淀山湖堤防昆山段岸线占用管理问题探讨

徐建平，滕兆明，许晨杰，张 仪

(1.昆山市水事综合管理中心，江苏 昆山 215300，2.昆山市淀山湖水域综合管理中心，江苏 昆山 215300)

0 引言

水域岸线是河湖生态系统的重要载体。淀山湖位于太湖流域东南部，是太湖流域内第二大省际边界湖泊，涉及江苏省和上海市，水域面积60.2km2。淀山湖具有防洪、生态、航运、养殖及旅游等综合功能，对周边地区经济社会发展具有举足轻重的作用。随着长三角一体化深入发展，淀山湖规划为世界级湖区[1]，对岸线管理提出新的要求。本文对淀山湖岸线昆山段开发利用情况及管理模式分析，对堤防岸线占用管理提供参考。

1 基本占用情况

淀山湖岸线昆山段总长25.6km，堤防等级为Ⅲ级，因早期周边地产开发配套需要，沿线涉及占用岸线堤防和水域的房地产开发公司共计14家，占用岸线累计总长度7.348km，占用水域总面积49552m2，涉及占用均取得水行政许可。占用年限从20年到70年不等，其中占用费1家免缴，4家在取得许可审批后一次性缴存，另9家根据协议每年支付。具体占用情况见表1。

表1 淀山湖岸线昆山段占用情况统计表

2 占用存在的问题

在日常占用管理中，占用方对岸线利用管理重要性理解不够，管理责任落实不到位，不能全面履行占用协议等问题。主要存在问题及监管措施如下。

2.1 局部用地红线和堤防管理范围线重叠，监管要求难界定

在2017年实施的淀山湖河湖划界中，存在湖泊管理范围线与沿线地块用地红线重叠，因地块出让较早，有些沿线地块用地红线倾入湖泊管理范围线内，因湖泊管理需要不能设置围墙等[2]，开发商因配套景观建设需要提出申请占用堤防岸线，造成后期堤防管理存在一定问题。例如沿岸线一段开发商在长期占用管理中，存在违规在堤防范围种植果树，跨堤取水供内部景观河换水等问题，水利部门最终联合属地区镇综合执法局执法完成相应整改。

2.2 委托管理主体不明确，部分占用段管理不到位

水行政许可对象主体多为原房地产公司，存在有的地产公司在建设开发结束后进行了注销，现状日常管理单位多为物业公司，房产公司对物业公司没有进行正式的移交，占用协议明确开发商对占用段堤防绿化、损坏挡墙进行维修，管理方由于专业性、资金等限制，物业公司对占用岸线范围内景观设施维护不到位，堤防险工险段整改不及时等现象。因管理不到位，水利部门对不按占用协议要求履行的4家占用方进行起诉，通过司法介入，提高占用方履行占用协议的法律意识，提高岸线长效管理水平。

2.3 局部占用段防汛通道不畅，影响日常岸线巡查

占用范围包括堤防及防汛通道，小区内全敞开影响小区安防。因占用范围多是小区规划建设前就取得水行政许可批复，大部分小区均以临湖为边界，保证一定亲水性，未另设置围墙与堤防隔开，个别小区占用段两端进行拦挡设置。每次岸线巡查，管理部门巡查人员需提前告知占用方进行敞开，不够及时迅速，影响日常的堤防巡查及防汛畅通。占用协议中明确要求不得设置拦挡。违规设置的应当按水行政案件进行处理。

2.4 占用范围景观配套设施权属问题

个别占用方物业因管理原因，提出提前结束占用，占用淀山湖堤防及管理范围木质景观平台、临水木栈道、绿化景观、休闲景观等景观设施较为完好，提出不拆除全部移交，并由占用方告知业主不属于小区所有，同时明确为政府公益性设施，移交区镇代为管理，沿线水利防洪设施由水利部门负责日常管理。移交前按水利部门要求整改完善。

2.5 占用方涉水建设项目事中事后监管不够及时

占用方涉水项目通过审批建设完成后后未及时报验，水利部门在巡查过程中，偶尔发现侵占水域岸线和破坏堤防的活动。按照涉水项目监管要求，加强涉水项目检查，建立事前事中事后全过程监管机制。水事案件实现一项一档，优化移交流程，实现水事案件闭环化。

