发展性视域下的易地扶贫搬迁社区治理探索

佘国梁

［内容提要］ 易地扶贫搬迁社区的建设过程中,农民由传统村落居住转向城市社区生活,居住空间转型推动了“上楼之后”民众日常生活的重塑,在形成稳定有序的秩序基础上,搬迁人口稳定脱贫和可持续发展成为安置社区治理的新议题。本文基于对贵州省铜仁市跨区域搬迁安置社区的考察,指出该类社区的特殊性和治理难题,基于发展性视角,从生活秩序的生成与建构、保障与服务的加强、经济与能力的提升三个方面来分析社区治理的机制,并指出社区治理实践的限度,进而提出从制度与生活契合、多元共治格局以及由治理走向发展三个方面进一步完善和优化后续的社区治理工作。

一、问题的提出

2021年2月25日,习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告,我国脱贫攻坚战取得了全面胜利,区域性整体贫困得到解决,完成了消除绝对贫困的艰巨任务。全国累计建成集中安置区3.5万个、安置住房266万套,960多万人“挪穷窝”,摆脱了闭塞和落后,搬入了新家园。[1]由此可见,易地扶贫搬迁是我国脱贫攻坚的标志性重大工程,是精准扶贫战略中“五个一批”的重要内容,被视为切实解决生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等“一方水土不能养活一方人”地区贫困人口生存发展的关键举措。易地扶贫搬迁的“前半篇文章”已经基本完成,现在关键转入“后半篇文章”,从“搬得出”向“稳得住、能致富”转变,才能真正实现搬迁群众对美好生活的向往。

学术界围绕易地扶贫搬迁社区治理的研究基于不同理论视角关注到不同问题,在治理主体和治理方式上大致形成了三种不同的观点。一种观点认为,易地扶贫搬迁为政府主导型社会工程,面对搬迁民众的内生动力不足,社区治理应仍从行政力量着手,继续发挥党和政府的主导作用。[2]另一种观点则强调,应当充分尊重社区居民的主体力量和能动性,行政力量不应过多干预,呼吁社区居民真正达到自治。[3]作为以上两种观点的折中,更多学者关注的是政府、社区、居民、社会组织等之间的有效结合[4],强调形成多元共治的治理结构和发展共同体[5],呈现出易地扶贫搬迁的研究范式从国家中心主义的发展干预向多元主体协作的社会治理的转变。而在治理内涵上,学术界大致从经济发展、文化融入、自治参与和社区建设几个方面展开研究,强调搬迁人口的长效减贫[6]、探索社会融入方式[7]、聚焦治理主体的关系优化[8]以及分析社会稳定风险[9],也有研究从社会治理视域出发探索易地扶贫搬迁的后续发展机制[10]。

毫无疑问,以往关于易地扶贫搬迁社区治理的研究从不同角度深化了我们对这一议题的认识。但总的来看,存在以下不足:一是缺乏对跨区县易地扶贫搬迁安置社区的关注。安置方式具有多元化特征,根据不同的标准可划分为多种类型,不同搬迁模式对移民生计资本的提升效果和社区治理难度上存在明显差异[11]。但相关研究多关注于城镇安置和县域安置[12],对于跨区县易地扶贫搬迁安置的研究较少,仅有的研究也只是总结实践经验[13]、评价安置模式[14]和通过定量方式探讨治理问题[15],缺少对跨区县这种远距离安置方式所产生的治理问题特殊性的重视。而贵州省铜仁市不论在搬迁总规模还是跨区域搬迁规模上均居全省前列,这样的远距离搬移、无土安置和打破原有居住格局基础上的集中安置方式交织,使得这种安置社区的复杂性和治理难度凸显。二是对社区发展取向关注不足,存在就治理谈治理的现象,社区治理的内涵有待延伸。对搬迁社区治理的大量研究多集中在治理模式和治理主体两个方面,多是从“国家—社会”分析框架入手研究,套用学界之前对一般城市社区治理研究所得出的结论,并未详细考虑到跨区域易地扶贫搬迁安置社区治理的独特内涵,而传统城市社区治理取向下的社区服务难以契合搬迁社区群众的需求。三是关于搬迁社区的发展研究缺乏整体性视角,多侧重某个单一方面或维度,呈现原子化预判。虽然近年来已有研究尝试将易地扶贫搬迁的后续发展置于社会治理的研究范式之下[16],关注社区治理与后续发展之间的内在关联,但未能清楚阐释社区发展的具体内涵以及社区发展与治理之间的关系,并且缺乏对相关的路径或机制研究。

