《立法法》对依宪立法原则的完善*

杨宗科

（西北政法大学法治学院，陕西西安 710063）

一、问题的提出

二十世纪八十年代开始，随着我国法制建设的恢复和发展，立法工作不断加强，立法研究逐渐深入，其中关于立法基本原则的研究，既是法学基础理论研究的重要对象，也是正在兴起的立法学的重要内容。由郭道晖担任总主编的《当代中国立法》是那个时期关于立法研究的最具代表性成果。该著作第一卷第三章“中国立法的基本原则”部分指出，“立法基本原则，是指在中国立法的总的指导思想——邓小平理论，即建设有中国特色社会主义理论的指引下，中国立法实践所遵循的总体原则，亦即整个立法体系贯串的基本原则”，“本章所论中国立法基本原则，择其要者，包括人民利益原则、公民权利原则、民主原则、集中和统一原则”。〔1〕郭道晖：《当代中国立法》（第一卷），中国民主法制出版社1998 年版，第105 页。受时代发展所限，当时的立法理论很少涉及依宪立法原则。

立法原则是对于立法制度和立法活动具有宏观指导和统领作用的基础性、原理性准则，是对立法规律的科学总结，体现立法制度的性质、价值和基本精神。古今中外的立法活动，无论有没有专门的成文的立法制度规范作为依据，总是在一定的原则指导下进行的。这些原则往往是由立法者或者立法研究者从立法实践和立法制度中总结概括出来的，并且大多数是以观念形态存在，对立法发挥指导和统领作用。“以法律形式对立法基本原则予以确定，使其成为人们必须遵循的立法制度，这样的情形在《立法法》之前一直并不存在。”〔2〕周旺生：《立法学》（第二版），法律出版社2009 年版，第71-72 页。2000 年3 月15 日，第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》（以下简称：《立法法》）在总则部分从第三条到第六条明文规定了我国立法的基本原则，分别是“立法应当遵循宪法的基本原则”“立法应当依照法定的权限和程序”“立法应当体现人民的意志”“立法应当从实际出发”等。学界将其概括为依宪立法原则、依法立法原则、民主立法原则、科学立法原则，认为由此以基本法律的形式构建了我国的立法原则体系。

值得注意的是，我国法学界在立法基本原则的研究中，对于民主立法、科学立法、依法立法原则关注比较多，〔3〕参见宋方青：《习近平法治思想中的立法原则》，载《东方法学》2021 年第2 期；任才峰：《科学立法、民主立法、依法立法的理论与实践》，载《人大研究》2019 年第1 期；唐丰鹤：《民主立法的基本模式辨析》，载《河北法学》2013 年第11 期。对于依宪立法原则问题，宪法和行政法学者在关于依宪治国的相关论述中有所涉及，〔4〕参见秦前红：《宪法至上：全面依法治国的基石》，载《清华法学》2021 年第2 期；姜明安：《论依宪治国与依法治国的关系》，载《法学杂志》2019 年第3 期；林来梵：《依宪治国需要发挥宪法的潜能》，载《理论视野》2017 年第2 期。但是从立法学角度专门论述的比较少，〔5〕参见莫纪宏：《依宪立法原则与合宪性审查》，载《中国社会科学》2020 年第11 期；张震：《“根据宪法，制定本法”的规范蕴涵与立法表达》，载《政治与法律》2022 年第3 期；胡弘弘：《依宪立法的再思考：“由法律规定”之宪法实施》，载《政法论丛》2021 年第3 期。有部分学者在论述依法立法原则中有所提及。〔6〕参见赵一单：《依法立法原则的法理阐释——基于法教义学的立场》，载《法制与社会发展》2020 年第5 期；陈俊：《依法立法的理念与制度设计》，载《政治与法律》2018 年第12 期；孙波：《论依法立法原则的实现》，载《社会科学战线》2018 年第12 期。2023 年《立法法》第二次修改时，完善了立法的指导思想和依宪立法原则、依法立法原则、民主立法原则，增加了价值观引导立法以及立法决策与改革决策相衔接相统一的新的原则要求。其中，关于依宪立法原则的完善，立法时机特殊，涉及内容丰富。在新征程伊始，为什么要完善依宪立法原则？如何完善这一原则？其背后的深意是什么？值得立法理论研究者深思。

二、完善依宪立法原则的必要性

自从宪法制度产生以来，宪法被认为是“法律的法律”，是国家根本法。1982 年12 月4 日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》（以下简称：《宪法》）在序言部分明确提出：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”立法是制定、修改、废止规范性法律文件的国家政权组织行为，立法权是“产生权力的权力”，是宪法重点规范和调整的国家权力。从制度逻辑上讲，立法权力的行使当然且必须以宪法作为根本准则。因此，依宪立法是民主政治的普遍规律，也是宪法实施的必然要求。从一定意义上说，我国所有的法律都是对于宪法精神、原则和制度的具体化。〔7〕参见钟枢：《法治中国建设述要》，当代世界出版社2021 年版，第111 页。在全面依法治国背景下，强化依宪立法原则，在《立法法》中完善依宪立法原则，很有必要。

（一）2000 年制定的《立法法》对于依宪立法原则的内涵表述不够完整

2000 年制定的《立法法》第三条规定：“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。”这一规定明确提出了依宪立法的原则和要求，强调立法应当遵循宪法的基本原则。但是，对于这一法律条文的表述进行学理解释时存在两个疑惑。一是其立法原意是否要求立法仅仅应当遵循宪法的基本原则，而对于宪法基本原则以外的其他原则，以及其他的宪法规定、宪法精神等宪法内容是否不在依宪立法的原则要求之内？二是宪法基本原则的内容范围是什么？从字面意思看，这里所指的宪法的基本原则就是社会主义初级阶段的基本路线，即“一个中心、两个基本点”。

讨论我国宪法的基本原则，不能不提及中华人民共和国制定的第一部《宪法》，即1954 年《宪法》。毛泽东曾经在解释这部宪法的原则时指出：“原则基本上是两个：民主原则和社会主义原则。”他强调：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高人民的积极性。”〔8〕《建国以来毛泽东文稿》（第四册），中央文献出版社1990 年版，第502 页、第504 页。我国法学界关于宪法基本原则的研究也往往以此为根据。

