面向城乡融合发展的县域国土空间规划实践——以长春市九台区为例

罗凤龙 腾 飞 王染超 于子越

1.长春市规划编制研究中心（长春市城乡规划设计研究院） 吉林 长春 130000

2.长春市城乡规划展览馆 吉林 长春 130000

改革开放以来，中国城市和农村之间始终呈现出复杂的交融发展的关系，农业、农村、农民是工业化和城镇化的基础和主力，城市和工业又依赖于乡村并反哺乡村，“城乡融合发展”是中国城镇化和工业化发展特色，也是当前党和国家关注的重点。党的二十大报告中明确提出“着力推进城乡融合和区域协调发展，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”。

新时期城乡融合发展诉求对国土空间规划提出更高要求。在新一轮国土空间规划背景下，借助国土空间规划促进城市与乡村的区域协调性发展已经成为共识。城乡融合发展的关键地域在县域（包括县、自治县、旗和县级市等行政地域范围），其面积约占全国陆地面积的90%。截至2022年7月，中国有县域单元1866个。“郡县治，天下安”，县域既承接城市，又辐射乡村，是构建新型城乡关系的重要基本单元和国家治理的基石。

县域是城乡融合发展的关键支撑[1]。2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》强调，要以县域为基本单元推进城乡融合发展，增强县城对乡村的辐射带动能力，促进县城基础设施和基本公共服务向乡村延伸覆盖，加强县城与邻近城市发展的衔接。2023年中央一号文件又专门对“推进县域城乡融合发展”进行了全面安排。

当前，中国已经进入全面推进乡村振兴、加快建设农业强国的新阶段。在新形势下，以县域作为基本地域单元和重要切入点，聚焦城乡功能布局一体化、资源配置均衡化、要素流动便利化、产业发展融合化和融合模式多元化，推动城乡融合发展，对于全面推进乡村振兴、实现县域高质量发展意义重大[2]。

在国土空间规划编制体系不断改革背景下，当前依靠国土空间规划推进城乡融合的研究仍相对欠缺，本文以国家城乡融合片区——长春市九台区为例，探索以国土空间规划为推手，促进县域城乡融合发展的可行路径，以期丰富国内城乡融合背景下县域国土空间规划发展实践。

1 县域城乡融合发展与国土空间规划的内在逻辑

1.1 城乡融合发展推动空间治理模式更新

城乡发展不均衡是当今我国社会的主要矛盾。城乡割裂发展、城乡价值分配不均、城乡转型不充分、城乡联动不通畅等系统性城乡治理问题，是我国迈向高质量发展的重要障碍[3]。重塑城乡关系、城乡融合发展是当前社会经济背景下中国城市化发展的必然选择。破除城乡分割的体制弊端，畅通城乡要素流动，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道，协调城乡基础设施配置，缩小城乡差距也是我国高质量发展的内在要求[4]。城市与乡村始终是相互依赖、相互促进的共同体。区域高质量发展目标要求地区发展模式由城乡分治转向城乡共治。

城乡融合发展强调城市与乡村之间的双向联系与合作获益，这就要求区域形成一体化的空间治理体系，通过重构城乡发展要素流动趋势、城乡经济空间布局、城乡基础设施建设、城乡公共服务配置和城乡生态环境保护格局，重塑城乡关系，提升空间治理水平，保障城乡高质量发展。

1.2 国土空间规划支撑城乡融合发展的逻辑

国土空间规划作为新时代优化空间格局、调配资源要素、协调环境发展的鼓励与约束并行的重大战略举措，在城乡关系的构建中发挥着决策、管理、监督等重要作用[5]。国土空间规划支撑城乡融合的内在逻辑，可以视为是在政府这一共生界面的引导下，创造对城乡融合发展产生积极效用的共生环境。乡村对城市发展给予要素支持，城市对乡村发展进行资源反哺。最终在城乡功能差异化、互补化的前提下，实现城乡之间在基础设施、教育医疗、收入水平等方面的差距不断缩小，推动区域整体发展。

城乡融合并不意味着以乡村为代表的基本单元走向城市化，而是推动城乡共生发展[6-7]。因此，城乡融合背景下空间治理的核心在于合理利用国土空间规划强化区域发展的扩散效应、引导城乡要素双向流动，以形成互惠共生的城乡网络体系，从而推动形成城市与乡村在产业、文化、人才、社会等全面融合的共同体。

2 城乡融合发展的县域国土空间规划实践

2.1 区域概况

九台区地处长春市东北部、哈长城镇群与长吉图战略十字轴线交汇处、长吉图开发开放先导区腹地、长春临空经济区的核心辐射区，国家城乡融合发展试验区长吉接合片区重要组成部分。行政辖区面积3083.47平方千米。2020年全区常住人口57万人，城镇化率36%。

