高校预算绩效管理思考与探索

2023-12-23张小丽韩静

上海商业 2023年10期

张小丽韩静

一、引言

国家高度重视预算绩效管理工作，2000 年先在广东等地开展绩效评价试点工作，拉开了预算绩效管理工作的序幕，此后财政部相关业务司局开始了理论研究和实践试点工作；2011 年财预（2011）285 号、财预（2011）416 号统一了绩效管理操作办法和运行机制；2017 年党的十九大要求建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理工作；2018 年中共中央国务院发布了《全面实施预算绩效管理的意见》，这一系列政策表明了政府落实预算绩效管理的决心，也指明了绩效管理的工作方向。高校要应把握政策机遇，推进预算绩效管理工作，努力提高资金使用效益，优化资源配置，提升治理能力和治理水平。

二、高校预算绩效管理的时代要求和现实意义

1.时代要求

（1）经济下行和财政收入减少

国际形势日趋复杂严峻，国内经济下行压力较大，许多市场主体遭遇生存危机，2022 年4 月工信部发布2022 年第一季度中国规模以上工业增加值同比下降8.1%，2022 年1 ～6 月一般公共预算收入同比下降10.2%。发展是解决我国一切问题的基础和关键，国家加大宏观政策调节力度，出台一系列稳经济政策。高校收入大部分来自财政拨款，而绩效作为合理配置资源，提高经费使用效益的重要工具，高校应该充分发挥绩效应有作用，不断提高教育经费使用效益，减少教育财政资金浪费，让绩效真正成为帮助政府治理的工具。

（2）新时代下高校预算绩效管理的政策要求

继《全面实施预算绩效管理的意见》出台后，2019 年教育部发布了教财（2019）6 号进一步强调预算绩效的刚性约束，并要求到2020 年年底，基本建成覆盖部门预算和转移支付的全面预算绩效管理制度体系，财政部财预（2020）10 号文拓展了绩效评价范围，健全了评价体系，正是因为政府高度重视绩效管理，各高校应把握政策机遇，积极实施预算绩效管理，努力将全面实施预算绩效管理落到实处。

2.现实意义

（1）提高教育经费使用效益

教育强则国强，国家高度重视我国教育事业发展，2020 年全国教育经费总投入超5 万亿元，比上年增长5.69%，整个十三五期间，财政教育经费占GDP 比例持续不低于4%。高校要用好纳税人的每一分钱，将高校发展规划与资金政策相匹配，合理调配校内资源，提高资金使用效益，助推教育高质量发展。

（2）业财一体化下高校预算绩效管理的现实需求

以绩效为抓手落实预算管理离不开业财有机融合，从事前绩效目标设定到事中预算绩效双监控，到事后绩效评价结果反馈应用，都离不开财务、业务部门的密切配合。如果业务部门不配合，绩效目标设定就很难做到科学合理，如果财务部门不了解业务，就无法理解预算资金背后的效益产出，进而无法有效监控，高校全面实施预算绩效管理需要业、财、绩融合发展。

三、高校预算绩效管理的特点和难点

1.资金多样性与绩效多维性

高校资金收入主要有财政拨款、事业收入和其他收入，其中事业收入又分为教育事业收入和科研事业收入两部分，其他收入主要指捐赠收入、投资收入等，资金收入具有多样性，但对于高校创收能力，资金收入结构、可持续性等绩效考核不足，导致收入结构相对单一，并未形成多元筹资趋势。

2.教育特殊性与效益滞后性

教育由于其自身特性，教育成效表象复杂，隐蔽性强，衡量学生素质，可以从德智体美入手，也可以基于终生学习五大支柱（学会求知、做事、改变、共处和发展），其具体衡量指标又没有统一标准。此外教育投入成效滞后性强，正所谓“十年树木，百年树人”，教育投入的最终效益具有延后性，效果往往不是当下显现或者当期影响尚不能量化体现，需要经过一段时间的沉淀，成效才逐渐显现出来，这给高校教育绩效考核带来一定挑战和难度。

3.内涵复杂性与效果弹性

各高校顺应新时代发展要求，以内涵式高质量发展为目标，不断提高自身办学质量，强化特色发展。高校内涵式高质量发展涵盖了教学、科研、社会服务、学科建设、师资队伍建设、国际交流活动等多方面，内涵考核具有一定复杂性，加上高校学科专业特色鲜明，效果弹性较大，不同高校绩效指标体系大相径庭，不能简单复制应用，绩效指标和标准尚待建立和完善。

四、高校预算绩效管理存在的问题

1.高校预算绩效管理缺乏内生动力

“我要有绩效”理念尚未树立，高校对于经费投入效率关注较少，仅为花钱而花钱的现象仍普遍存在，例如实际工作中常常会出现“预算等项目”的情况，应付式完成预算一上一下，二上二下，但是申请的预算具体做什么项目？项目具体怎么开展？做成什么样？是某个部门单独做还是几个部门联合完成？这些预算编制关键信息比较模糊，预算目标和执行结果存在差异，预算和绩效两张皮问题突出，绩效又不能很好地发挥监控和及时修正的作用，导致“花钱问效，无效追责”的初衷沦为空谈。