有鉴于此,本文以社区发展为分析视角,结合在贵州省铜仁市D街道下辖的W安置社区和L安置社区的田野调查,突出跨区县搬迁安置社区的特殊性和治理难题,通过对安置社区的治理措施、行动逻辑与治理效益的分析,呈现出基层探索针对日常生活秩序而设计的良治机制及其实践限度。在此基础上,讨论搬迁社区发展的内涵、发展机制以及社区治理与发展的关系,从而探讨如何进一步优化社区治理方式,以此来满足社区居民对美好生活的向往。

二、个案概况

贵州省铜仁市在“十三五”期间将本市思南县、松桃县、石阡县等深山区、石山区的29.36万名贫困群众搬迁到市区碧江区、万山区等五个地点集中安置,其中跨区县搬迁人口12.55万人,占全市搬迁总规模的42.8%,占全省跨区县搬迁总规模的53.8%,可见不论在搬迁总规模还是跨区域搬迁规模上均居全省前列。[17]D街道位于铜仁市万山区,于2019年1月2日正式挂牌并开展工作,是专门为服务搬迁群众和处理搬迁工作成立的街道,现辖2个行政村,7个社区,其中有6个为易地扶贫搬迁安置点。街道总人口6.1万人,其中易地搬迁9403户42020人,搬迁人口主要来自思南县、石阡县、印江县和松桃县等山区。

L安置社区2018年启动建设,2019年7月完成全面搬迁入住,占地550亩,搬迁群众2588户11965人,共有建档立卡贫困户1909户8796人。现居住在小区666户3130人,入住率约40%。L社区党支部2020年3月成立,党支部有4人,居委会有5人,班子成员年轻化,书记由D街道下派。W安置社区2017年启动建设,2019年4月完成全面搬迁入住,占地663亩,搬迁群众4232户18379人,共有建档立卡贫困户3388户15223人。现居住在小区11000余人,入住率约60%。W社区居委会有9名工作人员,书记为D街道下派。

由此可见,这种跨区县搬迁安置社区呈现出以下几个特点:一是距离远。跨区县搬迁不同于县域内安置,尤其和较为普遍的小城镇化安置最显著的区别,就在于安置点同迁出地之间的距离。因距离而产生的最重要一点影响便是土地的使用,居住在安置社区的居民一方面因交通和时间成本的增加,无法再兼顾家乡的农业生产,另一方面市区土地资源有限,不可能再出现大规模新垦土地。这样彻底改变搬迁人口的生产方式,在短期内使移民摆脱对土地资源的依赖性。加之安置地有限的就业机会和微薄的工资,由此导致家庭收入的锐减。各种因素的叠加作用使得居民搬迁后的收支结构失衡,甚至对于部分家庭来说在安置区反而面临着更大的生存风险。二是跨度大。远距离搬迁在短时间内实现“农民上楼”,带来了居民生活环境、代际关系和社会网络等社会结构和制度的变迁,使居民在社会交往、生活习惯融入和身份转换等方面产生适应性问题。特别是对于老年群体而言,安置社区陌生的面貌和新的生活环境使其在短期内难以适应,反而更加怀念以往的生活。老年群体原有的乡村生活知识体系难以再次适应新的环境改变所带来的诸多问题,因而难以快速融入城市生活,实现由村民向新市民的身份转换。三是多元性。跨区县搬迁形成的社区不仅人口规模大,而且社区内部居民构成的异质性强,具有市民和农民的双重属性。搬迁社区居民多为建档立卡贫困人口,来自多个少数民族,还包括许多精神病人和残障群体,而社区大量的青壮年的劳力选择外出务工,社区内以留守老人、妇女、儿童构成的“三留守”群体为主。不同的群体在公共服务需求、生活面临问题上有着不同特点,因而需要区别对待。