党的十一届三中全会以后，我们党形成了我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段的科学判断和理论，并且把社会主义初级阶段理论确立在宪法之中。1982 年《宪法》是新中国颁布的第四部宪法，是我国社会主义宪法制度发展的里程碑。彭真在《关于宪法修改草案的报告》中指出，这个《宪法》“继承和发展了《五四宪法》的原则”，是一部“有中国特色的、适应新的历史时期社会主义现代化建设需要的、长期稳定的新宪法”。〔9〕彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告—— 一九八二年十一月二十六日在第五届全国人民代表大会第五次会议上》，载《人民日报》1982 年12 月6 日，第1 版。所谓继承和发展了1954 年《宪法》原则，其重要表现就是“在序言中肯定了四项基本原则”，〔10〕张晋藩：《中国宪法史》，人民出版社2011 年版，第376 页。把坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想的内容和精神确立在宪法序言之中。1954 年《宪法》确立的人民民主原则和社会主义原则，被继承和发展为“四项基本原则”，成为1982 年《宪法》的原则。1987 年10 月，党的十三大确定了社会主义初级阶段要坚持“一个中心、两个基本点”的基本路线，即以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想这四项基本原则，坚持改革开放。为了将这一基本路线确定为我们的基本国策，1993 年和1999 年的两个宪法修正案在宪法序言的第七自然段增加了相关内容，从而在宪法这一根本大法上，发展和完善了1982 年《宪法》确立的“四项基本原则”的内容，形成了以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放的宪法基本原则新内容。“宪法的上述规定，集中表述了宪法的基本原则，也就是党和国家在社会主义初级阶段的基本路线。”〔11〕乔晓阳：《中华人民共和国立法法讲话》，中国民主法制出版社2000 年版，第31 页。我国宪法确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。〔12〕参见郑淑娜：《中华人民共和国立法法释义》，中国民主法制出版社2015 年版，第8 页。1997 年，党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，并要求“加强立法工作，提高立法质量，到二零一零年形成有中国特色社会主义法律体系”。〔13〕江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜,把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告（1997 年9 月12 日）》，载《求是》1997 年第18 期。立法是行使法律规范创制权力的重要政治活动，自然要服务于建设社会主义法治国家的重大决策。在这样的历史背景下，《立法法》在经过多年的起草准备以后，于2000 年正式通过。〔14〕为了服务保障党的十五大提出的战略部署，《立法法》草案在经过七年多的准备之后，于2000 年3 月15 日由第九届全国人民代表大会第三次会议通过。该法第一条关于立法目的和宗旨的表述是，“为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法”。《立法法》第二条关于适用范围的规定，实际上是以《宪法》关于制定法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章的立法权限为根据。《立法法》第三条规定了“立法应当遵循宪法的基本原则”。虽然《立法法》明确立法依据是“根据宪法，制定本法”，但是基于当时的政治话语和理论认识水平，在其第三条规定遵循宪法的基本原则问题时主要体现的是宪法确立的“一个中心、两个基本点”的基本路线，没有明确包含我国宪法的法治原则、保障人权原则、权力制约原则等其他基本原则，内涵表述不够完整。

我国是人民民主专政的社会主义国家，随着我们对社会主义制度的认识不断深化，对于法治建设特别是宪法制度发展规律的全面把握，我们逐步认识到宪法基本原则的内容和体系是不断发展、与时俱进的。2021 年教育部办公厅印发的《普通高等学校宪法学教学重点指南》中，关于宪法基本原则的教学内容，要求必须讲清楚“中国共产党领导”“社会主义原则”“人民主权原则”“民主集中制原则”“权力监督与制约原则”“民族平等原则”“法治原则”“人权保障原则”等宪法基本原则，〔15〕参见《教育部办公厅关于印发〈普通高等学校宪法学教学重点指南〉的通知》，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-11/14/content_5650832.htm，2023 年5 月30 日访问。这是关于我国宪法基本原则的最新理论成果。因此，在新的时代背景下，有必要对过去的《立法法》关于依宪立法原则的内容和表述予以修改完善。

（二）新时代提高立法质量、推进高质量立法需要完善依宪立法原则

党的十九大报告指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”〔16〕《习近平谈治国理政》（第三卷），外文出版社2020 年版，第8 页。我国社会主要矛盾也随之从此前的人民日益增长的物质文化生活需要同落后的社会生产力之间的矛盾，转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。相比而言，“美好生活需要”要比“物质文化需要”的层次更高、范围更广，具体体现在人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高要求，与之相应地提出了提高立法质量的时代要求，特别强调立法工作应当回应人民群众最关心、最直接、最现实的权益要求，从法律上保障人民群众的美好生活需要。

中国特色社会主义法律体系形成之后，增加立法数量已经不是立法领域的主要任务，取而代之的是人们对立法质量问题的关切。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”〔17〕习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第112 页。党的十八大和十八届三中全会都对完善法律体系、提高立法质量提出了明确要求。党的十八届四中全会提出：“必须坚持立法先行，充分发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”〔18〕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014 年10 月29 日，第1 版。法律是治国之重器，良法是善治的前提。提高立法质量目的是制定良法、促进发展、保障善治。坚持民主立法、科学立法、依宪立法、依法立法、公正立法，是提高立法质量的基本要求。“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程。”〔19〕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014 年10 月29 日，第1 版。2015 年修改《立法法》时，在第一条关于立法目的和宗旨的内容中，增加了“提高立法质量”和“发挥立法的引领和推动作用”的规定。正如有学者指出，全面正确认识、深刻分析新时代社会主要矛盾变化，不仅要用法治手段回应社会需求，而且需要推进法治的“供给侧结构性改革”。〔20〕参见江必新：《新时代社会主要矛盾变化与法治现代化——制度和法治供给侧结构性改革的十个切入点》，载《法治现代化研究》2020 年第2 期。供给侧结构性改革中的立法回应首当其冲的是如何提高立法质量的问题。

