卢旺达撬动了非洲安全格局？

袁武

近年来，卢旺达在非洲安全中扮演的活跃角色引起世界关注。该国目前是联合国第五大维和人员派遣国，在非洲大陆是第二大派遣国。除了维和领域，卢旺达近来在非洲双边安全合作中发挥的作用也受到关注，其先后应邀与中非共和国和莫桑比克进行安全合作，两国安全形势由此得到一定缓解。有媒体评论称，卢旺达撬动了非洲大陆安全格局。为何面临安全挑战的非洲国家依赖弹丸小国卢旺达来提供援助？

卢旺达在非洲维和行动和一些国家内部冲突中崭露头角，成为非洲安全治理的重要参与者。卢旺达向中非共和国派遣了2450名军事人员，其中1700人为联合国多层面综合稳定团维和人员，750人是在2021年卢旺达与中非共和国签署了一份双边协议后被部署。2021年7月，卢旺达根据与莫桑比克签订的双边协议，派遣1000名士兵（后增加至2000人），帮助后者击败其国内的恐怖分子。

这些事实反映了当前非洲安全治理面临的困境。自2000年以来，联合国和非盟虽然在一定程度上稳定了非洲安全形势，但在应对非洲冲突中还是存在诸多不足。从马里到刚果（金），联合国维和行动遇到困境。例如，1999年11月，联合国决定设立刚果（金）特派团。联合国在刚果（金）维和部队的规模在高峰期超过两万人，每年经费预算超过10亿美元。然而，联合国维和部队却并没有阻止和平息2021年12月以来刚果（金）叛乱组织“M23运动”的活动。近几年来，刚果（金）东部地区爆发了多次反对联刚特派团的示威活动。

与此同时，以非洲联盟、西非国家经济共同体甚至南部非洲发展共同体为首的地区维和行动，被广泛认为部署迟缓、力量薄弱。这也是近年来俄罗斯能够通过对非安全合作加强俄非关系的重要根源。非洲大陆作为内部冲突的直接受害者，解决非洲冲突与其利益攸关。非盟及非洲次区域组织一直试图加强在非洲维和及冲突后重建中的参与权和话语权。自20世纪80年代末起，短短十年间，西非国家经济共同体就在本地区展开了两次维和行动，为解决地区冲突进行了有益的探索。此后，其他非洲次区域组织也加强制度领域的建设。

2002年非盟的成立标志着非洲联合自强的开始。非盟建立了“非洲和平与安全架构”和非洲待命部队，日益在非洲安全治理中发挥重要作用。然而，由于受到对外部资金严重依赖、军事能力参差不齐等因素影响，非盟在本土安全领域的话语权和自主权有较大局限性。在2011年利比亚危机中，非盟一直反对西方国家的干预，特别是军事干预。然而，非盟并不能阻止北约对利比亚的军事打击。近几年，非洲多国发生军事政变，非盟对此也束手无策。

卢旺达与一些国家的双边安全合作能否成为“非洲问题非洲人解决”的有益探索？历史上，非洲国家间签署双边军事合作协议并不鲜见，但多是针对第三国的侵略和威胁。冷战结束后，非洲冲突多为国家内部冲突，且具有外溢性。现有国际安全机制设立的初衷是为了应对国家间冲突，对于国内冲突存在诸多理论和实践困境。卢旺达是应相关国家邀请，帮助其解决国内冲突。卢旺达的安全行动在应对一些非洲国家内部冲突时较为高效。不过，卢旺达安全行动不是为了取代国际多边安全行动。

當然，卢旺达与他国的双边安全合作也有一些不足。这一合作虽然经东道国邀请，但未经地区组织授权，合法性略显不足。此外，外界亦担心卢旺达开展的安全行动是基于自己的私利，即通过军事介入攫取采矿等方面经济利益，这会加剧局势的动荡。尽管如此，这种双边安全合作弥补了当前国际安全机制的缺陷，稳定了冲突国家内部紧张局势，成为国际安全机制的有益补充。

（作者为中国社科院西亚非洲研究所副研究员）