社团组织提起环境行政公益诉讼的证成与构建

吴瀚　岳书光

摘 要：当前我国环境行政公益诉讼采取一元起诉主体模式，检察机关作为公益诉讼起诉人，是提起环境行政公益诉讼的唯一适格原告。在此模式下，检察机关兼具双重身份，诉讼过程出现司法地方化、案件收集渠道过窄、诉前建议缺乏刚性等问题，制约我国公益诉讼制度的长效运行。鉴于此，有必要考虑将社团组织纳入环境行政公益诉讼原告范围，发挥特有优势，以弥补检察机关作为唯一起诉主体的不足。更好地践行两山理论，维护公共环境利益，规范公权力行使。

关键词：环境行政公益诉讼；原告；检察机关；社团组织

中图分类号：D920.4   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2023）06-0057-05

2017年十二届全国人大常委会对《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）进行了修订。其中一大亮点即首次在法律文本中①正式确立了行政公益诉讼制度。赋权检察机关当发现对环境保护负有监管职责的行政机关怠于履行职责致使公共环境利益处于“危难”之中，可以依法向其提出检察建议，仍不履职的，再向人民法院提起诉讼。以倒逼其积极履行职责，保障行政法治正常运行。为更好地保障和规范检察机关公益诉讼起诉权的行使，两高又出台《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《若干解释》），首次明确检察机关以公益诉讼起诉人身份提起行政公益诉讼，并对诉讼过程中出现的若干问题做出回应。至此，以检察机关为唯一适格原告的具有中国特色的行政公益诉讼制度在我国正式建立，开启环境公共利益司法保护的新局面，行政公益诉讼进入有法可依的新篇章[1]。

一、缘何一元起诉主体模式

（一）试点经验

习近平总书记在多个场合强调：“保护生态环境是功在当代、利在千秋的伟大事业”[2]。“要像保护我们的眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”[3]。为督促相关职能部门履行职责，更好地保护生态环境和公共利益，2015年十二届全国人大常委会第十五次会议授权最高人民检察院在全国13个省、自治区和直辖市②开展为期两年的行政公益诉讼试点工作。经过两年试点，这些地区的检察机关充当起“公益诉讼起诉人”的身份，在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域取得诸多成效[4]。

（二）主流观点

对本土化建构起来的制度设计[5]，理论界众说纷纭。姜涛教授认为由检察机关作为唯一适格原告所构建的行政公益诉讼制度符合我国国情。检察机关作为法定国家监督机关、法律的“守护人”，由其提起环境行政公益诉讼具有其他主体不具备的优势，所以理应由检察机关作为唯一起诉主体[6]。刘艺教授则对检察机关所具有的特有优势进行阐述，认为检察机关作为司法监督机关，其独立性、专业性更强，司法实践经验也更丰富，能在避免其他主体滥诉同时更客观公正、高效地保护公共环境利益。所以检察机关相较于公民、法人和社团组织具有天然优势，是环境行政公益诉讼的最佳提起主体[7]，也是基于我国国情的独特选择[8]。

（三）制度成效

不可否认，自行政公益诉讼制度建立以来，检察机关作为公益诉讼起诉人，在维护公共环境利益，保护生态环境方面确实取得诸多成绩。仅2022年全国检察机关就办理公益诉讼案件达19.5万件，其中生态资源环境保护类案件占比近50%，达9.5万件。“国财国土”类案件也近2万件，促请追偿受损国有财产、追缴土地出让金533.7亿元[9]。并且近些年来办案数量还呈逐年递增趋势，尤以生态环境领域公益诉讼案件为最（见图1）。

二、一元起诉主体模式的后天不足

（一）司法地方化，独立监督地位受到动摇

根据《中华人民共和国宪法》第136条之规定，检察机关依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和公民个人的干涉。但在现实司法实践中，尤其是检察机关提起环境行政公益诉讼，势必會影响相应行政机关的政绩。特别是在当前各地政府都在致力于营造良好的营商环境背景下，地方政府通常把经济效益放在首位。因此，检察机关在处理类似案件时，常常会考虑一些案外因素，存在“司法地方化”[10]的风险。