这样的安置社区没有业委会,主要是靠居委会治理,内生动力不足,治理难度大,由此必然会面临诸多难题。许多研究指出仅强调经济层面集约效应的城镇搬迁,没有充分考虑本地发展条件和贫困人口实际,在实践中面临着极大的局限性,将出现劳动力供给与就业需求失衡、家庭收入结构与消费结构倒挂、地方性知识与城市文化断裂问题,由此带来家庭生计、社会稳定及文化融合等多重风险。[18]而解决居民安置后的后续发展问题,进而实现农业转移人口市民化,这就要求安置社区的治理能够在准确把握社区特性的基础上,顺应当地城镇化发展水平,及时关注民众搬迁的后续城市融入与发展等问题。

三、发展中的治理实践经验

“社区发展”的概念最早由美国社会学家弗兰克·法林顿在1915年提出,20世纪50年代联合国等国际组织明确提出“社区发展”,把社区与经济发展和社会发展联系在一起。所谓社区发展,指居民、政府和有关的社会组织整合社区资源、发现和解决社区问题、改善社区环境、提高社区生活质量的过程,是塑造居民社区归属感和共同体意识、加强社区参与、培育互助与自治精神的过程,是增强社区成员凝聚力、确立新型和谐人际关系的过程,也是推动社会全面进步的过程。[19]由此可见,综合性与全面性是社区发展内涵的特点。易地扶贫搬迁社区的有效治理正是基于社区发展的内涵,从生活秩序的建构、保障与服务的加强和经济与能力的提升三个方面展开工作。一方面,基于跨区县易地扶贫搬迁安置社区因居民来源分散而具有原子化、共同体意识缺失等社区属性,建构社区秩序成为后续发展的基本任务之一。另一方面,社区治理需要在建构社区规范的基础上,通过加强社会保障和社区服务,促进居民社区融入和社区参与,进而推动社区内部各个方面达到相对平衡、稳定与和谐。此外,由于安置社区负有带动搬迁人口可持续脱贫的发展任务,社区能力的提升亦是后续发展的基本任务,需要建构居民个体发展与社区整体发展的协同连带。

(一)生活秩序的生成与建构

由于跨区县易地扶贫搬迁安置社区居民来源分散,安置社区初期呈现为一种原子化的“陌生人社会”,居民的社区融入感与归属感较低,共同体意识缺失,所以社区秩序呈现为一种相对无序状态。因此,秩序的生成与建构是安置社区前期治理工作的重点,成为社区后续发展的基础和前提。在社区生活秩序的建构中,搬迁安置方式和社区治理手段成为安置社区秩序生产的核心路径。

在搬迁安置方式上,通过分批搬迁、混合安置打破了原有群体的熟识度,在此基础上再由社区居支两委统一管理、区别服务。不同于水库移民、生态搬迁和拆迁安置的整村搬迁模式,易地扶贫搬迁以建档立卡户为主,且遵循自愿原则,因而很少出现整村搬迁现象。即使是西南山区贫困发生率较高,同一村庄搬迁居民较多,但在安置方式上实行分批搬迁、分散安置,由居民抽签选定安置房,即在跨区县搬迁的基础上将居民安置在市区的不同社区,而同一社区中又分为不同单元、楼栋和楼层。通过这样的方式同一村落的居民大规模居住在同一社区的现象微乎其微,如此则打破了居民原有的居住格局和人际联系,便于社区行政力量的有效介入。在这样的情况下,居民面对陌生的环境和互不相识的邻里,在缺乏“领头羊”和动员者的基础上,即使遇到矛盾冲突或对政府政策不满,也很难短期内动员社区成员演化成大规模群体性事件。奥尔森在其经典的集体行动理论中认为,达成集体行动需要集体成员的“不对称性”和“选择性激励”两个条件,而“搭便车心理”是造成集体行动困境和集团利益难以实现的重要原因。[20]分而治之使居民内部合作与信任成本增加,减小了与社区管理者对抗的可能性。

