突破个人养老金税优瓶颈：从特惠变普惠

杨长汉

税收优惠是个人养老金制度发展的主要动力、关键因素，其取向是特惠还是普惠，直接影响个人养老金制度的参与率，进而影响个人养老金制度能否在健全多层次多支柱养老保险体系和积极应对老龄化挑战当中发挥重要作用。

当前税收优惠政策特惠性明显，不利于提高个人养老金制度参与率、制约个人养老金制度发挥应有的功能和作用。兼顾税收支出能力、税收的公平性和效率性、对个人养老金制度的激励性等政策目标，需要而且可以构建普惠型个人养老金税收优惠政策，促进个人养老金普惠性发展。

个人养老金税收的特惠瓶颈

当前政策对人口基数很小的高收入人群具有较好的税收激励，对人口基数庞大的更加迫切需要补充养老保障的中低收入群体不但不具有税收激励，相反产生税收负激励。

《关于个人养老金有关个人所得税政策的公告》（财政部、税务总局公告2022年第34号）规定，个人养老金税收实行缴费阶段按照最高每人每年12000元的限额标准纳入税前扣除，投资阶段不纳税，领取阶段按照3%的固定税率缴纳个人所得税。

目前个人所得税的起征点为每人每月5000元，同时增加了多项专项扣除。在起征点和多项扣除之后，个人按收入档次分别实行3%-45%的七级累进所得税制，个人所得税纳税人数不足5000万人、达到纳税门槛并参与个人养老金人均年节税360元-54000元不等。

个人养老金限额内的缴费纳入所得税前专项扣除，因此缴费限额税收优惠政策仅对不足5000万个人所得税纳税人具有降低缴费税负和延迟纳税效应、个人养老金制度也因此仅对超越个人所得税起征点的少数人具有激励效应。在没有资本利得税的背景下，个人以免税或低税收入投资个人养老金而领取待遇按3%纳税，税负不降反增，导致广大中低收入群体被排除在个人养老金制度之外。

特惠型的个人养老金税收优惠政策，不利于个人养老金制度提高参与率。

《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》（国办发〔2022〕7号）明确“在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者，可以参加个人养老金制度。”截至2022年末，中国参加城镇职工和城乡居民基本养老保险的人数超10.5亿人，税收优惠对象应该面向全体制度许可的10.5亿人。

实际上，自2022年个人养老金制度开始实施至2023年6月底，全国个人养老金开户人数仅为4030万户，不到制度许可人口的4%（缴费人数不到开户人数的三分之一，仅为略多于制度许可人口的1%），人均缴费仅为2000多元，远低于制度许可的12000元的年缴费上限。

特惠型的个人养老金税收优惠政策，制约个人养老金制度发挥应有的功能和作用。

目前我国总人口超14亿人，面临严峻的老龄化挑战。截至2022年，全国65岁以上人口达2.1亿人，60岁以上人口超2.8亿人，老年抚养比从1982年的8%增長到了2022年的21.8%，人口平均预期寿命从1981年的67.77岁增长到了2020年的77.93岁。全国人大有关报告预测，2050年左右中国老年人口数量将增至4.87亿人的峰值，老年人口占比将达34.8％。

面对如此庞大的已有和不断快速扩大的老年群体，且未富先老的时代周期，现收现付制的基本养老保险必然难以持续。特惠型的税收优惠政策则使个人养老金制度局限在有限的人口范围内，将使该制度无法在实现补充养老保险功能、健全多层次多支柱养老保险体系、积极应对人口老龄化挑战当中发挥应有的作用。

目前我国总人口超14亿人，面临严峻的老龄化挑战。图/视觉中国

构建普惠型税收优惠政策

一、优化税收政策，模式上可以采取EET、EEE、TEE模式并行。

目前中国个人养老金采取EET单一税收优惠模式，不利于提高个人养老金制度参与率，限制了税收优惠政策功能，局限了税收优惠政策效应。按照在缴费、投资、领取待遇不同阶段纳税（Tax）、免税（Exempt）的政策组合设计，国际通行的个人养老金税收模式主要有EET、TEE、EEE等模式。