2.6 缺少信息化监管手段，难以及时发现

淀山湖大堤仅以28个穿堤建筑物为点设有必备的信息化设备，缺少大量的基础监控系统来弥补工作人员的日常巡查时间空挡、夜间巡查空挡中在堤防上发生的情况，如在部分占用堤防段常发生偷倒渣土、偷倒建筑垃圾等。及时发现并制止违法违规行为并给予相应处罚能有效避免后期出现的扯皮、推诿、赔偿等情况。

3 监管对策建议

3.1 制定占用管理标准，做好专业指导

管理部门应明确占用期管理标准，提供专业指导。建议占用方委托第三方水利咨询公司对防洪设施进行情况进行评价，针对问题制定每年度管养计划，定期进行维修养护，同时占用段不得设置临时拦挡，每年度向管理单位报备防汛应急预案，定期举行联合防汛演练。

3.2 严格对占用方督查考核，形成占用退出机制

应严格对占用方占用情况进行定期督查考核。对拖欠占用费、管护不到位的进行通报，对不及时整改，影响防洪安全的及时解除占用，同时将企业失信行为上报市级信用部门，对企业联合惩戒。同时加强水行政执法力度，加强与区镇综合执法局的联动，对占用期违规行为早发现、早处置。

3.3 严格控制岸线利用占用率，集约节约岸线使用

根据淀山湖岸线利用保护规划，严格控制新增占用，强化岸线功能区管理和湖泊资源用途管制，严控开发利用，将岸线划界成果纳入国土空间规划，加强涉水行政审批，岸线控制率控制在35%。例如斜路港以南、临水控制线临湖侧已建范围内，不得再新建、改建、扩建建设项目，严格控制利用区管理，并研究清退的可行性和方案。水上运动场岸段要严格控制利用区管理，进一步研究岸线调整方案和水域占用补偿方案[3]。

3.4 联合多方部门监管，加强联合管控

加强环淀山湖沿线日常管理，增加巡查频次，针对重点问题，联合区镇相关部门制定岸线综合整治方案；同时建立淀山湖水域联合监管机制，沿线区镇综合执法局联合巡查，对发现的问题信息共享及时联动处置；另外利用河长制平台，联合沿线区镇及上海青浦水利部门加强水域岸线联保联控。

3.5 优化基层水政监察体系，巩固执法基础

加强基层水政监察，可以从纵向理顺条块关系、横向合理配置执法力量、合理配置编制资源、完善执法监管体系、健全公务协作配合机制、加大执法保障投入、健全考核激励机制、拓宽公众参与渠道等举措[4]入手，旨在多层次、多角度的加强堤防占用段监管部门的管理手段与区域协调联动机制，及时解决河湖“四乱”问题。同时对占用方违法行为的信用应用，规范占用行为。

3.6 强化现代化堤防管理手段，提升管理能力

将堤防管理模式从工程档案存档、管理人员沿线巡查转变为以堤防管理信息化为依托，管理人员精确管理[5]。以可持续发展与保持堤防现状为基点，可以使用风光互补的监控设备系统与渗流、渗压等堤防状态监测系统相结合，提高智能水平，为水利设施安全管理提供良好的保障手段。另外加强淀山湖占用岸线监测、监控，掌握岸线动态变化和开发利用情况。大力推行卫星遥感、无人机航拍、视频监控等信息化科技手段应用于违法建设和岸线、生态缓冲区的动态监控。加强在线自动监测系统建设和信息共享。

4 结语

淀山湖岸线作为淀山湖水生态、水资源重要的载体，对沿线景观提升起着重要的支撑，平衡好开发利用和保护显得尤为重要。管理部门将严格淀山湖岸线管理，将不断创新淀山湖昆山段岸线占用管理新模式，明确占用方管理标准及管理责任，形成联合管理的良性循环，为“十四五”期间打造成为安全的、生态的、美丽的幸福湖泊，为建设世界著名湖区、长三角一体化协调区提供基础性保障。