部门整体支出绩效评价框架体系优化设计——以H 市政务服务和大数据管理局为例

●江书军 李雯未

一、引言

党的二十大报告从战略和全局的角度考虑， 提出了要健全现代预算制度。 在全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理格局的建设过程中， 政策和项目支出绩效管理工作无论是在制度体系还是实际操作方面都已经趋于成熟， 而部门整体支出绩效评价还有待完善， 部门整体支出绩效评价覆盖的范围更广， 其资金范围涵盖了部门预算基本支出和项目支出， 更能适应政府工作的需求， 更能有效地度量部门资源配置和整体绩效情况， 同时也能落实部门主体责任， 对部门权力进行监督约束， 还能反映国家财政治理的客观趋势，有助于改革财政管理模式，提高政府的履职效能和行政执行能力。

随着部门整体支出绩效的不断深入， 越来越多的研究学者对其进行分析研究，陈秋红（2019）提出，推进部门整体支出绩效对于顺应政府治理改革、 缓解财政收支矛盾和弥补项目支出绩效评价缺陷至关重要。 胡若痴等（2014）指出，开展部门整体支出绩效评价的前提与重点为编制绩效目标，并结合实际设定绩效目标过程中存在的突出问题提出相应的优化建议。 王雪阳（2022）借鉴国外相关经验，并结合我国国情提出了优化部门整体支出绩效评价法律制度的途径。 阮静等（2022） 在考虑我国经济的背景下，总结了目前部门整体支出绩效面临的困难，并基于现有条件提出了应对措施。邓华等（2022）结合各地探索情况将现行部门整体支出绩效评价体系分为过程导向型和结果导向型评价指标体系两类。

从各地的实践情况来看， 现有的部门整体支出绩效评价框架体系差异较大， 通常是由评价机构根据政策文件自行设计框架体系。鉴于此，本文根据H 市政务服务和大数据管理局部门职责， 围绕其2021 年度工作任务，在“投入、过程、产出和效果”四个一级指标的基础上， 融合现有最新的相关制度，优化设计指标体系。

二、 我国部门整体支出绩效评价的实践

（一）发展特征

1.部门整体支出绩效由国家出台相关政策， 各地根据政策推行这种自上而下的模式发展。近年来，国家出台了多项相关政策，比如，2018 年的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）提出从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、 可持续发展能力和服务对象满意度等方面， 衡量部门和单位整体及核心业务实施效果。 2021 年，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号） 提出当前缺乏统一且操作性相对较强的共性指标体系， 亟待结合实际、 因地制宜进行完善。 目前大部分省市已经贯彻落实中央和地方改革的要求， 制定了关于部门整体支出的绩效评价制度。 部分地方政府部门在不断完善制度的同时， 还不断探索并形成与其实际应用相关的政策文件，比如操作规范、评价实施方案、评价指标体系、公开评价制度等。

2.各地大多采用“由点及面”的试点工作，并根据国家出台的政策及共性框架指标设计出富有自身特色的框架体系。通常情况下，各省份都是先选择部分基础好的部门开展试点， 待经验丰富、制度健全后，再全面覆盖。 部门整体支出绩效评价框架的设计通常采用“共性与个性”“定性与定量”相结合的方式。 其中，“共性与个性”相结合指的是指标的适用情况，共性指标是指各个部门均适用的指标， 有利于部门间的横向比较， 个性指标是指各省份各部门结合当年工作计划和自身实际情况所形成的、 体现部门职能性质和重点项目的指标；“定性与定量”相结合则指的是设置的指标的衡量标准， 指标大多可以定量衡量， 少部分则需要考虑通过考核工作流程的关键环节来进行指标的衡量， 如果二者均不适用， 那么需要考虑采用合理的定性指标， 并尽可能地将定性指标分级分档。 上述“共性与个性”“定性与定量”相结合的方式设计形成了具有自身特色的部门整体支出绩效评价指标体系。 但也因为部门整体支出绩效相较于项目支出绩效起步晚、设计的范围较广，因此实际操作过程中难免会出现问题， 比如将部门整体支出绩效视为部门的财务合规性和项目支出绩效评价的简单整合， 又或者视为对部门重点项目评价和年度工作报告的简单汇总； 部门的绩效目标申报表在年末评价时现补等， 均会导致部门整体支出绩效的价值无法最大程度地体现。

（二）评价框架模式

1.项目导向型。 以项目为导向，从投入、过程、产出、效果四个维度进行评价。 其关注的重点为任务设定和资金配置，资金、预决算、绩效以及业务管理，部门职责和履职情况等。

2.程序导向型。 以程序为导向，从部门决策、管理效率、部门履职、社会效益进行综合评估。其关注的重点为任务设定、资金和业务等管理内容以及核心业务的完成情况。

3.目标-程序导向型。根据部门实际的具体职能相应匹配任务目标管理、资金分配、履职效能、社会效益，形成每类职能的评价指标，并将任务目标设置、 资金资源配置作为评价的主要内容。