目前我国的EET模式所激励的对象是人口数量非常有限的高收入群体，其本身自我养老保障能力相对较强，税收激励效应体现为“锦上添花”。中低收入群体人口数量更加庞大，补充养老保险的需求更加强烈，但其以没有达到纳税起征点的免税收入参与个人养老金，领取阶段反而要按照3%的比例纳税，该政策无疑对广大中低收入人群参与个人养老金不是税收激励而是“税收惩罚”，税收优惠政策不能“雪中送炭”，更不能起到提高个人养老金参与率的作用。

EET模式之外，更需要积极采取EEE、TEE等税收模式增强对个人养老金的税收激励。EEE、TEE税收模式是指个人用免税收入（E）或税后收入（T）进行个人养老金缴费，都可以享受投资和待遇领取阶段的免税优惠（EE）。个人养老金投资和领取待遇阶段既没有资本利得税，也不因为利息、股息、红利所得或者待遇领取纳入综合所得而纳税，税收政策因此才具有优惠性、激励性。

对于收入达不到纳税门槛而本来无需在缴费阶段缴纳个人所得税（E），或者仅需少量纳税（T）的参加人，在投资和待遇领取阶段免税（EE），个人养老金因此才对广大中低收入群体具有税收激励。

激励广大中低收入群体参加个人养老金制度是税收优惠政策的关键目标所在，也是税收优惠政策应有的功能。为了提高制度的参与率，借鉴我国城乡居民养老保险、加拿大和德国的个人养老金等制度经验，对低收入困难群体参与个人养老金甚至可以采取适当的财政补贴政策。

个人养老金税收优惠政策是一种税收激励政策，政策设计的根本目标不是扩大税收收入，而是如何促进多层次多支柱养老金体系的发展、促进积极应对人口老龄化挑战的国家战略的实施。

中国税收以增值税等间接税为主，个人所得税等直接税收入占比非常有限。在个人养老金缴费、投资、待遇领取阶段，无论是哪个阶段征税，对国家整体税收贡献都非常有限。面对当前及未来较长时期日趋严峻的人口老龄化挑战，养老保障是经济社会发展的突出需求。个人养老金税收政策取向税收优惠、税收激励，既能够促进第三支柱个人养老金制度普惠发展，还能够通过有效补充养老保险，促进养老基金积累，缓解老龄社会风险，促进经济社会发展，最终扩大国家整体税收来源。

当然，为了发挥税收的国民收入再分配功能，防止个人养老金税收政策成为高收入者避税和养老金待遇过度悬殊的诱因，可以对个人养老金缴费实行额度和比例限制。

二、优化个人养老金缴费限制，多档定额限制、期缴趸缴限额、比例限制并行。

现行政策设置12000元/人/年的缴费单一定额限制，政策初衷是善意防止高收入群体借助个人养老金制度避税，防范不同收入群体养老金待遇差别过大。但是，如果单一定额限制把广大政策许可人口隔离在个人养老金制度之外，则税收优惠政策效应受到极大的局限。缴费定额限制方式可以创新政策形式，更好地体现税收的公平性并促进个人养老金制度发展。

首先，针对不同年龄段的人员设置多档定额限制，采取随参与者年龄增加而提高缴费限额的政策。

老年、中年、青年人群参与个人养老金制度，缴费积累年限有很大的差别。单一定额限制每人每年12000元的上限，中青年人员尚有较长的缴费积累期限，可能在未来较长时期积累一定的基金规模，起到一定的补充养老保险的作用。对于年长尤其是临近退休人员而言，虽然其补充养老保险需求更加强烈，但其缴费积累时间非常有限，即使顶格参与个人养老金制度也不可能积累多少养老基金，补充养老保险作用非常有限，单一定额缴费限制起不到激励年长尤其是临近退休人员参加个人养老金制度的作用。

设置多档缴费定额限制，随着制度参加人年龄的增长而提高定额限制额度水平，可以匹配不同年龄阶段人群的个人补充养老保障需要和缴费能力，使税收政策更加公平合理。

其次，定额限制既可以采取期缴定额限制，也可以采取趸缴定额限制。

在目前每人每年期缴限额政策之外，基于个人不同的投资偏好和缴费能力，可以设置趸缴额度限制政策。比如，政策设计可以考虑个人60岁以前个人养老金账户每人最高限额18万元的趸缴免税政策：在每人趸缴18万元的限额之内（考虑个人平均30年左右的养老储蓄生命周期），个人可以在不同时段以税后或免税收入或其他自有资金自行选择趸缴额度，既使个人养老金税收的公平性和效率性更高，也兼顾个人年龄与参与意愿和财务能力，还能够促进个人养老基金规模快速扩大。