在“分而治之”的基础上,社区通过生活治理与行政治理结合、“软”措施与“硬”措施结合来构建新的秩序。政府是易地扶贫搬迁的主导力量,其治理也在于通过行政力量以及系统性、正式化的制度来构建秩序。社区秩序的生成依赖于具体的制度设计和权力技术,通过社区规章制度、技术工具以及人员分配等方式将居民的各项事务属性进行划分、处理流程作出详细规定。工会、妇联、共青团以及政府各部门对社区进行对接,派遣大量工作人员下沉到社区办事处。在此基础上,社区工作人员以党建为引领,一方面执行上级政府部门的各项政策,另一方面针对社区的具体情况提出措施,使得社区领导班子的组成结构和能力强弱直接成为社区治理与发展好坏的重要因素。“硬治理”的行政力量体现最为明显的便是社区的网格化管理模式。与东部发达城市社区的网格化管理不同,L社区和W社区的网格管理模式,其本质上都是以居支两委为主导,通过低薪从社区内部汲取大量人员组成管理队伍,以划分网格、分包楼栋的形式实现舆情监测,从而达到对社区内居民动态需求的及时掌控,将矛盾和隐患化解在萌芽中,提高问题的发现和处置速度。网格化管理构建了一套制度性的协同治理机制,较为有效地克服了政府碎片化问题,适应了公共治理的需要。[21]相对于以行政力量为主导的“硬治理”而言,“软治理”即通过非正式制度、习俗、人情、关系等关涉居民主观性、情感性和价值性的社会文化机制来对居民日常生活进行引导,从居民内部的角度来达到善治的效果。居民对这样的方式接受度更高,更有利于内化到日常生活的行动中,从而形成稳固和有效的秩序。

(二)保障与服务的加强

在脱贫攻坚与乡村振兴两大战略有机衔接的背景下,安置社区需要解决如何有效地将国家嵌入的扶贫资源转化为搬迁人口的长效脱贫与可持续发展。[22]在建构社区秩序的基础上,加强社会保障和社区服务,推动社区居民在社会交往之中强化社区融入与社区认同,进而推动社区内部各个方面达致相对平衡、稳定与和谐。

社会保障作为扶贫开发的延伸填补了贫困治理模式的政策空白,两项制度有效衔接联动形成合力,促进了贫困地区人口的持续稳定发展。[23]搬迁社区的居民多为建档立卡贫困户,发展能力较弱;而长期居住在社区的多为老人、妇女、孩子和残障群体。因而,在搬迁后对于社区的困难群体仍要继续发挥社会保障的兜底作用,多层面、宽领域地覆盖社区居民,并且提高相应保障力度。在保障方面,搬迁后对于生计困难的居民仍然继续享受系列国家帮扶政策,户口迁入社区后则原有的农村低保转为城市低保,其补贴标准平均提高220元。针对建档立卡户,“新农合”缴纳的费用降低,个人缴纳和政府代缴相组合,而医疗报销的比例则有所提高。此外,在教育方面,搬迁居民家庭子女享受的补贴、奖助比例和额度更高。尤其针对无劳动能力的家庭,可以通过政策资源倾斜,利用低保、社会救助资金等兜底,实现其“两不愁三保障”。