建设中国特色社会主义法治体系的首要任务是“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”。宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法，健全宪法实施和监督制度是“重中之重”。改革开放以来，在党中央的正确领导下，经过各方面坚持不懈的共同努力，以宪法为核心，以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，有力地推动和保障了改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，有力地维护和发展了最广大人民的根本利益。〔21〕参见张德江：《完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系》，载《人民日报》2014 年10 月31 日，第2 版。“以宪法为核心”不仅是中国特色社会主义法律体系的显著特征，而且是新时代完善中国特色社会主义法律体系的基本原则，还是提高立法质量的基本要求。

进入新时代新征程，立法和法治工作面临着在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的新形势、新任务、新要求。2021 年召开的中央人大工作会议提出，高质量立法是新时代对立法工作的新要求。要坚持科学立法、民主立法、依法立法，在确保质量的前提下加快立法工作步伐，善于把党的主张、方针、政策转化为法律规定，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护、适应和满足全面建设社会主义现代化国家的要求。遵循立法工作规律，增强立法的系统性、整体性、协同性，因需、应时、统筹、有序地开展立法。体现法律的规范性、强制性、约束性特点，增强立法的针对性、适用性、可操作性，避免立法简单化。〔22〕《坚持和完善人民代表大会制度 加强和改进新时代人大工作——全国人大常委会办公厅负责人就〈中共中央关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见〉答记者问》，载《贵州日报》2021 年12 月27 日，第12 版。从“提高立法质量”到“推进高质量立法”，体现了新时代立法工作高质量发展的新特点。其中，“使每一项立法都符合宪法精神”无疑是高质量立法的题中应有之义，也是依宪立法原则的重要内涵。

坚持依宪立法是推进高质量立法的基本前提。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，首先要把宪法规定、原则和精神贯彻到具体的法律规定之中，紧密联系人民群众的重大关切，不断健全和完善满足人民群众美好生活需要必备的法律制度。过去的五年，十三届全国人大常委会坚持依宪立法原则，积极推进高质量立法工作，在新制定的二十多部法律中，均明确提出“根据宪法，制定本法”，确保宪法确立的制度、原则、规则得到全面实施。〔23〕参见《开启新征程良法善治崭新篇章——十三届全国人大及其常委会5 年立法工作回眸》，载《法治日报》2023 年2 月28 日，第1 版。目前，十四届全国人大常委会的立法规划已经中共中央批准，列入一类项目79 件，二类项目51 件，还有一些需要研究论证的三类项目。这些项目，都是贯彻落实党的二十大的战略部署，围绕“健全保证宪法全面实施的制度体系”的要求去确定的。坚持依宪立法原则，可以为全面推进国家各方面工作法治化提供高质量的立法保障，为推进中国式现代化建设夯实法治基础。

（三）更好发挥宪法在治国理政中的重要作用需要完善依宪立法原则

中华人民共和国成立以来，我国法治建设正反两方面的经验教训告诉我们，法治兴则国家强，法治衰则国家乱。法治的权威性首先表现为宪法的权威性，宪法没有权威性，法治就不可能具有真正的权威性。维护宪法权威，就是要高度重视发挥宪法在治国理政中的重要作用，就要加强宪法实施的监督和保障。

党的十八大以来，习近平总书记高度重视发挥宪法在治国理政中的重要作用。2012 年12 月4日《在首都各界纪念现行宪法公布施行30 周年大会上的讲话》指出：“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须根据党章从严治党、依据宪法治国理政。”〔24〕习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30 周年大会上的讲话》，载《人民日报》2012 年12 月5 日，第2 版。在党的二十大报告中，习近平总书记强调：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威。”〔25〕习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，载《人民日报》2022 年10 月26 日，第1 版。2022 年12 月，在纪念现行宪法公布施行40 周年之际，习近平总书记发表重要文章《谱写新时代中国宪法实施新篇章》，对于更好发挥宪法在治国理政中的重要作用进行了全面论述。习近平总书记指出：“把宪法实施贯穿到治国理政各方面全过程，不断提高党依宪治国、依宪执政的能力。宪法是治国安邦的总章程，是我们党治国理政的根本法律依据，是国家政治和社会生活的最高法律规范。提高党依宪治国、依宪执政能力，必须把宪法实施贯彻到统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局的全部实践中，贯彻到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各领域各方面，全面推进国家各方面工作法治化。”〔26〕参见习近平：《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40 周年》，载《中国人大》2022 年第24 期。习近平总书记强调指出：“党领导人民制定宪法和法律，党首先要带头尊崇和执行宪法。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，支持国家权力机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。要把贯彻宪法法律落实到各级党委决策施策全过程，坚持依法决策、依法施策，守住不与宪法法律相抵触的底线，确保决策施策经得起历史和人民检验。”〔27〕参见习近平：《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40 周年》，载《中国人大》2022 年第24 期。可以说，习近平总书记关于更好发挥宪法在治国理政中的重要作用的新理念新思想新战略，为完善依宪立法原则提供了根本遵循。

党的十八大以来，为了更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，党中央对加强宪法制度建设做出了一系列重要决策。党的十八届三中全会提出“要进一步健全宪法实施监督机制和程序”；〔28〕《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，载《人民日报》2013 年11 月16 日，第1 版。党的十八届四中全会对于“健全宪法实施和监督制度”做出部署；〔29〕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014 年10 月29 日，第1 版。党的十九大报告要求“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”；〔30〕习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，载《人民日报》2017 年10 月28 日，第1 版。党的十九届四中全会提出“健全保证宪法全面实施的体制机制”；〔31〕《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，载《人民日报》2019 年11 月6 日，第1 版。党的二十大明确提出“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系”。〔32〕习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，载《人民日报》2022 年10 月26 日，第1 版。可见，党中央关于保障宪法全面实施的思想认识和战略部署伴随着实践展开也在不断深化。