4.预算-结果导向型。即以预算资金管理为主线，统筹考虑部门的运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面。 重点关注部门预算安排和部门的履职效能， 有利于提高部门整体行政绩效和资金绩效，从而提高部门整体支出绩效水平，能更有效地监督预算部门的资金。

三、现行部门整体支出绩效评价框架存在的问题

（一）框架不统一

目前， 我国各地各部门使用的框架体系并不统一。根据实际情况，从政府定位和职能两方面来看，部门绩效的评价内容、方法、标准及重点差异较大，因而其评价结果缺乏可比性，中央和行业主管部门难以依据各地的考评结果准确客观地评价每一个部门的整体履职情况， 不利于各部门形成良好的竞争， 延缓履职效能优化的速度。在具体操作过程中，评价主体需要结合单位实际情况，细化出更有指向性的指标，目前关于这方面的研究还在探索之中， 个性指标完全由评价机构衡量， 但市场上评价机构的质量参差不齐， 导致部门绩效评价报告质量也良莠不齐。

（二）评价体系指标不够细化，没有突出重点

绩效指标的设置不够细化， 也没有突出部门工作职责和成效的重要性与整体性原则。 一些部门在设定指标时存在“雨露均沾”“随意拼接”的情况，将一些与部门履职或者成效无关紧要的指标大量列示， 无法体现相关性与重要性的要求。 比如直接设置社会效益或整体效益，又或者将与部门职责不直接相关的效益也加以计算，夸大部门整体支出绩效，导致本部门整体支出绩效评价结果无法真实客观地反映部门履职效果，再或者用整合后的项目支出绩效评价、重点项目评价和年度工作报告简单代替部门整体支出绩效评价。

（三）市县级层面覆盖较窄

从总体上看， 我国市县地区在部门整体支出绩效的推进过程中存在着实践不够深入、经验不够成熟、管理不够完善等问题。 目前，我国学术界还未充分完善对部门整体支出绩效管理相关的理论知识， 政府也尚未对部门整体支出绩效形成统一的管理办法和考评办法可供借鉴， 没有在技术层面和政策立法方面形成统一且具有权威性的认知和定论，因此财政部门、预算部门和社会机构无法做好相关的人才储备和培训， 市县级层面存在专业人员对整体及核心业务实施效果提炼不到位甚至偏离主线的情况， 加之部分市县级的试点单位对于部门整体支出绩效不够重视，相关主管部门推动力不足，往往看量不看质， 因而试点单位的推广工作并未真正有效开展， 其成效也并未得到深刻的归纳提炼和广泛宣传， 反映工作中往往正面经验和宣传居多，对教训和问题的总结较少，导致可行性探索条件不足， 以上种种原因导致部分市县级发展速度缓慢、 无法提供优质的案例以及经验教训等。 如此不良循环，导致部分市县级尚未推广部门整体支出绩效评价， 仍停留在项目支出绩效评价层面。 部门整体绩效管理自身的价值，尚未得到充分释放。

（四）应用不足

部门整体支出绩效管理结果还未得到有效应用。 绩效评价的目的是要提高资金的使用效益，减少无效预算并追责，但其作用尚未得到充分发挥，其原因有以下两点。 首先，部门整体绩效与其他部门之间的工作协调机制尚待完善，无法形成有效的联动。 财政评价、审计监督、人大审查等对结果运用不充分， 后续结果反馈不到位， 因此不能对不同环节责任人和其负责的具体工作事项以及成效进行相应的奖惩措施，导致有关责任部门对于后续评价结果及落实情况没有给予足够的重视， 跟踪与监督不足。 其次，部门没有真正建立评价结果公开制度。 公众几乎没有渠道去获取绩效评价结果， 其监督作用无法得到充分发挥。 同时由于欠缺对第三方机构的监管，其专业水平良莠不齐，加之关于评价方法、标准、流程等尚未形成统一的规范，报告质量参差不一， 同样也延缓了评价结果的公开和应用。

四、部门整体支出绩效评价指标体系的优化

笔者以H 市政务服务和大数据管理局为例， 对其部门整体支出绩效评价指标体系进行优化设计，具体如下：

（一）部门概况

H 市政务服务和大数据管理局是H 市政府工作部门，为正处级单位，直属单位包含行政服务中心和大数据发展服务中心。 H 市政务服务和大数据管理局下设办公室、组织人事科、财务审计科、发展规划科、电子政务科、政务服务环境科（审批改革协调科）、数据资源科、H 市公共资源交易管理办公室和机关党委。 截至2021 年12 月31 日，H 市政务服务和大数据管理局行政编制15 名，实际在职总人数20 人，长期编外聘用人员32 人。 行政服务中心44 个事业编制，在职36 人，退休4 人；大数据发展中心20 个事业编制，在职14 人，退休0 人。