社区服务是指在社区内动员社区资源为居民提供的福利性服务和便民利民服务,具有福利性、公益性、互助性和社区性特征,[24]包括面向各类弱势群体和优抚对象的福利服务和面向普通居民群众的便民利民的日常生活服务[25]。在社区服务方面,搬迁社区除了在学校、一站式办公的便民服务中心、卫生室、党群服务中心以及综合超市等基础设施配套建设外,社区组织关系架构、内生性社会组织和第三方专业社工服务为社区服务提供了强有力的力量。首先是社区同垂直管理部门以及社区内部各部门间的协调关系。在这方面,D街道从以下三方面着手。一是在街居关系上,D街道办事处选派有能力的人员下沉到搬迁安置社区担任书记等职位,一方面加强了居支两委班子的管理建设能力,减少了因短时期内无法从社区内部选举产生强有力领导班子的风险;另一方面下沉干部对街道部门工作熟悉,便于社区与街道工作间的及时沟通及反馈。二是在街县关系上,迁出地各县均安排有专门的工作组在安置社区办公,每月由街道分管易地搬迁的专人牵头召集各社区的书记、主任以及各县工作组的成员开一次调度会,就社区治理中遇到的问题进行集中研判。以工作组入驻的形式方便了居民办理事件、省去了许多流程环节,并且利用地域认同加强了居民对社区工作人员的认同感,实现了搬迁前后的有效衔接与平稳过渡。三是在社区内部班子以及同社会组织的关系上,以党支部委员会为领导中心,协调引领居委会、业委会、监委会等社区管理班子,并且在给予社工服务站、老年协会充分自主权的基础上引导其服务和发展方向。将“大事”与“细事”区别处理,通过议事会、交流会的形式各方就社区治理中存在的问题充分沟通、汲取意见,形成了有效团结联系的机制。

其次是社区老年协会的自我服务和服务他人功能。L社区的老年协会成立于2019年,分为舞蹈队和龙灯队,成员在40人左右。老年协会不仅丰富了老年群体的晚年生活,促进了社区内不同群体间的沟通交流,而且在调节内部矛盾纠纷、宣传国家政策和协助居支两委工作方面发挥了很大作用。这种内生性社会组织可以调动社区居民力量参与社区管理,提升了社区居民的自治能力,有助于激发社区活力。在此基础上,社区引入专业的社工力量提升了社区服务的质量。通过政府购买社工服务,让社会工作者作为第三方力量,以提供志愿服务的形式针对不同群体开展各种活动,为不同群体的利益诉求提供了表达渠道,促进了居民之间的相互熟悉与交往。D街道社会工作服务站以“社工+志愿者”的模式培育社区志愿者骨干力量,通过对社区内有志愿意愿的居民进行技能培训和活动开展方式讲解从而逐渐组建了一支较为完善的队伍。服务站围绕社区儿童、中青年、老年以及残障群体的不同特点分别制定规划,以个案、小组和志愿服务形式展开相应服务。通过开展不同活动,有效满足了社区不同群体的需求,使居民都能够参与进来,以此使不同的搬迁群体在搬迁后都能适应社区生活、融入新的环境。

(三)经济与能力的提升

在易地扶贫搬迁安置社区的后续发展中,居民个人能力和社区整体能力是影响社区居民稳定脱贫及可持续发展的重要因素,因而需要推动搬迁人口个体能力与社区能力的同步提升,建构个体与社区协同的连带发展。

经济是发展的基础,也是搬迁民众摆脱贫困、社区治理有效的关键所在。安置社区经济的发展包括居民的就业和社区集体经济发展两个方面。在就业上,W和L社区采取了以下措施:一是通过提供招聘信息、职业技能培训、就业补贴等形式,鼓励有劳动能力的居民劳务输出。尤其是苏州作为铜仁市的对口帮扶点每年提供大量就业岗位,两地政府协调组织铜仁搬迁居民向苏州劳务输出。二是引导有条件的居民在就近场所实现自主创业增收。对于由于家中有老人小孩需要照顾而不得不留在社区或是部分不愿外出务工的居民,通过培训就业体系和社区微工厂来解决其就业问题。社区组织了一支就业协管员队伍,协管员由社区内较为年轻的女性担任,就业协管员在摸清分管楼栋居民就业需求的基础上,相应地送政策、送服务、送信息、送岗位并且进行稳岗回访。三是通过利用对口扶贫资金招商引资开办社区微工厂,申报扶贫车间和就业扶贫基地,开发弹性工作制和就业岗位,旨在解决因照料老人或孩子而留在社区的妇女的就业,确保有劳动力家庭实现一人以上稳定就业。微工厂工资实行计件结算,时间自由灵活,技术含量低,便于工人快速学习上手。此外,社区鼓励有能力的居民自主创业,除了提供一站式代办服务外,在社区内租门面租金较外面更便宜,且可以享受创业补助。

