]。2013 年，在《关于全面推进新一轮绿化广东大行动》，广东省提出将生态公益林划分为禁止经营区和限制经营区，实行分区经营和分类补偿的政策。2018 年9 月，广东省针对全省省级以上生态公益林推行分区域差异化补偿政策，以进一步调动各地管护生态公益林的积极性，提高森林生态效益。

东莞市位于珠三角经济发达区域，对比分析该区域广州、珠海、中山和佛山等市2018—2019 年生态公益林补偿的方式方法与标准，为东莞市生态公益林补偿方式、补偿标准的制定提供参考。珠三角经济发达区2018 年生态公益林补偿标准如表1 所示，珠三角经济发达区2019 年生态公益林补偿标准如表2 所示，珠三角经济发达区各市生态公益林补偿标准如图1 所示。

图1 珠三角经济发达区各市生态公益林补偿标准

表1 珠三角经济发达区2018 年生态公益林补偿标准

表2 珠三角经济发达区2019 年生态公益林补偿标准

由表1、表2、图1 可知，广州市是5 个市中唯一实行分级别差异化补偿的地区，各级补偿分别为150 元/亩、100 元/亩、80 元/亩，其他4 个市均实行“一刀切”的统一补偿标准。将各市2018 年和2019 年补偿费用进行比较，2019 年佛山公益林补偿标准比2018 年提高近一倍，其他4 个市的变化不大。2019 年，广州、中山、佛山补偿费用均在100 元/亩以上，占GDP 比例均在0.1‰左右，约为东莞补偿费用的2 倍，约为珠海补偿费的3 倍，补偿费用占GDP 比例约为东莞和珠海的5 倍。

2 问题分析

2.1 缺乏地方性管理条例

在遵循国家法律、行政法规的前提下，设立地方性管理条例能有效根据当地需求解决实际问题，其适用性和可操作性更强。针对生态公益林补偿，截至2019 年，东莞市尚未出台相关的管理条例，目前的补偿办法是根据广东省相关政策实行，操作实施时，补偿分级不明确、补偿费用偏低、监督审核机构欠缺，导致管理上出现较多难处。

2.2 补偿标准偏低、补偿方式单一

补偿方式单一、补偿标准偏低是生态公益林补偿普遍存在的问题[3]。东莞市生态公益林补偿虽然每年都在上调，但没有从根本上参考林分质量、效益损失价值、国民经济情况等进行调控，与广州、佛山、中山补偿标准相差较大，补偿资金占用本市GDP 比例低，影响林农自觉投入建设管理公益林的积极性[4]，不利于公益林的稳定发展。

2.3 补偿资金来源单一

生态公益林补偿资源的来源为政府财政，目前东莞市补偿方式采用资金补偿。尽管生态公益林产生的社会和生态效益很大，但由于不会直接带来经济价值、产生资金收入，暂无法以数值衡量其经济价值，当前生态公益林的建设也只能依靠政府财政投入，逐年提高补偿标准，也加剧了政府的财政压力。

3 东莞生态公益林补偿机制的完善

3.1 进行分级区划

本研究在对东莞市生态公益林的补偿机制、森林资源数据进行详尽分析的基础上，遵循生态优先和可行性原则，结合东莞市实际，选取自然保护区、森林公园、饮用水源保护区等边界清晰的各类生态保护区域及其功能分区数据作为分级区划的指标，依据相关法律法规对以上各类生态保护区域的管理规定，充分考虑各区域内生态公益林所有者的经济损失程度，将东莞市生态公益林划分为Ⅰ级生态公益林、Ⅱ级生态公益林和Ⅲ级生态公益林。分级区划指标如表3 所示。

表3 分级区划指标

3.2 提出3 套差异化补偿标准

根据东莞市实际情况和差异化原则，参考珠三角经济发达地区生态公益林补偿标准，提出3 套差异化补偿标准，3 套补偿标准的各级补偿标准间的差异化系数均为0.7。标准一以东莞市2019 年度生态公益林补偿资金预算值为参考，按照市属单位生态公益林补偿资金总额和东莞市各级生态公益林面积进行推算，计算所得；标准二是参考珠三角经济发达区5 个市（广州、珠海、中山、佛山、东莞）2019 年生态公益林补偿标准，利用加权平均法计算得均值为113 元/亩；标准三为参考珠三角经济发达区近年生态公益林补偿标准，生态补偿资金总额占地方GDP 比例（0.1%）推算所得。生态公益林3 套补偿标准各级费用如表4 所示。

表4 生态公益林3 套补偿标准各级费用 单位：元/亩

3.3 实行激励性补偿

考虑到行政管理的便利性，单纯地按照生态区位划分补偿级别，在实际发放补偿资金中可行性强、易于操作，但这样的补偿方式对于一些位于保护区和森林公园外而林分质量好、生态功能高的林地是不公平的。建议通过选取能表征森林质量的指标，对东莞市生态公益林生态功能进行评估，依据评估结果确定进行激励性补偿的生态公益林，将每年生态公益林补偿资金总额的1%设为激励性补偿资金，用于对部分经过管护后森林质量提升，达到其上一级或二级公益林生态功能水平的生态公益林进行激励性补偿，体现生态公益林差异化补偿方案的激励性，提高林地权属人开展生态公益林管护工作的积极性。

3.4 拓宽补偿资金渠道

生态公益林对社会产生的经济价值难以量化估价[5]，对于受益对象明确的，如水土保持林、风景林等，应该要求受益单位或收益团体支付补偿费用，对于其经营明显给当地环境造成较大负面影响企业，可通过征收税费来补充财政收入[6]。

3.5 完善法律制度，强化科技支撑

建立激励性的生态公益林补偿和监管机制。制定科学合理的补偿办法，切实做好补偿资金的分配、发放和监管等工作，切实关切相关利益者的生存和发展，调动生态公益林经营管理者的积极性，主动投入、促进生态公益林的建设，促进良性发展。

强化科技支撑。针对生态公益林的建设，需对新方法新手段不停摸索，不断改进，利用先进的科技手段开展生态公益林管护工作，加强生态公益林核查监测、提质增效等方面的研究推广，健全完善生态公益林的建设管理制度和效益补偿机制，为实施生态公益林差异化补偿提供技术支撑和保障。

4 结语

生态公益林差异化补偿是提高经营管护积极性，进而提高林分质量，促进生态公益林可持续发展、确保生态安全的重要举措。东莞市位于珠三角经济发达区，同时隶属于粤港澳大湾区，是广东省重要的工业和港口城市，经济基础较为雄厚。东莞市生态公益林主要分布在南部的大岭山-巍峨山、东部的银瓶山一带，是保障东莞市社会经济可持续发展、国土安全的重要生态屏障。

建议根据东莞市实际情况，实施生态公益林分区域差异化补偿方案，总体提高全市生态公益林补偿标准。通过实行差异化的激励性补偿，拓宽补偿资金渠道，形成多元化补偿方式，弥补林农的投入和损失，提高林农参与建设管理生态公益林的积极性。