图1 九台区区位图

2.2 城乡融合的障碍性因素

城乡空间差异化用途管制体系和价值实现路径决定了国土空间规划打通城乡统筹发展的路径仍存在众多困难。九台区具体分析下：

2.2.1 城镇融合发展动力不足

2015年至2020年经济增长率整体呈下滑趋势，政府财政收入占GDP比重远低于发展中国家或地区的普遍值，主导产业优势减弱，新兴产业集聚能力不强。从三次产业的发展特征看，一产附加值不高、二产转型提升压力较大，三产主要以生活性传统服务业为主。

2.2.2 城乡设施布局不均衡

城乡教育、医疗等公共服务设施不均衡问题仍然突出,距离长春市较近的九台区西部镇村设施配套较完善，东部镇村配套滞后，制约文旅、康养等产业发展。中心城区老城部分基础设施老化、破损现象普遍存在。

2.2.3 区域联动不足，核心优势未转化为发展动能

九台区位置优越、生态资源丰富、人文底蕴深厚，但是缺乏融入长春都市圈的有效路径。在产业发展方面与周边区域存在同质化现象,与空港经济开发区、中韩国际示范区尚未建立起协同发展的产业体系。交通方面缺少与长春市主城区快速通道。

2.2.4 城乡用地节约集约化程度有待提升

九台区乡村人口近年来持续减少，人均农村居民点用地偏大。城市空间呈现外延式扩展特征，土地绩效相对偏低，每万元地区生产总值地耗约为长春市主城区的2倍，建设用地利用效率有待提升。存量用地较大，未能得到及时有效利用，消化周期长、难度大。

2.3 城乡融合发展目标下的九台区发展战略

2.3.1 全面推动城乡要素流通与供给

全面实施乡村振兴战略、推进城乡融合要素流通。稳步推进农村土地制度改革，完善建立农村集体经营性建设用地入市制度，搭建城乡产业协同发展平台，建立城乡基础设施一体化发展体制机制，城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护。建立城乡基本公共服务均等化发展体制机制，富多层次多样化生活服务供给，构建优质均衡的公共服务体系。

2.3.2 强化区域协同，建立优势资源转化的路径

图2 吉林省一主六双战略示意图

图3 长春现代都市圈发展战略示意图

建立与长春市中心城区、空港经济开发区、中韩示范区及周边区域的立体多维联系，深度参与长春现代化都市圈产业分工协作。构建高质量产业发展平台，引导绿色产业、智能产业、生态产业集聚，融入长吉北部现代经济产业带，落实吉林省一主六双战略，推动长吉一体化发展，助力长吉图开发开放先导区建设。

2.3.3 加快农业提质，推动农业农村现代化

以农业产业高质量发展为核心,建立“绿色农业、规模农业、生态养殖、特色种植”四大产业集群，实现对农业的全链条拉动和延伸，加快发展壮大农业产业。切实加强黑土地资源及长期稳定利用耕地的保护力度，强化高标准农田建设，全面落实国家粮食安全部署。

2.3.4 推动生态保育增值，发展绿色生态产业

以生态强区为引领,坚持“生态产业化、产业生态化”发展理念,探索“生态+”经济模式，推动九台区绿色高质量发展。提升生态环境质量，切实提高自然资源利用水平。持续推进水土流失综合治理工程，同步提升南部大黑山脉绿色屏障功能。

2.3.5 建立城乡融合发展的高品质配套体系

优化城乡公共服务设施体系。按照城镇规模等级,坚持分级配置公共服务设施,建立“城市-乡镇-村庄（社区）”三级公共服务设施体系,实现幼有善育、学有优教、病有良医、老有颐养、文化惠民、全民建身的高品质城乡公共服务目标。

建设城乡融合的道路网络。构建以高速公路为主体，国省干道为骨架，一般公路为补充的九台区域路网格局。推进“四好农村路”及村村通工程建设，打造城乡融合道路交通网络。

建设城乡融合的基础设施网络。以协同融合、安全韧性为导向，结合空间格局优化,建立集监测、预警、分析、自动化控制和智能化管理于一体的基础设施智慧网络。优化形成各类基础设施一体化、网络化、复合化、绿色化、智能化布局。统筹整合，集约布局线网设施，构建城市“水气油电”要素资源大通道。

2.3.6 促进建设用地节约集约利用

严格控制建设用地总量及增量。科学安排新增建设用地计划，积极实施差别化的用地政策，保障重大交通、市政基础设施和民生项目；落实十四五城市更新行动，划定城市更新片区，优化内部用地结构和布局。

加快批而未供和闲置土地消化利用。加强建设用地的全流程管理，鼓励采用市场化机制盘活批而未供土地，实行新增建设用地规模与批而未供和闲置土地处置挂钩、土地征收成片开发与闲置土地挂钩。