从实践层面看，党的十九大以后，党中央就修改宪法部分内容作出重大决策，设立了中央全面依法治国委员会，召开了中央全面依法治国工作会议，健全党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的制度性安排，党对全面依法治国和宪法实施的领导得到全面加强；积极推进党的领导制度化、法治化，在宪法修正案中确立习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位，明确中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，党的领导的宪法保障更加健全；着力完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全宪法相关法律制度和机制，宪法实施更加有效；完善宪法监督制度，加强合宪性审查、备案审查制度和能力建设，宪法监督水平稳步提高；设立国家宪法日，建立宪法宣誓制度，广泛开展宪法宣传教育，全社会宪法意识和法治观念显著增强；依照宪法和基本法有效实施对特别行政区的全面管治权，制定实施香港特别行政区维护国家安全法，“一国两制”实践的法治保障更加有力。〔33〕参见习近平：《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40 周年》，载《中国人大》2022 年第24 期。事实表明，进入新时代的十年，我国宪法制度建设和宪法实施监督取得重大成效，全党和全社会宪法意识明显提升。

在新时代坚持和发展中国特色社会主义进程中，我们党总结运用历史经验，致力于更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，勇于推进宪法理论和宪法实践创新，积累了许多新经验，深化了对我国宪法制度建设的规律性认识。历史的规律告诉我们，宪法观念越科学、越先进，宪法制度越健全、越完善，越是需要更好发挥宪法在立法中的核心地位功能，越是需要完善依宪立法原则。

三、完善依宪立法原则的指导思想和理论依据

习近平法治思想包含着全面系统的关于维护宪法权威、保障宪法实施、坚持依宪治国和依宪执政、推进科学立法等重要理论，特别是其中关于“全面发挥宪法在立法中的核心地位功能”“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”“努力使每一项立法都符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施”“坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法”“坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律法规中”等一系列重要观点，形成了习近平法治思想之中依宪立法的重要理论，为完善依宪立法原则提供了直接的理论依据。

（一）全面发挥宪法在立法中的核心地位功能

习近平总书记指出：“法治是治国理政的基本方式。”〔34〕习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第10 页。立法是法治的首要环节，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，必然要求全面发挥宪法在立法中的核心地位功能。制定和实施宪法，是人类文明进步的标志，是人类社会走向现代化的重要支撑。近代以来，中国人民苦苦寻找改变中华民族前途命运的道路。一些政治势力试图按照西方政治制度模式对我国封建专制制度进行改良，但是以失败告终。“中国共产党登上中国历史舞台后，经过艰辛探索和实践，成功在中华大地上制定和实施具有鲜明社会主义性质的宪法、真正意义上的人民宪法，在我国宪法发展史乃至世界宪法制度史上都具有开创性意义，为人类法治文明进步贡献了中国智慧、中国方案。”〔35〕习近平：《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40 周年》，载《中国人大》2022 年第24 期。我们党领导人民制定的宪法，集中了人民智慧，体现了全体人民共同意志，实现了党的主张和人民意志高度统一，克服了一切旧宪法只代表少数人意志、为少数人利益服务的弊端，因而得到最广大人民拥护和遵行，具有显著优势、坚实基础、强大生命力。

推进全面依法治国，必须将有效实施宪法同全面依法治国的具体实践有机结合起来，贯穿到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的各个环节。习近平总书记要求，在立法环节，“要全面发挥宪法在立法中的核心地位功能，每一个立法环节都把好宪法关，努力使每一项立法都符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施”。〔36〕习近平：《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40 周年》，载《中国人大》2022 年第24 期。在立法以外的其他环节，“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。任何人违反宪法法律都要受到追究，绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法”。〔37〕习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第108 页。

为了全面发挥宪法在立法中的核心地位功能，一方面，必须保障宪法实施，维护宪法权威。历史发展规律告诉我们，“只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折”。〔38〕习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第9 页。在中国特色社会主义法治体系框架之下、诸多调整社会关系和规范社会行为的规范之中，宪法是一切国家机关、武装力量、政党、社会团体和公民个人的根本行为准则，具有最高的权威。宪法权威是法治权威中的核心内容和突出表现，是宪法得到社会普遍认同、自觉遵守、有效维护的理念与理由，尤其体现为宪法对公权力和所有国家生活产生的拘束力和规范力。〔39〕参见韩大元：《论宪法权威》，载《法学》2013 年第5 期。如果宪法没有权威性，法治不可能具有真正的权威性。另一方面，必须加快完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，充分发挥宪法在法律体系、法治体系、立法体系之中的统帅作用和核心地位。

（二）完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系

中国特色社会主义法律体系形成以后，我们从总体上解决了有法可依的问题。新时代立法工作的基本要求是推进高质量立法，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，这也是全面发挥宪法在立法中的核心地位功能的题中应有之义。《在首都各界纪念现行宪法公布施行30 周年大会上的讲话》中，习近平总书记提出：“我们要以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义，实现国家和社会生活制度化、法制化。”〔40〕习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第13 页。在这里，“以宪法为统帅”是以宪法为核心的另一种表达方式。党的十八届四中全会以后，习近平总书记从坚持走中国特色社会主义法治道路、建设中国特色社会主义法治体系、建设法治中国的战略布局出发，注重从顶层设计上部署完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的各项战略任务。一方面，加快完善宪法相关制度。2018 年通过了第五个宪法修正案，确立了习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位，明确中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，党的领导的宪法保障更加健全。另一方面，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，成功编纂民法典，建立健全国家安全法律制度体系，制定反外国制裁法等重要法律，中国特色社会主义法律体系更加完善。在新征程上，面向全面建成社会主义现代化强国的新的历史任务，习近平总书记在党的二十大报告中提出，继续完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，强调要“统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂,增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”，〔41〕习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，载《人民日报》2022 年10 月26 日，第1 版。为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴提供法治保障。

