淮河流域河湖生态缓冲带保护修复项目管理问题与建议

吕雷，张玉

（生态环境部淮河流域生态环境监督管理局生态环境监测与科学研究中心，安徽 蚌埠 233001）

淮河流域是中国重要的水资源供应区之一，拥有丰富的湖泊、河流和湿地生态系统。然而，随着城市化和工业化的不断发展，流域水环境遭受到了严重的污染和生态破坏。为了改善淮河流域的生态环境，中央采取了一系列措施，其中包括中央水污染防治资金的投入，特别是用于河湖生态缓冲带建设的项目。这些项目旨在通过恢复和保护河湖生态缓冲带的生态系统，提高水质，减少污染物排放，以及增强生态系统的稳定性。这些项目的重要性不言而喻，但在项目管理中仍然存在一系列问题，影响了项目的进展和效益。

本文针对相关问题开展实地调研，经详细考察淮河流域四省2018—2022 年中央水污染防治资金重点项目中的28 个河湖生态缓冲带保护修复项目（其中安徽2 个、河南1 个、江苏5 个、山东20 个），发现各地在项目管理的多个环节还存在一些不足，导致资金利用效率低下、项目进展缓慢等一系列负面影响。因此，有必要对这些问题进行梳理，并针对性提出合理建议，以提升项目管理水平和资金使用效益。

1 存在的问题

1.1 项目申报初审不严

项目申报是项目管理的起点，部分项目在申报初审阶段存在一定程度的不严谨。具体来说，有些项目的可行性研究不够充分，项目成熟度不高，缺乏对项目长期效益的深入考虑。按照要求，项目申报以市县为主体，申报项目绩效目标应与“十四五”重点流域水生态环境保护规划目标衔接，实施过程中，有些项目着重解决地方点源污染问题，而忽视了流域性的综合防治措施，导致项目实施对规划综合长远发展支撑不足。同时，以地市为单位的项目申报多从行政区域的角度考虑，而忽视了流域上下游的统筹协调，致使同一条河流不能统一的协调开展建设，致使水污染防治资金投入效益未能最大化，无法重点解决全流域最需解决的难点问题，可能造成中央水污染资金利用效益的低下。

1.2 地方配套资金投入缺乏刚性约束

根据要求，中央水污染防治资金作为引导性资金，仅保障项目支出的一定比例，项目的申报过程中地方政府应提供一定比例的配套项目资金，形成合力共同推动生态环境的治理与修复。然而，部分申报项目的地方配套资金未能与财政资金同期下达。在个别项目中，即使中央水污染防治专项财政资金已经使用完毕，地方政府配套项目资金仍未到位，导致项目无法按计划全面推进，只能暂时按照财政资金所能支持的工作内容开展建设。此后，为了尽快落实项目完工，即使项目整体绩效尚未完全达到申报目标的情况下，仍然批准进行相关审计、验收等竣工验收工作，从而导致出现“报大建小”的现象，严重损害项目的整体效益。

1.3 缺乏统一审计验收标准和绩效考评制度

流域各省市在中央水污染资金保障的河湖生态缓冲带保护修复项目完工审计、竣工验收和绩效考评上缺乏制度的统一性，项目审计和验收基本由各项目主体按照地方规定开展，制度顶层设计的不完善，导致项目完工审计、竣工验收和绩效考评结果不具有可比性；同时，即使同省各地市执行同一个审计制度、竣工验收办法和绩效考评办法，在对制度或办法理解把握上也存在不一致现象，缺乏标准执行统一性。所以，无论是标准的不统一，还是对标准执行的不统一，都或多或少地影响项目审计、竣工验收和绩效考评结果，不具有可比性的评价结果可能会直接影响相关决策的公正性。