在社区层面,W社区利用中央财政转移资金与东西部对口扶贫资金发展集体经济,以招商引资、入股分红的形式解决了社区部分群体的就业、增加了居民福利,为社区注入新的发展活力并成为社区活动经费来源的重要支撑。就同其他类型的城市社区相比,搬迁社区能够存在和发展集体经济有其自身的特殊性,原因在于有发展场地和政府资金可供利用。W社区的家政物业公司以集体资产的形式注册,并引入社会资本参与,通过向外输出服务的形式来增加社区内居民就业岗位,解决了社区部分残障群体和半劳动力、弱劳动力的就业问题。社区每年按照设备折算成股金的8%固定分红,分红所得资金70%按照贫困程度差异化原则二次分红给居民,另外30%则用于社区管理和服务的支出。社区集体经济以设备入股的形式防止国有资产流失,以二次分红的增量福利来逐步覆盖全社区居民,并且计划待5年的过渡期结束后以集体经济收入来覆盖社区物业和水电的支出。搬迁社区利用政策的特殊优势发展集体经济,增强了社区内生造血动力,为居民提供了增量福利,尤其是以集体经济收入覆盖社区物业等费用支出,有效缓解了因过渡期结束后政策福利减少而出现的居民负担加重、情绪激化引发稳定风险的可能性。

社区发展中的“发展”不仅意味着经济增长、收入提高、技术进步,还意味着平等地分配公共物品、转变居民的观念和生活方式。[26]就业提升和社区集体经济的发展为化解搬迁居民生计困难、生活质量不高和社区资本匮乏等问题发挥了重要作用。而安置社区居民意识、素质和能力的提升更是社区发展的重点所在,可以说社区可持续发展的关键在于使居民更具有竞争力,更能意识到自己的权利和义务,并且有足够的能力去追求更好的发展。安置社区这方面的工作主要是从社区参与入手。在党建引领下,充分吸纳社区中的居民充当就业协管员、网格管理员、楼栋长和志愿服务者,让居民充分参与到社区治理过程中,通过定期的培训和实际引导,在实践过程中促使居民知识结构和生活观念的转变,并提高相应技能。此外,定期召开党群联席会议和各种培训活动,通过会议学习、示范教育等方式予以引导,培育其参与意识和主人翁精神。

四、“低发展的治理”:实践限度与提升路径

不可否认,易地扶贫搬迁社区在构建良好秩序上取得了一定成效,社区居民在生计、生活方面也有了相应的改善与提高,因而不能说易地扶贫搬迁是“没有发展的安置”[27],但却是“低发展的治理”,其在实践中依旧面临着诸多难题。

一是制度与生活的张力。社区在秩序生成、公共服务和经济发展等方面的制度建构上,存在直接生硬执行上级政府政策或挪用城市社区治理经验的情况,缺乏针对本社区的特殊性制定相应规划,因而难以实现同本社区居民的生活需求有效契合。尤其是在网格化管理上,凭借廉价的人力资本优势实现了对社区的高密度监管覆盖,尽管网格化管理手段在向微信、APP、电脑等方面拓展,但社区的监控摄像、电子感应、大数据使用等设备覆盖率低,且由于留守在社区的以老幼居多,所以现代性技术设备单方面运用的效度有限。反之,对社区工作人员的要求和强度增加,薪资少而工作繁杂,一方面使得许多职责规定流于形式、上门服务成为过场、管理台账变成应付,另一方面导致许多优秀的年轻人不愿继续留在社区工作,造成人才流失,不利于社区管理队伍的可持续发展。

