罪犯实现申诉权存在的问题及保障措施

刘传伟

浙江省丽水市人民检察院，浙江 丽水 323000

罪犯合法权益一般有三种［1］：一是基本权利，主要包括生命权、人格权、人身安全权和身体健康权等；二是普通权利，是指未被国家法律剥夺和限制的公民权利，主要包括选举权、财产权、继承权等；三是特殊权利，是指国家法律和政策专门赋予被监管人的特殊权利，主要包括通信会见权、申诉举报控告权和辩护权等。因此，保障罪犯申诉权也是维护罪犯合法权益的一项重要工作。

一、罪犯申诉权概述

根据我国现有的刑罚执行制度，罪犯可分为两种，一是非在押罪犯，如单处罚金的罪犯和判处缓刑的罪犯；二是监狱在押罪犯，是指在监狱内被执行剥夺自由的被判处死刑缓刑二年执行、无期徒刑、有期徒刑的自然人。［2］实践中，由于监狱在押罪犯被剥夺了人身自由，被关押在监狱这一相对封闭的环境中，处于被动、弱势的地位，其个人的合法权益易受到非法侵犯，这部分人合法权益更加需要特殊保护。罪犯合法权益有效保护，除了依靠司法机关借助国家强制力保障外，更需要罪犯自我保护，申诉权便是实现自我保护的重要方式。本文探讨的罪犯仅指第二种情况，即监狱在押罪犯。

从我国立法内容上看，罪犯申诉权实际上包含两种：一是非诉讼上的申诉，主要指对监狱计分考核、立功表彰、警戒具的使用、待遇的调整等行政处分不服提出申诉；二是诉讼上的申诉，既包括对人民法院刑事判决、裁定不服提出的申诉，也包括对人民法院所作的民事、行政、裁判不服提出申诉等。本文研究申诉权主要是指诉讼上的刑事申诉权，即罪犯在服刑期间因对已经生效的刑事裁判不服而向司法机关提出的撤销或者变更原判刑罚请求的权利。［3］

从法律渊源上说，罪犯申诉权主要来源于《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）和《中华人民共和国监狱法》（以下简称《监狱法》）等相关法律规定。罪犯的申诉权既是一种宪法赋予的权利，也是一种基本人权，同时也是一种救济权利，作为被剥夺自由的罪犯，赋予其充分的申诉权是对其人文关怀的集中体现，也是有效发现和纠正冤假错案的手段。

二、罪犯实现申诉权存在诸多困境

罪犯申诉权虽有法律明确规定，但由于相关规定不够完善，导致罪犯有些申诉不能或得不到及时处理。特别是从近年来披露出的冤假错案不难发现，罪犯申诉是何等的艰难，更暴露出我国在保障罪犯申诉权方面存在不足。

（一）法律规定不完善，致罪犯申诉权于法无据

在我国，申诉权是罪犯一项重要的权利，但现行法律规定却不完善。

1．《监狱法》对申诉权规定存在瑕疵。《监狱法》第二十一条第一款规定罪犯对生效的判决不服的，可以提出申诉，这一条规定存在两点瑕疵。一是罪犯申诉的对象只能是人民法院生效判决，这与《刑事诉讼法》相关规定相冲突，《刑事诉讼法》第二百四十一条规定申诉对象为已发生法律效力判决、裁定，这表明罪犯申诉不仅可以针对人民法院生效判决，还可以对人民法院作出的裁定进行申诉。依照《监狱法》规定，罪犯对人民法院减刑、假释案件裁定不服就无权申诉，这显然不符合立法精神和上位法规定；二是“可以”两个字改变了申诉的权利性质，使罪犯的申诉权由宪法赋予的权利变成了一种“奖励”，把申诉变成了一种对罪犯的“优惠待遇”，依照法条表面理解，罪犯可以申诉，也可以不申诉。在这样规定面前，罪犯申诉积极性和主动性就会大打折扣，淡化了申诉的权利性质，弱化了对罪犯申诉权的法律保护。

2．《刑事诉讼法》对于罪犯申诉主体规定存在漏洞。根据我国《宪法》《刑事诉讼法》和《监狱法》等规定，罪犯作为一般公民当然享有申诉权。然而《刑事诉讼法》在对申诉主体进行划分时却没有将罪犯纳入其中。《刑事诉讼法》第二百四十一条将申诉主体明确为诉讼当事人及其法定代理人、近亲属，但第一百零八条在解释当事人的含义时却没有把罪犯涵盖在内，根据这一解释，可以说罪犯不属于《刑事诉讼法》规定申诉主体，这显然不符合立法精神和立法者本意。