1.4 缺乏有效的后期运维资金保障

河湖生态缓冲带保护修复项目建设完成后，需要进行长期的维护，才能确保项目的稳定运行，确保河湖岸线生态系统的稳定和河湖水质的持续改善。然而，由于缺乏对项目后期运维资金保证的刚性制度约束，后期必要的维修、保养和管理工作常有因缺少运维资金而减少，导致项目建成投用运行效果不佳，未能充分发挥项目应有的长期生态效益，约占1/4 的项目多少会存在类似问题。更有甚者，几年后，项目因损毁严重拟再次申请重建或修缮，逐渐形成“重建设轻管理”的现象，造成中央水污染资金的浪费，影响河湖生态缓冲带保护修复项目发挥中长期效益。

1.5 缺乏项目退出机制

部分项目在申报阶段前期论证和统筹考虑不够充分，实施过程中出现不达预期的情况，个别项目因土地指标或防洪要求发生变化未能满足项目建设开工条件，从而导致项目无法按期启动或进展缓慢，使资金未能充分得到有效利用，甚至造成资金的长期闲置。针对这种情况，目前缺乏项目退出机制，未明确在哪个阶段满足什么条件执行合理的退出和解决不同阶段造成项目终止的问题。

2 合理化建议

2.1 加强项目审查

加强项目成熟度审查和区域性污染防治的统筹协调。在项目申报阶段，严格把控项目入库规定，要求申报主体提供较成熟的项目可行性研究报告，确保项目具备充分的技术、经济和环境可行性；同时，在项目评审过程中，要求项目申报主体与相关重点流域水生态环境保护规划编制部门进行充分沟通和协调，建立与“十四五”重点流域水生态环境保护规划衔接，确保项目实施后能够解决区域“十四五”期间最急需解决生态缓冲带修复重点难点问题，从而解决流域水生态环境短期和长远相关问题。

2.2 强化地方配套资金刚性约束

为确保配套资金按时到位，需要明确地方政府的配套资金投入的规定比例和时间节点，确保其与中央水污染防治资金同步下达、同步推进；此外，明确地方政府配套资金的来源和使用计划，建立地方政府配套资金到位的监督和考核机制；加强资金使用情况的监督和信息公开，提高资金使用的透明度和效率。

2.3 建立统一审计、验收和绩效考评制度标准

建立能够满足要求的统一项目审计、验收和绩效考核标准，确保各地执行的是同一项制度，切实提高项目审计、验收和绩效考核结果的可比性；同时，开展对审计与验收工作的指导和培训，提升各地对项目审计、验收和绩效考评制度理解的一致性，确保各地绩效考评把握尺度的一致性，提高绩效考核结果的可应用性。

2.4 建立有效的后期运维资金保障机制

尝试建立后期运维保障与项目建设全生命周期管理的保障机制，实施统一的建设与运维合并管理，确保缓冲带湿地生态功能持续运行和水质净化效果；尝试设立河湖保护基金、生态补偿机制等，妥善解决运维资金缺口问题，探索建立长期稳定的资金来源；尝试建立公共财政和市场化机制相结合的后期运维资金管理模式；尝试鼓励吸引社会资本参与项目后期运维，通过公私合作、PPP 模式等方式引入市场机制，提高资金的筹措效率和使用效果；加强对后期运维资金的监督和管理，确保资金使用的透明度和合理性。

2.5 建立项目退出机制

加强项目全过程审批各阶段的沟通与协调，强化项目实施的风险评估工作。针对个别原因确实无法开工或后续建设的项目，在项目不同阶段分别设置不同的退出标准和原则，形成有效的项目退出机制。及时收回中央资金，妥善解决后续工程问题，避免烂尾项目，避免资金闲置。

3 结论

通过调研分析，淮河流域中央水污染防治资金河湖生态缓冲带保护修复项目管理中存在项目入库初审不严、地方配套资金投入缺乏刚性约束、缺乏统一审计验收标准和绩效考评制度、缺乏有效的后期运维资金保障机制以及缺乏项目退出机制等问题。为解决这些问题，建议加强项目审查，强化地方配套资金投入约束，建立统一审计验收和绩效考评标准，建立有效的后期运维资金保障机制以及项目退出机制等。通过这些改进建议，期望为淮河流域“十四五”期间的河湖生态缓冲带建设提供有力支持，提高项目管理水平和资源利用效益，从而更好地实现流域生态环境保护的目标■