（三）坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法

习近平总书记指出：“坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法。”〔42〕习近平：《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40 周年》，载《中国人大》2022 年第24 期。这是习近平法治思想关于依宪立法原则最明确、最清晰的要求，具有非常重要的政治意义、理论意义、实践意义和历史意义。这一重要理论观点，是和习近平法治思想关于坚持依宪治国、依宪执政的理论一脉相承的。习近平总书记反复强调，建设法治中国，必须高度重视宪法在治国理政中的重要地位，必须更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，坚持依法治国首先是坚持依宪治国，坚持依法执政首先是坚持依宪执政，要把全面贯彻实施宪法作为首要任务，健全保证宪法全面实施的体制机制，将宪法实施和监督提高到新水平。立法是制定、修改、废止法律规范的创制性活动，是为社会立规矩、定方圆的国家重大事权，具有牵一发而动全身的功效。立法工作必须沿着正确的轨道和方向前行，这个轨道和方向是由两个方面决定的，一方面，是坚持党对立法工作的领导，这是政治方向，另一方面，立法必须符合宪法的规定、原则和精神，这是法治方向。我们党领导人民制定的宪法，集中了人民智慧，体现了全体人民共同意志，实现了党的主张和人民意志高度统一。“我国宪法确认了中国共产党的领导地位，这是我国宪法最显著的特征，也是我国宪法得到全面贯彻实施的根本保证。只有中国共产党才能坚持立党为公、执政为民，充分发扬民主，领导人民制定出体现人民意志的宪法，领导人民实施宪法，确保我国宪法发展的正确政治方向。”〔43〕习近平：《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40 周年》，载《中国人大》2022 年第24 期。因此，坚持依法治国首先是坚持依宪治国，坚持依法执政首先是坚持依宪执政，坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法，这是历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑的必然要求。

（四）坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律法规中

我国宪法是具有鲜明社会主义性质的宪法、真正意义上的人民宪法。习近平总书记指出：“宪法集中体现了党和人民的统一意志和共同愿望，是国家意志的最高表现形式，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。宪法规定的是国家的重大制度和重大事项，在国家和社会生活中具有总括性、原则性、纲领性、方向性。宪法是国家一切法律法规的总依据、总源头，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。只有坚持宪法的国家根本法地位，坚决维护和贯彻宪法规定、原则、精神，才能保证国家统一、法制统一、政令统一。”〔44〕习近平：《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40 周年》，载《中国人大》2022 年第24 期。宪法的人民性、崇高性、权威性决定了它是一切立法的“法源”，是一切法律规范具有法律效力的根本依据。因此，“坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法，坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律法规中。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，一切违反违背宪法规定、原则、精神的法律法规规定必须予以纠正”。〔45〕习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，载《人民日报》2022 年10 月26 日，第1 版。

宪法是现代民主政治的产物。人民主权是宪法的一项基本原则。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,国家一切权力属于人民。“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性,是最广泛、最真实、最管用的民主。”〔46〕习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，载《人民日报》2022 年10 月26 日，第1 版。坚持人民主体地位,充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，是新时代民主法治建设的重要任务。

依据宪法保障人民民主权利，尊重和保障人权，保护公民基本权利，不仅是现代民主政治的基本要求，而且是我国社会主义民主政治优越性的具体表现。公民权利实现的过程，也是宪法有效实施的过程。习近平总书记指出：“我们要依法保障全体公民享有广泛的权利，保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实，努力维护最广大人民根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求。”〔47〕习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第14 页。在全面依法治国背景下，公民权利的充分保障首先需要通过立法来实现，这就要求我们在行使立法权的过程中，必须严格遵循依宪治国的要求，及时通过立法有效拓展公民的权利范围，从而满足人民群众不断增长的美好生活的权利需求，充分保障全体公民享有广泛的权利和自由。

四、完善依宪立法原则的立法技术

2023 年3 月13 日，十四届全国人大一次会议表决通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》（以下简称：《修改决定》），完成了对于《立法法》的第二次修改。该修改决定共有40 个条款，其中，至少有10 个条款的内容直接规定依宪立法问题，涉及修改立法法的总则、立法权限、全国人大的立法程序、全国人大常委会的立法程序、法律解释、其他规定、地方性法规、适用与备案审查等章节的相关条款，体现出《修改决定》对完善依宪立法原则的重视。具体来说，立法表述的技术方法主要表现在四个方面。

（一）在总则部分用三个条文明确了依宪立法原则的丰富内涵

如前所述，2000 年制定的《立法法》第三条规定：“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。”这是对于依宪立法原则的首次规定。2015 年修改《立法法》并没有涉及这一条文。2023 年《修改决定》虽然规定“将第三条改为两条，作为第三条、第四条”，实际上是把原来第三条的内容补充完善以后，分别表述在第三条、第四条、第五条三个条文之中。其中，把原来第三条中“坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论”即“四项基本原则”的内容，调整完善为“立法应当坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，推进中国特色社会主义法治体系建设，保障在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”《修改决定》突出了社会主义制度之中坚持中国共产党领导这个最本质的特征，同时，按照党章和宪法修正案关于党和国家指导思想的发展变化，增加了以“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，推进中国特色社会主义法治体系建设，保障在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的内容，在《立法法》的规定上实现了国家指导思想和法治建设目标任务的与时俱进。

《修改决定》把2015 年《立法法》第三条中“以经济建设为中心”“坚持改革开放”的内容加以补充完善，形成了新的第四条规定，即“立法应当坚持以经济建设为中心，坚持改革开放，贯彻新发展理念，保障以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”，增加了新发展理念以及二十大关于以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的中心任务的内容。

2015 年《立法法》第四条的内容是“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”《修改决定》把原来第三条第一款的第一句“立法应当遵循宪法的基本原则”的内容进行了修正、补充和完善，放置在新的第五条句首，把原来第四条依法立法原则的内容调整过来，并且增加了维护法制权威的内容，形成了新的第五条规定，即“立法应当符合宪法的规定、原则和精神，依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一、尊严、权威”。