（二）申诉程序设计不合理，致罪犯申诉权实现困难

从近几年披露纠正的冤假错案来看，由罪犯申诉而得到改判的几乎没有。其主要原因是我国申诉程序设计存在不合理之处，罪犯的申诉得不到有效回应，现有的法律对罪犯申诉规定比较原则等。对于罪犯迫切关注的申诉权如何启动、启动条件、受理条件、结果反馈等缺少相关规定。还有在罪犯申诉过程中，对司法机关应作为而不作为行为没有惩戒措施。罪犯申诉成功，意味着刑事司法侦查、起诉和审判链条的断裂，有司法人员需要承担错案责任。实践中，司法机关因顾及司法形象和权威而存在不作为的现象，不到最后，一般不会对罪犯申诉启动司法程序。

（三）罪犯会见律师难，致罪犯申诉权保障不力

《刑事诉讼法》《监狱法》《中华人民共和国律师法》等都没有明确规定律师代理罪犯申诉，只有《人民检察院刑事诉讼规则》和《律师会见监狱在押罪犯暂行规定》对罪犯会见律师有一些简单规定，上述这些规定除了层级低、效力低之外，对罪犯在申诉中如何取得律师帮助，如何与受委托的律师会见等问题上规定得不清晰。因没有法律明确规定律师可以代理罪犯进行申诉，罪犯委托律师代理申诉渠道不畅通，律师会见罪犯存在困难。实践中，因罪犯在监狱服刑，人身自由受到限制，再加上文化水平不高和法律意识淡薄，依靠自身的力量很难实现申诉，往往罪犯只有家属代为申诉，但罪犯通过家属委托的律师在会见时，因没有法律明确规定，常常遭遇监狱干警对律师工作不予配合的情况。

三、罪犯申诉权保障的解决措施

落实罪犯申诉权宪法属性，对于保障罪犯申诉权尤其重要。通过完善相关法律规定，创新相关工作机制和加强法律监督等措施，进一步保障罪犯申诉权依法实现。

（一）完善相关法律规定，使罪犯申诉权保障更具刚性

1．修改立法中不恰当规定。申诉权是罪犯法律权利，而不是监狱对罪犯的施舍和优惠待遇。建议将《监狱法》第二十一条第一款中的“可以”修改为“有权”，从法律条文上进一步明确申诉权的性质，从而使《监狱法》与《宪法》对申诉权的规定实现一致，同时可以强化罪犯对申诉权的权利意识，鼓励相关人员通过申诉去纠正冤假错案和司法不公。

2．进一步明确申诉主体。针对《刑事诉讼法》和《监狱法》对申诉主体规定不一致的情况，建议将罪犯纳入《刑事诉讼法》第一百零八条规定的“当事人”涵盖的主体当中，明确将罪犯纳入申诉主体之中，这样更符合司法实践的需要，才不会违背立法精神和立法者本意。

3．进一步规范申诉客体。根据申诉权的定义，罪犯申诉客体一般包含有两种，一是生效判决，二是裁定。但《监狱法》第二十一条第一款只规定了罪犯对生效判决的申诉，这显然不符合司法实践，因此，建议将“对生效的裁定不服的”也纳入申诉客体范围之内。

（二）规范程序设计，使罪犯申诉权有章可循

1．完善申诉程序。从充分保障罪犯申诉权的角度，考虑完善申诉程序。针对罪犯密切相关的申诉权如何启动、向谁申诉、启动的条件、受理的条件等问题，制定出罪犯申诉流程操作细则。申诉程序完善，能够让罪犯申诉有章可循，从而避免罪犯多头申诉、越级申诉等。完善申诉程序可以分步进行，可以先出台司法解释对申诉整个流程进行规定，在条件成熟的时候，再将该司法解释中关于罪犯申诉权的具体细节性规定吸纳进《监狱法》当中，以确保罪犯申诉的整个过程能在法治的轨道上运行。

2．建立信息反馈制度。人民法院和人民检察院是我国法律明确规定的处理罪犯申诉的两个法定义务主体。虽然法律对受理后的申诉如何处理有明确的规定，但对申诉人提出申诉至法定义务主体受理之前这一环节法律规定不明确，特别是对申诉材料是否受理审查期限没有作出明确的限定，申诉人对申诉情况得不到反馈成为常态。针对上述问题，建议制定相关司法解释，一是坚持申诉必受理的原则，对所有申诉案件，均应及时受理登记，并在合理时间内向申诉人反馈受理情况。对于合理时间确定可以借鉴审查起诉期限或者审判期限，以便法定义务主体有较为充裕的时间对申诉进行审查。二是明确反馈的方式，法定义务主体可以书面答复，对没有受理的申诉要说明不受理的理由；对多次申诉，或者案情复杂的申诉，尝试前往监狱就地开展听证，让罪犯当面陈述申诉理由和法律依据，对不予受理的申诉，由法定义务主体现场做好释法说理。

