首部《东盟海洋展望》：东盟海洋战略的雏形？

李雪威?李佳兴

8月1日，在巴厘岛举行的第十三届东盟海事论坛上通过了首部《东盟海洋展望》（ASEAN Maritime Outlook）（以下简稱《展望》）。该文件的出台旨在应对东南亚海域日益增长的非传统安全威胁与挑战，追踪东盟海洋合作发展的进程，帮助东盟明确未来推进海洋合作的新方向、新领域。《展望》目前已经成为东盟管理海洋事务、推动海洋治理现代化发展的指南。9月7日，东盟与印度达成海上合作联合声明，意味着《展望》已经步入落实阶段。

出台的多元动因

东南亚是连接印度洋和太平洋的“枢纽地带”，《展望》重视推动海洋治理的全方位发展。一方面，东盟在全球贸易格局中的地位不断提升，拥有巨大的经济发展潜力。目前东盟是世界第五大经济体，并有望在2030年前升至第四名，其中五个成员国——印度尼西亚、马来西亚、新加坡、泰国和越南已经跻身世界前30个主要出口国家之列。另一方面，能够带来新机遇的蓝色经济、绿色经济等将继续拓展东盟的经济发展潜力。东盟中除老挝是内陆国之外，其余国家均是海洋国家。数据显示，东盟2020年渔业产量占全球总产量的21.6%，是全球粮食安全的重要保障。今年出台的《东盟蓝色经济框架》重视培育现代化海洋产业，将海洋经济可持续发展视作东盟未来经济增长的新引擎。另外，从战略角度看，马六甲海峡、新加坡海峡、龙目海峡不仅是东南亚地区本身的海上交通要道，更是世界供应链、能源安全和互联互通的主要通道。

体现的政策逻辑

首先，《展望》明确了东盟推动海洋合作的目标，即帮助东盟成员国和相关海事部门机构把握海洋议题的广度、深度及动态，拓展海洋新领域的合作方向，并通过海洋技术与资金支持来进一步提升东盟开发、利用海洋的能力。《展望》提出东盟在海洋合作中需要坚持三大原则：一是树立包容、透明、相互尊重、相互信任的共同价值观，建立基于国际海洋法与《东盟宪章》（ASEAN Charter）的合作准则；二是坚持东盟中心主义，以东盟及其主导的制度框架为基础来搭建海洋合作平台；三是推进东盟各海事部门机构之间的协作，在日益复杂的国际格局中保持东盟成员国的团结，增进东盟内部的战略互信水平。

其次，《展望》从东盟共同体三大支柱的视角梳理了海洋合作的发展状况。东盟政治安全共同体支柱通过东盟地区论坛（ARF）、东盟防长会议（ADMM）、东盟打击跨国犯罪部长级会议（AMMTC）以及东盟海事论坛（AMF）等安全机制，构筑应对海洋领土争端、海上突发事件的对话平台，为亚太地区建立信任措施、推进预防性外交作出突出贡献。东盟经济共同体支柱强调海洋经济合作的必要性。东盟不仅在渔业、矿产、科技、运输和旅游等传统领域取得多项合作成果，也重视海上可再生能源、海洋贸易与产业合作等新兴领域的发展。例如，升级版的东盟—澳大利亚—新西兰自由贸易协定将蓝色经济列为潜在发展领域。东盟社会文化共同体支柱强调保护海洋环境以及促进海洋资源可持续利用，通过设立专门的沿海和海洋环境工作组对海洋环境事务进行管理与协调。同时，东盟还致力于提升渔业劳工社会保障水平，消除童工现象，维护渔民的合法权益，支持发展技术和职业教育培训，提升东南亚地区渔业劳动力的流动性。

2022年9月28日，在位于印尼中苏拉威西省的渔业登陆基地，当地一些居民在等待渔船靠岸。

再次，《展望》规划东盟推进海洋合作的方向。其一，东盟要推动海洋合作协同化。《展望》提及东盟要落实构建海上领导机构，坚持整体治理的方法，以总体性框架来监督协调跨部门与跨区域的海洋合作议题。《展望》提出“保护伞模式”，将大多数利益攸关方纳入海上领导部门机构之中，确保各方在海洋合作进程中实现信息通畅，避免出现治理重叠、功能重叠现象。其二，东盟要推动海洋合作外向化。充分发挥东盟成员国、外部伙伴与东盟秘书处的三边协同力量，结合《东盟印太展望》的战略规划，以东盟中心地位为原则，积极拓展与外部伙伴的合作关系，实现海洋安全利益共享与风险共担。其三，东盟要推动海洋合作领域的多元化。《展望》明确东盟需要治理海洋垃圾污染，发展绿色航运，联合打击海盗、武装劫船以及人口贩卖等海上非法行为，提升海洋网络信息安全化水平，加强管控非法、未报告及不管制捕捞的能力，充分发掘东盟蓝色经济的内在潜力。此外，东盟还关注海上采矿以及海上可再生能源这两大新兴领域，期望通过合作促进海上资源可持续利用，推动东南亚地区清洁能源结构的转型发展。

蕴含的发展启示

《展望》旨在成为实用性工具，帮助东盟成员国、相关机构明确现代海洋议题的深度、广度及最新动态。通过对东盟现有海洋合作成果的集中、系统化讨论，促使各成员国认识到现有的困境与不足，帮助决策者合理规划东盟未来推进海洋合作的方向。

《展望》指出要深化东盟共同体合作。东盟内部应建立协调关系，加强海事机构、机制与项目之间的关联性，避免制度扩散而产生功能重叠与治理重叠现象。为实现此目标，《展望》提出建立海上领导部门机构的设想，将更多的利益攸关方纳入其中，通过总体性框架来监督和协调跨领域、跨部门的海洋合作，增强海洋合作的互补性与协同性，提升东盟在海洋议题中的凝聚力。

然而首部《展望》的出台并非意味东盟拥有成型的海洋战略。其一，《展望》将自身定位为“实用工具”，主要意图是帮助东盟明确海洋合作发展趋势，但未就东南亚所处的海洋战略环境、总体战略目标、竞争态势、竞争对手等关键战略要素进行阐述，因此并不具备成为海洋战略的条件。其二，《展望》主要方向是东盟如何在非传统安全领域推动海洋合作，拓展对外伙伴关系，几乎没有涉及有关海洋传统安全议题的规划。其三，《展望》具有明显的“东盟模式”特征，即强调非对抗性合作关系，倾向于通过相互协商弱化强制性规范，通过非正式合作形成普遍性共识。这将使东盟难以在海洋合作领域有实质性突破。综上，《展望》并未从国际战略博弈的视角为东盟海洋合作提供具有针对性的策略，仅仅是停留在倡议性共识层面，因此该文件主要起到引领与启发的作用。

（李雪威为山东大学东北亚学院教授，李佳兴为山东大学东北亚学院博士研究生）