二是内生动力不足。政府主导的社区过密化治理,通过自上而下的权力渗入到社区内部,“硬治理”实现了迅速有效地执行政策、动员资源以及掌握居民动态。但社区治理过多受到上级政府的约束和指导,容易造成社区自治力量的减弱,导致科层化、行政化和程序化,从而成为维系秩序而忽视发展的机器。长此以往,难以激发社区居民的自治性、参与性和认同感。尤其是当过渡期结束后,街道选派以及各部门下沉的有能力干部逐渐调回后,由社区内部选举产生的领导班子能否代表居民继续治理和发展好社区是值得关注的。而另一方面,搬迁社区居民的分散安置方式使得原有村落地缘关系分散,导致由地缘所结成的共同体意识出现衰落,加上“农民上楼”的空间转型导致的居民之间的生活相对私密化,熟人社会特质进一步受到削弱。如此社区欲利用居民之间的关系、人情、面子等传统伦理来更好治理则存在困难,反而只能转向更加依靠行政性力量。

三是重治理轻发展。就安置社区前期的工作来看,多聚焦于行政性事务,存在治理导向不断强化,发展自主权相对弱化的现象,出现治理和发展之间关系不协调问题。一方面,在经济发展上,社区集体经济发展有限、微工厂发挥的作用不大。社区的集体经济在如何立足自身的内生性发展并参与市场多元化竞争方面,依然存在着发展空间有限、后劲不足和管理方式落后等多重困境,自身造血能力有待加强。另一方面,对居民全面发展、综合能力提升的关注不足。尤其是在教育方面,相当大的一部分村民选择搬迁是为了下一代能够有更好的发展,寄希望于教育能够阻断贫困的代际传递,实现阶层的跃升。但居民为子女提供有效指导的能力有限,祖辈们只能通过为孙辈提供无微不至的照料来表达重视,但实际效果却不明显,出现心有余而力不足的情况。

相对以往的农村治理与城市社区服务而言,易地扶贫搬迁社区因兼具农村与城市双重性质的独特性对于社区治理与服务有着特殊要求。D街道在治理实践中既探索出了许多有效经验,同时也面临着诸多限制。这启示我们,从理论和实践上来说,跨区域搬迁安置社区后续的发展工作需要在以下几个方面加以完善和优化,以提高社区治理的综合绩效。

第一,实现治理制度与生活秩序之间的契合。“涉农社区”的治理首先要解决由村落到社区的生活秩序营造,在此基础上更进一步满足居民的“美好生活”需求。[28]对于跨区域搬迁安置社区而言,社区内部居民构成的异质性很强,不同的群体面临着不同的问题,有着不一样的需求。因而安置社区治理体系的建设目标,除了不断推进街居体制正规化之外,更重要、更现实的是针对安置社区的特殊性形成制度与生活的契合。基层政府和社区居委会不能仅仅提供单一性的行政性福利服务,必须在解决一般性问题的基础上,聚焦不同群体的特征,有针对性地展开活动。就此而言,社区治理的重心要落到影响居民日常生活体验的小微事务上面。对居民“生活小事”的回应需要关注与居民切身利益相关的具有琐碎性、分散性的事情,倾听不同个体的诉求。治理制度只有契合居民生活的具体诉求才能发挥最大效用,社区治理制度的制定和实施应以生活秩序的构建为依据,以居民日常生活场景为依托,否则制度实践难以达到充分成效。

第二,激发居民主体性,形成多元共治格局。长期以来,我国城市社区治理依托街居制,形成了完善的治理体系,近年来也在不断强调社会力量的介入,以及数字平台、智能系统等技术工具的运用。易地扶贫搬迁虽然是由政府主导的社会工程,行政性力量在其中发挥了主要作用,但后续的发展需要培育社区内生动力。因而一方面需要激发居民的主体性,充分利用社区中的乡土价值与情感资源,完善社区的公共生活体系。通过搭建交流平台,培育内生性组织来引导居民主动参与社区治理、社区公共事务和社区服务,并在实践中培育居民的主人翁意识和参与能力。另一方面,在党建的引领下,要多吸纳社会资源,完善街居联动、街县衔接工作机制,调动社会工作等第三方力量,同居委会协同治理,形成横向与纵向结合,实现信息互通、事务共管、资源共享、难题共解。这就要求在社区生活治理过程中,行政力量、自治力量、社会力量与搬迁民众各个主体之间的相互协调形成多元共治,以达到有效治理。