其三，设置比例限制的税收优惠政策。

职工基本养老保险实行企业和单位缴费按工资的16%、职工个人按工资的8%实行缴费免税。企业年金采取企业按工资总额的8%（税收优惠比例为5%）、个人按工资的4%实行缴费优惠。职业年金单位按工资的8%、个人按工资的4%实行缴费免税。

基于税收政策的一致性和协调性，个人养老金也可以按照收入的一定比例设计缴费优惠。不同收入群体的工资薪酬差别较大，缴费比例限制較定额限制可以更好地实现税收公平。

个人养老金比例限制的税收优惠政策，可以实行第二支柱企业年金和第三支柱个人养老金互联互通。长期以来，企业年金制度的参与率极低。针对没有参与企业年金制度的广大企业职工，可以把个人工资收入的4%的企业年金缴费免税待遇平移作为参与个人养老金制度的缴费免税待遇，这样既不影响税收，也可以快速提高企业年金和个人养老金的制度参与率。

三、优化个人所得税税基，鼓励收入流量和部分居民财富存量投入个人养老金、鼓励家庭互助投入个人养老金。

目前个人养老金税收政策在缴费阶段针对的是个人退休前的收入，税基是退休前个人收入流量、增量。如果同时鼓励其他收入流量和资产存量投入个人养老金，鼓励家庭互助投入个人养老金，税收优惠政策将对个人养老金制度发挥极大的拉动作用。

税收政策可以鼓励离退休人员依据个人意愿和能力将基本养老保险、企业年金、职业年金、住房公积金待遇部分转入个人养老金。离退休人员领取基本养老金、企业年金、职业年金、住房公积金的资金，其中相当比例的资金适合而且需要转化为个人养老金。随着多层次多支柱养老保障体系的发展和积累，这些资金的支取规模不断扩大。面对人口预期寿命不断提高的客观趋势，税收政策鼓励这些资金部分转化为个人养老金，可以促进个人更好地应对长寿风险，促进个人平滑全生命周期的积累和消费。

税收政策可以鼓励以个人已有的税后存量居民财富部分转移投入个人养老金。相比于个人退休前收入流量、增量，居民家庭财富具有更大规模的、更为可观的、更为现实的转化为个人养老金的财富存量。一定比例的居民家庭财富存量转化个人养老金，具有客观的财富基础和个人家庭养老保障需求。

经过长期的改革开放和经济发展，我国已经形成了全球最大的中等收入群体，积累了巨额的居民家庭财富。目前我国居民家庭财富以房产和银行存款为主，居民储蓄率长期高居全球前列。保障流动性需求和投资性需求之外，家庭财富积累、储蓄存款本身包含了家庭自发的预防性养老保障安排。

通过税收优惠政策激励部分居民储蓄和其他资产存量转化为养老金投资，可以通过制度化的个人养老金更好地支持个人、家庭优化和强化养老保障安排。个人养老金税收优惠政策取向鼓励居民部分存量财富转化为个人养老金，将促进个人养老金制度参与率和个人养老金基金规模快速提高。

在目前税收优惠政策面向制度参加人向本人个人养老金账户缴费投资之外，也应该鼓励支持家庭成员之间相互代替对方缴费，鼓励配偶一方向对方个人养老金账户投入资金，鼓励父母为子女或子女为父母投入个人养老金。

鼓励家庭互助投入个人养老金具有客观的深厚的人口、文化、社会基础。随着人口年龄结构的变化，家庭支出负担结构发生相应变化。当前及未来较长时期，我国人口“老龄化”和“少子化”并存，老年抚养比不断提高、少儿抚养比不断降低，客观上家庭保障越来越需要加大养老保障的投入比重。

随着社会保障体系的不断健全，幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、住有所居、弱有所扶逐步得到了较好的保障。但是，在日趋严峻的老龄化背景下，老有所养越来越成为家庭保障和社会保障的重中之重。我国延续5000年的注重家庭保障，敬老孝老文化根深蒂固，税收政策鼓励家庭内部通过个人养老金加强互助养老保障，顺势而为，可以促进构建普惠型个人养老金税收优惠政策，促进个人养老金制度快速普惠发展。

（编辑：袁满）