由此可以看出，《修改决定》完善依宪立法原则内容时，在立法技术方法上，从四个维度进行了优化表达。一是从政治与法治的辩证关系维度。把宪法所确立的作为国家指导思想的习近平新时代中国特色社会主义思想之中关于中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征、关于全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、关于新发展理念、关于中国式现代化理论等事关立法工作根本原则问题的最新思想理论观点，体现在《立法法》规定的内容之中，作为宪法的政治性、思想性原则的重要组成部分，这是符合宪法的精神的。二是从特殊到一般的逻辑维度。修改后的《立法法》第三条、第四条具体规定了立法应当坚持社会主义初级阶段基本路线以及新时代中国特色社会主义基本方略，规定了其中的一些重点内容和特殊要求。这些内容从性质上属于宪法的规定、原则和精神的范围。但是，宪法的规定、原则和精神的内涵与外延不限于《立法法》第三条、第四条规定的内容。《立法法》第三条、第四条是重点性、特殊性规定，第五条关于立法应当符合宪法的规定、原则和精神的内容是普遍性、一般性规定。三是从系统思维的维度。《修改决定》虽然没有延续过去把“一个中心两个基本点”的基本路线集中表述在一个条文之中的立法技术，也没有继续使用“四个坚持”的表述，但是，并不是排除社会主义初级阶段基本路线作为宪法基本原则和精神的性质地位。宪法序言规定国家的根本任务是“沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设”。党的二十大报告明确指出：“坚持中国特色社会主义道路。坚持以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放。”〔48〕习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，载《人民日报》2022 年10 月26 日，第1 版。这就充分说明《修改决定》并没有否定“一个中心两个基本点”的宪法基本原则地位，而是与时俱进地进行了完善和发展。四是从语言文字维度。《修改决定》把原来“立法应当遵循宪法的基本原则”修改为“立法应当符合宪法的规定、原则和精神”。“遵循”虽然有“按照”“遵照”的意思，但是遵循与被遵循的事物之间没有管制和约束关系。“符合”则具有与被符合的事物性质、标准相一致的意思。“符合”一词更合乎依宪立法原则的本意。同时，原来规定“遵循宪法的基本原则”，从语言文字上似乎只要求遵循宪法原则之中的基本原则，对于宪法的其他规定似乎可以不遵循，这是不符合依宪立法原则的精神实质的。宪法是国家根本法，宪法文本是一个完整的整体，所有内容包括宪法规定、宪法原则、宪法概念、宪法精神等，都是具有最高法律效力的，都是必须遵守的。《修改决定》把立法应当符合的宪法内容比较完整的表述为“宪法的规定、原则和精神”，符合宪法制度的本质和要求。

由此可见，《修改决定》将2015 年《立法法》第三条和第四条内容进行拆分、新增、重组，形成了现行有效的第三条、第四条、第五条，不仅完善了依宪立法原则的内涵，而且把依宪立法作为依法立法的关键和核心，体现了坚持法治原则对于立法工作的全面要求。

（二）在全国人大及其常委会的立法权限中体现依宪立法原则

在国家权力体系的逻辑关系中，立法权是“产生权力的权力”。〔49〕习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，载《人民日报》2022 年10 月26 日，第1 版。立法权的配置即立法权限的划分属于立法体制问题，是一个国家立法制度的核心内容。我国实行的是统一而分层次的立法体制。根据宪法规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会“修改宪法”“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，全国人民代表大会常务委员会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。《宪法》充分体现了以人民为中心的国家治理逻辑，是政治、经济、社会和法治建设坚持人民中心地位的有力保障。〔50〕参见秦前红：《宪法至上:全面依法治国的基石》，载《清华法学》2021 年第2 期。《修改决定》就《立法法》第二章“法律”第一节“立法权限”部分完善依宪立法原则作出规定，把第七条改为第十条，第一款修改为：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会根据宪法规定行使国家立法权。”并且增加一款，作为第十条第四款：“全国人民代表大会可以授权全国人民代表大会常务委员会制定相关法律。”如此，不仅改变了以前《立法法》简单照搬宪法规定的做法，而且在立法权限方面明确了全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的依宪立法要求。

（三）在全国人大及其常委会的立法工作机制中体现依宪立法原则

完善依宪立法原则，单靠《立法法》总则部分的原则性规定是不够的，必须将其转化为具体的法律规则，方能有效发挥其预期的制度效能。对于立法工作而言，健全完善相应的依宪立法机制，是制定良法的前提和基础。没有良性的立法机制，就犹如没有好的车床，很难加工出好的立法产品。〔51〕参见杨宗科：《创新社会管理的立法机制》，载《法学杂志》2011 年第12 期。党的十八届四中全会明确要求“深入推进科学立法、民主立法。加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询意见机制”；“探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制”；“健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制”。〔52〕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014 年10 月29 日，第1 版。立法工作机制是立法权力行使过程中的程序结构，立法程序的规定反映了立法机制的制度安排。健全依宪立法工作机制，重点是建立健全立法起草、审议机制中的合宪性审查工作机制，重心是在立法程序中加强对法律草案的涉宪性、合宪性问题的制度性控制。

此次《立法法》修改全面总结了近年来的立法工作经验，明确提出在法律案起草和审议环节进行合宪性审查，《修改决定》第十条、第十二条、第十七条规定，宪法和法律委员会对法律案进行统一审议，法律草案说明应当包含涉及合宪性问题的相关意见；对法律案中涉及的合宪性问题，宪法和法律委员会应当在法律草案修改情况汇报和审议结果报告中予以说明。明确宪法和法律委员会有权对所有提请全国人大及其常委会审议的法律草案和决定决议草案进行合宪性审查，并区分不同情况作出不同处理，有利于推进依宪立法原则落地生根，从程序上确保所有立法都符合宪法的规定、原则和精神。

（四）在备案审查制度中体现依宪立法原则

备案和审查是立法监督的两个重要环节，对法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件实行备案审查，是《立法法》的重要制度安排。完善备案审查制度，重点是对有关规范性文件的合宪性、合法性、适当性等问题进行审查，并根据问题性质区分不同情况作出批准、裁决、提请相关主体处理、提出审查意见并建议其自行修改和纠正、改变或撤销的决定，“督促立法主体依法立法，维护国家法制统一”。〔53〕封丽霞：《制度与能力：备案审查制度的困境与出路》，载《政治与法律》2018 年第12 期。党的十八届四中全会在部署完善宪法监督制度时要求：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”〔54〕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014 年10 月29 日，第1 版。为了规范备案审查工作，加强备案审查制度和能力建设，十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议于2019 年12 月16 日通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》，其第二十条和第三十六条专门对备案审查过程中的合宪性审查作出了规定，要求宪法和法律委员会、法制工作委员会应当主动对法规、司法解释及其他有关规范性文件中涉及宪法的问题进行合宪性审查研究，发现存在违背宪法规定、宪法原则或宪法精神问题的，提出书面审查研究意见，并及时反馈制定机关。〔55〕参见《法规、司法解释备案审查工作办法》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2020 年第1 期。由此可见，在备案审查制度中规定合宪性审查问题，其目的是为了确保规范性文件与宪法的规定、原则和精神相一致。