第三,聚焦生计发力,走向全面发展。经济作为基础,对搬迁居民的美好生活具有重要意义,是社区有效治理的前提。社区治理应该从居民生计来源作为发力点,增强居民抵御风险的能力,不至于使其突破生存底线。安置地政府在创造就业岗位,实现有就业需求和就业能力的搬迁居民就地转移就业的基础上,还需要加大对搬迁居民的职业技能培训力度,增强其发展意识和就业能力,引导他们积极参与市场竞争,鼓励更多的居民外出就业。另一方面,通过建构保护性的保障机制,帮助市场能力不足的社区居民在市场之外获取就业机会和生计来源,保障此类群体的生存安全。尤其是要发挥好社区集体经济的重要作用,着力解决集体经济可持续发展面临的问题。这就要求社区努力创新集体经济有效实现形式,发展多元经济组织为集体经济的实现提供基础。此外,要通过多种方式开展社区教育,提升居民的能力和素质。社区教育作为“志”力与智力提升的手段,有助于搬迁居民更快适应新的生活环境,使移民掌握新的生产生活知识和技能,提升其心理归宿感与精神获得感。[29]

五、结论与讨论

党的十八大以后,社区治理作为基层社会治理的重要内容,作为国家治理体系的有机组成部分,日益受到重视。在此背景下,社区治理研究成为学术热点。社区从管理到治理的转变,体现的正是社区如何发展的新理念、如何克服传统路径依赖、如何创新治理模式等问题。何谓社区治理?研究者大都对其进行了分析解读,尽管在表述方面不尽相同,但都离不开最核心的内容,即多元参与、以民为本、善治乐居的价值取向。[30]社区依靠传统的治理理念和体制已难以适应社区的发展,尤其是易地扶贫搬迁搬迁社区不同于一般类型城市社区,有着自身的特殊性,这就决定我们必须对传统治理理念和内涵进行反思和调整。

“社区发展”被认为是以“社区”为基础单位的一种社区发展性活动。[31]在社区发展的过程中需要发挥社区居民的力量,让社区在基层政府、社会组织等各方力量的支持下,通过社区行动去改善社区内的诸方面状况。尽管国内外对社区发展的概念、内涵、目标及路径等有着许多看法,但总体而言,社区治理与社区发展最终希望达至的目标都是相同的,就是实现社区全面发展。社区治理与社区发展其实是对立统一的关系。这种关系的统一性表现为发展为治理提供经济基础,治理会规范引导发展趋向于高质量和规模化;而对立性则表现为发展本身所具有的外部性会带来相关的治理问题,而治理的刚性也会限制发展的能力和空间。[32]因而,尽管改革开放以来的经验表明有些治理中的问题并不能够完全通过发展来解决,但可以说社区发展是易地扶贫搬迁社区治理的题中应有之义,治理离不开发展,发展是搬迁社区治理的突破口和解决问题的关键所在,二者是一体两面、相辅相成的。

社区治理的出发点和落脚点应该放在社区发展和满足群众对美好生活的向往上,以达到“使公共利益最大化的善治”[33]状态。从目前状况来看,无论是在居民就业、微工厂运营、集体经济发展,还是在社区融入、儿童教育、残障群体保障等方面,跨区域易地扶贫搬迁社区的治理成效还是有限的。就此而言,搬迁社区治理要达到“居安、业安、身安、心安”还有漫长的道路要走。治理与发展两者紧密相连,与搬迁社区居民的幸福感息息相关,社区治理只有将发展层面作为发力点,才有可能解决可持续发展面临系列难题与挑战,实现连结与团结的互动共生[34],最终形成活力与秩序并存的公共生活,不致让易地搬迁成为“载不动贫困人口的脱贫梦”。