业务部门把完成项目执行率当做最终目标，使得项目活力不能完全释放，收效较差，而收效差导致预算绩效管理更不受重视，最终形成恶性循环。没有真正把绩效当做优化成本控制、优化资源配置和提升办学质量的重要工具，继而起不到通过预算绩效管理提高经费效益，促进高校高质量发展的目的，错把设指标，算得分，当作绩效管理的终点，缺乏把全面实施预算绩效管理做好做实的源动力。

2.预算绩效指标不合理

高校预算绩效管理尚处于起步阶段，大部分高校绩效指标设定主要依赖二级学院、业务部门提供，很少有绩效方面的专家参与其中，而绩效指标是否科学合理，是否与学校大局观、长期发展目标相契合，并没有相关专业机构进行判断审核，缺乏充分的论证和评估过程，基本依赖各二级学院的自觉和财务人员的判断。此外，教育部发文要求设置的绩效指标要求可比可测，但由于各个高校都有自己的办学特色和发展规划，正如上文提到的，高校教育具有特殊性和内涵复杂性，这使得各高校设定的绩效指标必然存在差异，因而缺乏可比性。

3.全面预算绩效管理指标评价流于形式

预算绩效评价信息质量不高。定性指标打分不客观，随意性强，尤其是效益类指标，导致预算绩效评价信息质量不高。预算绩效评价结果无应用。绩效评价的目的是用绩效评价信息指导下一年预算工作，推动高校资源有效整合使用，提高资金使用效益，形成一个良性循环。但绩效评价目的并未真正落地，没有在预算上对绩效评价结果优良的部门倾斜，也未对绩效评价结果较差的部门进行一定的惩罚，预算绩效评价结果并未与下一年的预算申请和预算下达挂钩，导致业务部门对预算绩效评价重视程度不足。

4.预算绩效管理信息化程度不足

随着信息技术的不断发展，逐步应用于高校财务管理的各项工作，但各高校有关预算绩效管理的信息化程度普遍偏低，大部分高校仍使用QQ 等聊天软件进行预算绩效管理信息传输，信息传递较慢。此外，财务部门系统和业务部门系统相分离，层层系统加码下数据时效性低，信息不对称问题凸显，财务与项目，项目与项目之间没有实现数据的实时联动更新，系统在抓取信息、数据分析和及时预警反馈上仍有待改进，绩效数据信息变动也不能及时得到反馈，不能真正起到预算绩效管理动态调整的目的。

五、高校预算绩效管理优化路径

1.强化预算绩效管理理念

高校应充分理解绩效管理的时代内涵，充分认识到预算绩效管理是提高资金效益的重要举措，将全面实施预算绩效管理工作纳入学校发展规划，强化顶层设计，自上而下高度重视预算绩效管理工作，上下联动统筹推进预算绩效管理工作，牢固树立“我要有绩效”的观念。通过加强预算绩效管理工作重要性的宣传，开展绩效评价专题讲座，让业务部门主动参与到绩效管理工作中去，从埋头应付式完成到把绩效管理作为抬头看路的工具，将绩效管理工作由财务处的“独角戏”演变为各业务部门的“大合唱”。

2.强化预算绩效管理指标体系建设

构建科学合理的指标体系。当前高校预算绩效管理体系并不完善，各高校应加强顶层设计除了完善高校教育共性指标，还需不断探索搭建符合本学校办学特色的绩效指标，根据各个高校战略发展规划个性化定制绩效指标，并通过细化、量化将绩效指标规范化，及时动态调整绩效指标，使其不断优化且行之有效。适时引入独立的第三方机构参与其中，以客观、专业的角度审核绩效指标，充分论证其是否科学、合理，提高绩效指标的公信力。

3.加强全面预算绩效评价的反馈与应用

绩效评价作为预算管理工作中的重要一环，同时也是预算绩效管理工作的落脚点，通过与预算绩效执行情况进行综合反馈，以指导下一年度预算绩效工作，做好绩效评价工作可以促进资金使用良性循环，找到资金分配使用的最优方案。突出结果导向，加强预算绩效评价结果的应用，建立绩效奖惩约束机制，让部门从思想上重视预算绩效管理工作，以焕发高校各部门绩效管理的积极性，将绩效评价结果作为干部晋升和下一年度预算安排的重要依据。此外，加强绩效评价信息的披露，在看得见的地方接受广大群众的监督以提高绩效管理的透明度，从而督促部门加强履职能力，切实整改考评结果，落实整改意见。通过落实全面预算绩效评价工作，提升未来预算绩效管理成效。

4.加强预算绩效管理信息化平台建设

随着信息技术的不断成熟，为高校预算绩效管理信息系统提供可能，因此高校应加快实现高校全面信息化的进程，构建信息共享平台，打破高校财务和各业务部门系统间的壁垒，实现各系统间信息互联互通，降低信息不对称带来的时间成本和统计差错成本，提升信息的准确性，提高信息抓取的效率，为高校管理决策提供有效信息参考。将预算申请、下拨、调整，绩效的申报、评价、反馈机制充分融入到高校信息化大系统中去，通过预算绩效管理信息系统，及时从各系统抓取相关数据，进行数据分析，提高高校预算编制、绩效目标申报等初始信息的有效性，同时强化细化高校绩效事前评估、事中管理和事后评价全过程管理，实施动态监管，提高资金流动合理性和透明性。