为了贯彻落实党中央关于推进合宪性审查工作的部署要求，十三届全国人大常务委员会第三次会议于2018 年6 月22 日通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，该决定明确了宪法和法律委员会推进合宪性审查的法定职责。《修改决定》对2015 年修改后的《立法法》中有关备案审查制度作出了补充和完善，《修改决定》第三十二条、第三十四条不仅明确了备案审查工作中对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的合宪性审查要求，而且规定了存在合宪性、合法性问题时对应的处理主体和程序制度，在进一步完善备案审查制度的同时，充分体现了依宪立法原则在备案审查制度中的落实。

五、依宪立法原则的创新发展

经过完善的依宪立法原则，内涵更加丰富，内容更加完整，地位作用更加凸显。

（一）依宪立法原则的内涵更加丰富

根据《修改决定》完善后的《立法法》关于依宪立法原则，包含以下基本含义。其一，依据宪法的赋权而立法。宪法是国家机关治国理政的权力依据和合法性渊源。立法权是国家机关创制行为规范的重要职权和权限，没有宪法的赋权，国家机关就没有立法的资格。宪法赋予最高国家权力机关行使国家立法权，赋予最高国家行政机关制定行政法规职权，赋予一定的地方国家权力机关制定地方性法规的权限，赋予民族自治地方人民代表大会制定自治条例和单行条例的权限，赋予一定的行政机关制定规章的权限。除了宪法赋予特定国家机关制定、修改、废止规范性法律文件的实体性权力以外，宪法还赋予特定国家机关程序性权力，比如国家主席具有公布法律的职权。一切立法首先必须依据宪法赋予的权力性质和范围来实施。无赋权，无立法。宪法赋权的立法主体需要授权其他主体立法时，也必须符合宪法的赋权规定。其二，根据宪法规定的根本任务立法。立法都是有目的、有目标的职权行为。依宪立法原则要求，立法应当根据宪法所规定的国家的根本任务的内容和要求，分层次分类型地确定具体立法项目的立法目的、目标任务，立法理由、立法动机、立法目的、立法宗旨等应当基于实现国家根本任务，进而形成法律体系之中各个部门法、各个规范性法律文件设定实现目标任务的同心同向和整体目标。其三，根据宪法实施的需要立法。宪法在国家和社会生活中具有总括性、原则性、纲领性、方向性的功能，是国家治理的根本制度框架，要形成宪法秩序和治理效能，往往需要通过其他的立法来完成，包括制定“宪法性法律”或者宪法的相关法。比如宪法关于国家的基本国策、基本制度、国家主权、国家机构组成、国家权力的行使、公民的基本权利与义务等的规定往往比较原则和笼统，需要通过专门的立法予以具体规定，制定国家机构组织法、立法法、选举法、国家安全法、监督法等，就属于根据宪法实施的需要进行立法。在立法技术上，制定法律时需要表明“根据宪法，制定本法”，制定行政法规时，需要表明“根据宪法和法律，制定本条例”。当然，需要指出的是，宪法的实施需要立法，需要制定基本法律和其他法律，但是，法律并不完全是直接实施宪法的。其四，立法应当符合宪法的规定、原则和精神。立法应当符合宪法的规定是指，宪法的条文之中包括含有职权和职责、权利与义务内容的规则，以及序言和总纲之中的叙述性、宣示性内容，都是宪法内容的组成部分，都属于宪法规定的范畴，都具有最高的法律效力，一切立法活动都必须符合这些规定，不能违背这些规定。立法应当符合宪法的原则是指，宪法原则是宪法内容的“神经中枢”，对于宪法的规定具有指导和决定性意义，我国宪法包含党的领导原则、人民主权原则、民主集中制原则、社会主义法治原则、尊重和保障人权原则、权力制约和监督等原则。立法活动和立法内容要在宪法原则确定的基本立场、重大方向和价值导向上不能偏离，创制具体法律制度的原则和规则时，要符合宪法的原则性规定。立法应当符合宪法的精神是指，立法除了必须符合宪法明文规定、原则要求以外，对于蕴含宪法之中的价值观念、思维方式等精神性内容，也应当遵循和恪守。宪法精神是时代精神的规范表达，〔56〕参见张翔、梁芷澄：《“宪法精神”的历史解读》，载《中国政法大学学报》2022 年第6 期。现实生活中，任何宪法文本背后，都是以观念形式存在着一定的世界观、价值观、历史观、国家观、民族观、法律观等，它们蕴含于宪法的序言和规定当中，是宪法规定和原则的“灵魂”。我国宪法蕴含着中华民族共同体、团结统一、改革开放、实事求是、与时俱进、人类命运共同体等精神内涵，立法应当符合宪法的精神，就是要求立法能够体现宪法蕴含的价值导向和文化传统。其五，任何立法都不得与宪法相冲突、相抵触。宪法是体现法治统一、尊严和权威的最高载体，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，一切违反违背宪法规定、原则和精神的法律法规内容，都是没有法律效力的，必须予以纠正。

上述五个方面，从主体与客体相对应、目的与方法相统一、宏观和微观相结合、积极方面和消极方面相关联的角度，概括总结了依宪立法原则的基本内涵，是我们贯彻依宪立法原则的基础。