3．明确申诉处理不当的责任。针对法定义务主体对罪犯申诉应作为而不作为的行为予以惩戒，对于普遍存在的申诉案件登记不及时和未在合理时间内作出反馈的问题进行惩戒，以督促法定义务主体积极履职，避免产生新的社会矛盾。

（三）构建律师代理申诉制度，使罪犯申诉获得专业法律服务

在罪犯申诉案件中引入律师代理模式，是保障罪犯人权、防范冤假错案，推进矛盾化解的重要体现。［4］要解决罪犯在申诉中获得专业法律服务，构建律师代理申诉制度是最好的选择。

1．立法明确罪犯有获得律师帮助申诉的权利。建议对《监狱法》第四十八条进行完善，将律师引入到罪犯申诉中，充分发挥专业人士申诉作用。也可在修订《律师会见监狱在押罪犯暂行规定》时对于罪犯获得律师帮助的方式、程序、权限等进行规定，并明确律师帮助罪犯行使申诉权的权限。律师参与申诉一是可以帮助罪犯及时有效地申诉，而且可以有效促使接受申诉的法定义务主体及时反馈办理结果。二是律师代理申诉事实和理由会更加清晰，同时也可通过律师的初步审查将一些申诉理由不足、不符合法律规定的申诉要求排除在司法程序之外，减少因此产生的司法资源的巨大浪费。

2．建立保障罪犯申诉获得律师帮助权的制度机制。一是法定义务主体要为罪犯申诉、律师履职搭建平台，并建立长效机制。例如，可以设置律师轮流值班、预约接待等多种方式的律师代理罪犯申诉工作模式，并在人员、经费、场所、设施、时间等方面为律师履职提供便利；二是监管场所要建立律师会见权的救济机制，切实保障代理律师依法行使会见权。

（四）加强法律监督，保障罪犯申诉权落到实处

保障罪犯申诉权行使，是人民检察院一项重要工作职责，也是司法为民的一项重要举措。

1．突出人民检察院在罪犯申诉案件中的纠错功能。一是用好受理权。充分发挥派驻检察室的功能，拓展受理罪犯申诉的渠道。驻监检察官不仅需要通过检察院信箱受理罪犯申诉，更要经常性深入罪犯中间，让想申诉的罪犯能够近距离看到希望，同时建议建立“凡申诉必面谈”机制，通过与罪犯面对面的形式，详细了解申诉情况，为申诉是否决定立案复查提供更为详尽、直观的资料；二是用好抗诉权。依法行使好能够直接启动纠错程序的抗诉权。最高人民检察院2014 年10 月印发的《人民检察院复查刑事申诉案件规定》，对于罪犯申诉的管辖、受理、立案、复查、抗诉等程序都作了较为全面、系统的规定，突出了问题意识和纠错意识，贯彻了切实尊重和保障罪犯申诉权的基本理念，彰显了坚决纠正司法不公、维护司法权威的精神。该规定作为检察机关复查刑事申诉案件的基本规范，成为罪犯刑事申诉权保障机制重要的有机组成部分。

2．突出人民检察院在罪犯申诉案件中的监督属性。人民检察院作为专门的法律监督机关，对法院受理刑事申诉情况的监督不应成为现实中的一个盲区。除了对自身加强监督外，还应对法院受理、监狱转递罪犯申诉材料等环节强化监督，针对国家专门机关不作为的行为制定惩戒措施。当前罪犯申诉权保障实践中，一个很突出的问题就是在调查核实监狱服刑人员申诉材料的时候，某些部门不配合、不作为、不回复的问题比较严重，现行法律和司法解释对此没有作出任何正面规定，更未提及违反程序性规定的法律后果。在目前的司法条件和环境下，建议最高人民检察院在制定罪犯申诉权相关司法解释的同时，规定相关单位和部门的支持配合义务，明确要求回复的，对方单位或部门务必在3 个月内回复。对于不予以支持和回复的单位或部门，视情况制发检察建议或纠正违法通知书。这部分的司法解释实施成熟之后，也可以将此条款吸纳进相关法律中。