通过《H 市政务服务和大数据管理局2022年工作要点》、部门整体支出绩效目标申报表等资料，梳理其年度履职目标及年度重点工作。 年度履职目标包括“数字政府”建设、“政务服务平台”建设、行政审批制度改革、公共资源交易平台建设等七个方面，年度重点工作任务包括“数据中台”建设、提升电子政务外网承载力、实体大厅建设、电子交易系统等28 项工作任务。

（二）评价重点方面

依据H 市政务服务和大数据管理局提供的基础资料，结合对部门整体支出绩效评价政策的理解，笔者认为H 市政务服务和大数据管理局部门整体支出绩效评价重点从以下几个方面思考并展开：

第一，围绕“三定”方案，考虑如何将部门职能与部门工作活动进行合理分解，并与部门年度目标、整体支出、项目开展等相匹配。

第二， 分类整理部门年度重点工作任务，重点关注各项工作计划是否覆盖所有项目并突出年度重点工作、评价单位职责的履行情况，并关注单位职责履行与其承担公共事务的相关性与一致性，考察预算编制的合理性、科学性。

第三，梳理单位整体层面及业务层面的管理机制，分析现行管理机制实施的有效性。

第四， 考核实际支出和效果与单位职责、中期长期发展规划、年度工作计划匹配性。

第五，在单位履职、产出及效果分析的基础上，结合事业单位改革和行业发展规划，为政务服务和大数据管理局更加高效运行提出改进意见。

（三）部门整体支出绩效评价指标设计思路

笔者在参照绩效评价的基本原理、原则和部门特点的基础上，围绕H 市政务服务和大数据管理局的部门职责、行业发展规划，并以H 市政务服务和大数据管理局2021 年度经批复的预算资金管理为主线，统筹考虑其部门整体资产和主要核心任务，综合考虑各个指标的关联性，从投入、过程、产出、效益方面实施部门整体支出绩效评价，并借鉴“投入、产出”逻辑模型及KPI 设计思想，围绕H 市政务服务和大数据管理局“三定”方案、 行业发展规划、2021 年度部门履职目标及主要任务，在指标体系的设计过程中，将运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等融入到投入、过程、产出、效果框架体系与二级、三级指标中。 比如，在设计细化投入类二级指标“目标设定”时，“绩效目标合理性”和“绩效指标明确性”不能完全体现预算绩效一体化、 反映部门开展事前绩效评估情况，因此，新增“A13 年度履职目标相关性”和“A14 工作任务科学性”两个三级指标，用以反映和考核部门整体履职情况以及部门工作任务的科学性。 在预算配置方面，新增“A31 预算编制完整性”用以反映部门预算是否包含所有收入、支出预算是否统筹各类资金来源；在过程类二级指标中，将原先的预算执行、 预算管理和资产管理融合为“B1预算和财务管理”，并新增“B2 绩效管理”用以反映部门绩效管理情况。 在产出类二级指标职责履行下，三级指标基本按照产出数量、产出质量、产出时效的逻辑顺序设计，更全面地考核政务服务和大数据管理局的职责履行和效果。 在效益类指标二级指标中，新增“D3 可持续影响”用以反映部门工作可持续发展能力；同时引入H 市政务服务和大数据管理局绩效目标设置中的部分指标，最终搭建出既有理论支撑， 又能满足实际需求、更清晰明了的评价指标框架体系，全面考察部门整体及核心业务实施效果、 资产和业务活动状况、履职效益、 社会效益和可持续发展能力等内容，充分体现系统性考虑部门绩效驱动因素，多维度平衡部门绩效的评价理论。

H 市政务服务和大数据管理局整体支出绩效评价指标体系共设置4 项一级指标、10 个二级指标和41 个三级指标。 其中，投入类指标重点考核预算部门在投入环节绩效目标的设立情况、人员编制控制、经费安排情况等；过程类指标重点考核部门预算和财务管理情况、绩效管理工作开展情况；产出类指标重点考核政务服务和大数据管理局的职责履行情况和效果；效益类指标重点考核市政务服务和大数据管理局部门年度职责与重点工作的完成情况。 具体指标如下页表1 所示。

为了搭建符合整体性、 科学性且具有管理价值的指标体系，相同职能的部门都要有一套自己的核心指标，部门可以再根据自身实际情况对个性指标进行适当的调整。 这样不仅能提升评价报告整体的质量，也能保证部门之间横向可比，形成部门间的良性竞争， 上级部门也能更好地对部门进行管理和考核。 同时，由于部门间的个性指标有较大差异，质量难以把控，因此可以通过引入多元主体来参与设计个性指标，从而优化指标体系，同时也能起到外部监督的作用。

五、结论

综上所述， 部门整体支出绩效作为整体预算绩效管理的关键一环， 在制度体系和实际操作方面均需继续完善，以便增加部门整体支出绩效的普及率，使部门整体支出绩效的价值和作用发挥最大化。 此外，还要进一步加大将具体评价结果转化为管理的力度，推动预算绩效管理与国家治理现代化深度融合，进一步提升预算绩效管理质量， 加快推进国家治理体系和治理能力现代化。