提高土地利用效率。转变粗放土地利用模式，引导工业企业向开发区集中，建设用地增量指标向先进医药健康、精优食品加工、先进装备制造、休闲旅游、临空服务业等主导产业倾斜，提高开发区地均产值，全面实现园区高效发展。推动开发区产城融合，以九台经济开发区为重点，加强制造业与服务业产业空间复合利用，建设一批产业社区，增加新型产业用地供给，合理配置居住和公共服务用地，实现“园区、城区、社区”三区联动[3-4]。

2.4 城乡融合目标下九台区国土空间发展格局

2.4.1 构建“一脉四廊、两带三区”国土空间开发保护格局

构建以大黑山脉为载体，以森林保育、水土保持、生态康养、人文景观等功能为核心的“小长白山百里生态休闲绿脉”。着力提升洪水调蓄功能、推进流域综合治理，打造雾开河、饮马河、沐石河、松花江生态廊道。依托龙双公路，打造“环长产业发展带”，加强沿线城镇经济联系和分工协作，主动承接长春市中心城区产业转移，加快融入长春现代化都市圈建设；依托九榆公路，打造“长九榆城镇发展带”，加快推进新型城镇化建设。建设西部“城镇集中发展区”、北部“规模与设施农业发展区”、东部“森林生态涵养区”。（图4）

图4 九台区国土空间开发与保护格局图

2.4.2 建立“融合宜居”的城镇空间布局

差异化引导各乡镇城乡融合发展。统筹各乡镇资源，以激活土地、资金、技术、人才等要素资源为基础和突破口，重点围绕以下城乡融合试验任务进行创新探索。以龙嘉街道、上河湾镇、莽卡满族乡、沐石河街道、城子街街道为主体，建立农村集体经营性建设用地入市制度、完善农村产权抵押担保权能方面重点试验。以卡伦湖街道、龙嘉街道、波泥河街道、土们岭街道、纪家街道为主体，搭建城乡产业协同发展平台、健全农民持续增收体制机制方面重点试验。以其塔木镇、卡伦湖街道为主体，探索建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度方面重点试验。以九台街道、九郊街道、卡伦湖街道、纪家街道、沐石河街道为主体，建立科技成果入乡转化机制、建立城乡基础设施一体化发展体制机制方面重点试验。

充分发挥重点镇村的样板带动作用。建立重点镇、中心村为主的镇村体系（图5）。统筹规划建设东湖、龙嘉、波泥河、土们岭、其塔木、上河湾等重要节点城镇及中心村，积极引入国内外相关知名企业参与建设，发挥专业优势，打造全区新型城镇化的样板。充分发挥重点城镇推动城乡融合重要平台和有效载体作用，打破行政区划，突出“一镇一业”，集聚人才、科技、金融等高端要素，大力发展“公司+农业”、“工厂+农业”、“院所+农业”等协作经济，完善城乡利益联结机制，促进工业、服务业与农业协同发展、融合发展，实现城乡共同繁荣。

图5 九台区镇村体系规划图

2.4.3 保障高质量产业发展空间

构建高水平融入都市圈发展的产业体系。壮大“医药健康、精优食品加工、先进装备制造、休闲旅游、临空服务业”五大主导产业，培育“新型建材、循环经济、现代农业”三大新兴产业，形成专业化分工协作、互补共生，上下游合理衔接、相辅相成的产业生态链（图6）。

图6 九台区产业布局图

加快推进生态价值转化。以大黑山脉为重点，增加森林面积和林木蓄积量，提高森林碳汇能力。充分利用一般生态地区及区域绿地资源，强化旅游观光和休闲游憩服务功能。培育新型消费和创新业态，营造可进入、可消费、可创业的新型绿色空间。

统筹农业产业布局。加快转变农业发展方式，以多种形式适度规模经营为引领，打造以现代设施农业示范园区、示范家庭农场、农民专业合作社为主的“规模与设施农业发展区”。打造以休闲度假、养生养老、绿色农业、创意农业、农耕体验为特色的“农旅生态休闲发展区”。

3 结语

在新时代城乡融合发展背景下，国土空间规划面临着新的挑战。国土空间规划体系需要在规划逻辑、规划理念及规划方法等方面进一步革新。本文以长春市九台区为例，探索了国土空间规划赋能城乡融合的发展实践，从问题解析、战略要求、空间开发保护格局塑造等几个方面对长春市九台区国土空间规划编制进行了初步探索，以期在新一轮国土空间规划背景下，为国内其他中小城市的发展提供借鉴。

中国县域数量多，发展类型多样。由于发展条件不同，中国县域经济发展也呈现出不同的类型，如城郊型、工矿型、旅游型、边境贸易型、综合型等。本文仅以大城市腹地——九台区为例，探究其城乡融合路径，未来在具体空间规划实践时，各县域应从依据自身实际，因地制宜探索各具特色的多元化城乡融合模式和空间规划策略。