（二）依宪立法原则成为立法的首要原则

2023 年修改后的《立法法》从第三条到第九条，全面规定和完善了立法的原则体系，构成了新时代推进高质量立法的基本遵循。

在《立法法》中，依宪立法原则和其他原则，虽然共同构成了新时代立法的原则体系，但是它们之间并不是平等的并列关系，依宪立法原则的内容更为重要，效力位阶更高，在立法原则体系中居于首要地位。从立法原则的内容和功能来说，依宪立法原则具有决定立法正确方向的功能，是宪法至上的法治原则的重要体现和保证；从目的与方法的关系角度来看，“依法立法”“民主立法”“科学立法”“价值观引导立法”等立法原则是提高立法质量和效率的基本方法和途径，而依宪立法原则是高质量立法的前提和基础，是贯彻其他立法原则实现的重要目标，也是决定一个规范性法律文件是否是“良法”的重要标准。

坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法。需要注意的是，这里“依法立法”所依之“法”是广义的，其中包括宪法和全国人民代表大会制定的基本法律，也包括全国人大常委会制定的基本法律以外的其他法律，还包括可以作为下位法制定依据的其他上位法。《修改决定》 将“立法应当符合宪法的规定、原则和精神”这一原则要求，与“依照法定的权限和程序”衔接起来，不仅丰富了依宪立法原则的内涵，而且体现了依宪立法在依法立法中的根本要求和首要地位，更有利于在立法环节保障宪法权威。相反，如果宪法权威在立法环节无法得到保障，必然会在执法和司法过程中动摇宪法根基。

民主立法原则、科学立法原则、价值观引导立法原则、立法决策与改革决策相衔接原则，体现了坚持依宪立法原则的具体要求。民主立法是现代社会法律具有正当性的重要依据，我国宪法是民主制度法律化的基本形式，为保证人民当家做主、发展全过程人民民主提供了最根本的法治保障。坚持依宪立法原则，不仅要求立法活动应当符合宪法的规定、原则和精神，而且要求根据宪法规定的指导思想和根本任务开展立法，这就必然要求立法应当坚持和发展全过程人民民主、从实际出发、倡导和弘扬社会主义核心价值观、适应改革需要，从而保障和促进社会公平正义，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，推动社会主义精神文明建设，实现在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一。

（三）依宪立法原则既是思想性原则，也是制度性原则

在我国法学界，研究立法原则问题时，往往有学者把立法指导思想与立法的基本原则有意识地区别开来，认为立法指导思想是观念形态的，原则是制度性的。其实这种区分的理由并不是很充分。因为，宪法确立的国家指导思想，属于宪法规定内容的范畴，虽然它的表述体例和语言特征属于政治理论观念形态，但却具有法律效力，不同于一般意义上的思想理论。《立法法》第三条规定，立法应当坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，推进中国特色社会主义法治体系建设，保障在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。《立法法》第四条规定，立法应当坚持以经济建设为中心，坚持改革开放，贯彻新发展理念，保障以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。这些内容，具有思想性、指导性、规范性、约束性的意义，是立法工作应当遵循的思想路线、思维方式，不是倡导性的，而是具有指导性和约束性，不能背离、不能违反。因此，依宪立法原则既是思想性原则，也是制度性原则。在我国的宪法制度中，宪法的规定包含思想性内容，比如宪法序言之中的历史性叙述、政治性宣示，但更多的是制度性内容。宪法的原则和精神，也包括思想性内容和制度性内容。宪法的所有内容，都属于依宪立法原则所要求的立法的根据和依据，其中的宪法原则，或者具有思想性原则的属性，或者具有制度性原则的属性，或者两者兼而有之。作为立法的首要原则，依宪立法原则本身包含着立法必须符合宪法的思想性原则和制度性原则的完整要求。

六、结 论

《修改决定》第十八条规定：“法律签署公布后，法律文本以及法律草案的说明、审议结果报告等，应当及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。”这为全面了解立法背景、立法原义等提供了重要依据。为了准确理解我国立法法对于立法原则的规定，我们不妨把《立法法》制定和修改时的草案说明进行对比分析。

2000 年3 月9 日，在九届全国人大三次会议上，顾昂然同志所做的《关于〈中华人民共和国立法法（草案）〉的说明》指出，立法法草案明确规定了立法活动应当遵循的基本原则有五个：遵循宪法的基本原则；维护社会主义法制的统一和尊严；立法应当体现人民的意志，维护人民的利益；坚持从实际出发的指导思想；立法应当依照法定的权限和程序进行。〔57〕乔晓阳：《中华人民共和国立法法讲话》，中国民主法制出版社2000 年版，第336 页。其可以简化为依宪立法、法制统一、民主立法、科学立法、依法立法等五个原则。2015 年修改《立法法》时，完善了民主立法、科学立法原则。2023 年3 月5 日，在十四届全国人大一次会议上，王晨副委员长所做的《关于〈中华人民共和国立法法（修正草案）〉的说明》指出，根据新形势新要求，对立法的指导思想和原则进行充实完善，包括完善依宪立法、依法立法的原则，完善民主立法原则，贯彻党中央关于社会主义核心价值观融入法治建设的部署要求，明确立法决策与改革决策相衔接相统一的原则要求。〔58〕参见王晨：《关于〈中华人民共和国立法法（修正草案）〉的说明——2023 年3 月5 日在第十四届全国人民代表大会第一次会议上》，http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202303/8ba9248350cd4407999df275c53d5b9b.shtml，2023 年5 月30 日访问。

深入分析立法法制定的时代背景，结合2015 年和2023 年两次修改《立法法》的内容，可以看出，从一定意义上讲，依宪立法原则的确立和完善过程，是适应经济社会发展和民主法治建设需要，伴随着从依法治国到全面依法治国的发展过程，探索一个更为全面的立法原则即“法治立法原则”的过程。2000 年《立法法》提出遵循宪法的基本原则、维护社会主义法制的统一和尊严、依照法定权限和程序，体现了改革开放新时期实行依法治国对于立法工作坚持法治原则的要求。2023 年《立法法》增加了推进中国特色社会主义法治体系建设，保障在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，立法应当符合宪法的规定、原则和精神等内容，完善了依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一、尊严、权威等内容，是对于新时代高质量立法坚持法治原则的内容的拓展。随着依宪立法、依法立法原则的进一步完善，随着立法基本原则体系的进一步健全，法治立法原则必将在建设良法善治的法治中国进程中发挥更大的作用。