“新华盛顿共识”冲击美国对外援助底层逻辑

张晨希?姚帅

2022年12月15日，美国—非洲领导人峰会在华盛顿举行，美国副总统哈里斯、国务卿布林肯出席会议。

2023年4月，美国总统国家安全事务助理沙利文在布鲁金斯学会发表题为《重振美国经济领导地位》的演讲时，宣称以新自由主义理论为基础的“华盛顿共识”已经过时，需要形成“新华盛顿共识”，以“更深入地整合国内政策和外交政策”，并建立新的国际经济秩序。整体理论模型的转变意味着美国向发展中国家提供援助的方式也将发生转变。

美国国家利益重点的变化

冷战后，美国对外援助从配合对苏战略竞争转向用“华盛顿共识”相关理念对转型发展中国家进行政治改造。《美国援外法》规定对外援助的基本原则是“鼓励民主参与私营部门和地方政府活动及机构建设”，“提倡私营部门参与发展中国家开放、竞争市场的活动”。2004年美国成立千年挑战公司（MCC），根据美国国会通过的相关授权法案，在运行过程中通过建立合格伙伴关系国家名单制度和政策评价制度，利用“千年挑战援助”引导发展中国家进行西方模式的改革。美国还通过其所控制的世界银行、国际货币基金组织等多边机构，在向发展中国家提供贷款时附加“华盛顿共识”色彩浓厚的经济改革条件。

沙利文提出的“新华盛顿共识”主张本质上反映了美国国家利益重点的变化，主要涉及四大挑战和四项主张，其中每一项都与美国自身利益由“全球化、自由化”向“盟友化、安全化”转变息息相关。

“新华盛顿共识”认为，美国面临的第一大挑战是“工业基础持续衰退”。自“华盛顿共识”盛行以来，资本在全球自由流动的观念深入人心，美国通过转移工业制造环节大力发展金融业，使得金融部门获得特权。然而近些年，半导体、基础设施等工业制造部门的衰退和金融危机频发严重影响美国的经济实力和安全，迫使美国重塑产业政策，通过政府干预引导资本回流对国家具有重大战略意义的工业部门。

“新华盛顿共识”认为，美国面临的第二大挑战是“地缘政治和安全竞争环境变化”。2022年版《美国国家安全战略》报告指出，世界“正处于大国地缘政治竞争决定性十年的初期，应对共同威胁的机会窗口急剧缩小”。全球市场自由化一度支撑了美国经济的高速发展，但也让美国及其盟国对制造业大国形成强烈依赖，“威胁”到美国的地缘安全。“新华盛顿共识”提出要会同更多志同道合的伙伴，向新兴经济体提供基础设施投资，减轻各方受到的“经济胁迫”。

“新华盛顿共识”提出要将气候变化、能源转型视为新兴产业，通过政府制定战略性产业政策来引导相关产业快速发展，从而克服“华盛顿共识”忽视对重要产业进行提前布局的缺陷。“新华盛顿共识”并指出，建立在自由贸易基础上的增长模式没有惠及美国广大劳动人口，削弱了中产阶级力量，破坏了“民主”内核。因此，当前美国的国家利益不仅在于发展，更涉及公平分配和“民主”制度的彰显，要建立新的超越自由贸易框架的国际经济伙伴关系，并采用“小院高墙”保护美国的技术。

弱化美国对外援助的发展属性

“新华盛顿共识”一方面强调政府力量的回归，另一方面将美国国家安全利益置于首要，自然会在对外援助政策中有所體现，美国国际发展合作的发展属性被弱化，转而更加注重援助“性价比”。

一是促进对外出口和投资。拜登政府在“繁荣非洲”项下发起“非洲贸易投资项目”，为美国私营部门对非投资提供市场评估、可行性研究、市场对接、基金和金融工具设计、金融咨询等帮助。该项目将持续进行到2026年，美国官方预计在非洲和美国国内创造成上千万就业机会，带来数十亿美元的出口和投资。

二是实现对国内重点产业扶持政策的国际延伸。2022年美国向“绿色气候基金”捐款12亿美元，并承诺继续提升支持力度，以积极塑造美国在气候变化议题上的领导力，助力本国企业抢滩布局国内和国际清洁能源产业。美国主导西方七国接连发起“重建更好世界”“全球基础设施与投资伙伴关系”等倡议，借助美国国际发展金融公司等发展融资机构，联动国内新一轮高质量基础设施建设。

三是打造更具韧性的供应链。2023年9月，美国联合印度等八国启动“印度－中东－欧洲经济走廊”，旨在确保区域供应链的安全，增加贸易准入性，改善贸易便利化。通过发起“印太经济框架”（IPEF），美国正在改造国际经贸协议的传统模式，打造“创新型国际经济伙伴关系”，确保国际经贸政策重视应对劳工权利、人权等问题，符合美式价值观。美国国务院和国际发展署《2022-2026财年联合战略规划》强调，两部门将以新的方式参与国际经济和贸易，并与志同道合的伙伴合作，同强迫劳动和知识产权盗窃等不公平的贸易现象作斗争，为所有美国公民创造机会。

大国博弈的战略工具

在“竞赢中国和限制俄罗斯”两大优先事项指引下，拜登政府不断强化对外援助服务大国博弈、国家安全利益的工具属性。这包括：

加大对中国传统优势区域的援助投入力度。拜登于2022年12月召开美国—非洲峰会，承诺在2022～2025年间向非洲大陆提供总额550亿美元的援助。援助方式上，相较于中国的“政府主导”模式，美国强调发挥“市场主导”作用，依靠私营部门参与对非合作，同时宣扬政治民主、经济市场化和社会“善治”等意识形态因素，与中国在非洲展开“模式之争”。

加快“印太”布局。2023年10月拜登政府发布《呼吁本国会推进关键的国家安全优先事项》，请求国会提供额外援助资金，其中包括向“印太”地区安全部门能力建设、潜艇工业基地和美英澳三边安全联盟（AUKUS）提供资金支持；提高向世界银行和国际货币基金组织注资，使其能够为发展中国家提供低成本和透明的融资，替代中国的“胁迫性融资”。

以价值观强化盟伴体系。2020年民主党新党纲指出，美国必须以“民主”为引领，否则中国将会掌握未来的规则制定权并主导世界未来的发展模式。2021年12月美国召开首届“民主峰会”，通过“民主复兴倡议”，拜登宣布在一年内提供逾4亿美元资金以支持六大领域的24项对外援助行动，加强和捍卫美式价值观，吸引并强化盟伴关系以维护美国的安全利益。

（张晨希为商务部研究院国际发展合作研究所研究实习员，姚帅为商务部研究院国际发展合作研究所副研究员）