（二）案件收集渠道过窄

根据《行政诉讼法》和《若干解释》的规定，检察机关的案源仅限于其在侦查犯罪、批准逮捕、诉讼监督过程中发现的案件线索。随着“互联网+检察”模式的推进，各地检察机关都在持续健全和推动完善行政执法与刑事司法信息衔接机制。通过“两法衔接平台”也在一定程度上扩大了检察机关的案件来源渠道，但仍然很有限。尤其是那些较为隐蔽的案件，很容易被忽视，不利于公益的广范围保护[11]。环境污染往往“非一日之寒”。由于缺乏有效的公众参与机制，很多案件线索检察机关并不能第一时间获取，往往等到环境污染加剧，被媒体曝光，引起舆论关注后才进入检察机关的视野，使得公共环境利益保护具有严重滞后性，不能充分发挥公益诉讼的御前功能[12]。

（三）诉前建议缺乏刚性

诉前建议是《行政诉讼法》和《若干解释》对检察机关的硬性程序要求。通过诉前建议的适用，督促行政机关整改履责，可以在很大程度上提高行政公益救济的效率，减轻法院的“诉累”，节省司法资源。但该制度在实际运行中却与立法设计所欲达到的效果相差较远。一方面，检察建议毕竟不属于“命令性文件”，不具有强制力，是否采用检察机关的检察建议，决定权在行政机关[13]。因此司法实践中部分行政机关往往采取置之不理的态度或能拖就拖，使得环境仍持续受到损害。另一方面，无论是《行政诉讼法》还是《若干解释》，都未明确规定行政机关拒绝接收检察建议或者怠于履行职责的相应惩罚措施。行政机关即使拒绝接收检察建议或者怠于履行监管职责，也只是可能受到起诉的后果，但诉讼时间的长久性和诉讼结果的不确定性也使得其后果不那么有力。因此，诉前建议很多时候就像是“没牙的老虎”，缺乏刚性。

三、社团组织原告资格正当性的证成分析

（一）理论证成

1.环境权理论

第二次世界大战以后，西方发达国家在追求工业化、城市化进程中，忽视了对自然资源和生态环境的保护。面对着日益严峻的环境破坏，环境权理论应运而生。主张世界各国人民都享有在良好的生态环境下获得基本物质与精神利益的权利，它如同生命权、身体健康权一样，是人们所应当具有的一项基本人权。这项权利后来也被视为是《世界人权宣言》内容的重要补充，在世界范围内被广泛接受，甚至写进许多国家的宪法之中。尽管我国现行《中华人民共和国宪法》并未将环境权纳入其中，但是《中华人民共和国宪法》中的“国家保障自然资源的合理利用”“国家保护和改善生活环境和生态环境”条款和2018年修宪将“生态文明、美丽”写入宪法，以及2014年《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）的修订，首次明确规定了环境公益诉讼制度，这些都体现了国家对生态环境以及对公民生态环境权益的重视。而环境行政公益诉讼的目的就在于督促行政机关依法履职，保护“绿水青山”。环境权作为一项基本人权，具有公益属性，因此对于环境权的救济不应限于检察机关，还属于广大公民、法人和社团组织。可以说，在自然法意义上，环境权理论赋予社团组织天然的原告资格，享有天然合法的诉权，因此成为社团组织提起环境行政公益诉讼的理论基础[14]。

2.公共信托理论

美国密执安大学的J.L.萨克斯（Joseph.L.Sax）教授发表了题为“自然资源的公共信托原则：有效的司法干预”一文。认为土地滩涂、山河湖泊、森林草原、阳光空气等公共自然资源乃全体公民所拥有，并非专属于某个个人或者为某个团体所有。同时公民为更好地利用以及更好地保护这些公共资源，与代表公权力的国家签订协议，将这些公共环境资源委托给国家来保管，因此便在公民与国家之间形成委托与被委托的信托（代理）关系。国家作为受托人（代理人），需要履行善良管理人的义务，尽最大可能平等地保护每一位委托人（被代理人）的公共环境利益不受侵害，即保护好委托人的信赖利益。相反如果国家未能履行好保管职责，未尽到善良管理人的义务，致使受托财产即公共环境利益遭受损失时，那么每一位委托人（被代理人）都有权利向法院提起诉讼来保护其受损的信赖利益[15]。

公共信托理论的实质就是公民和国家之间构成一种委托代理的法律关系，当公民的环境利益受损时，国家相应职能部门就有义务代表国家保护好公民的环境利益。因此，当相应职能部门（比如检察机关）怠于履行职责时，作为委托人的公民自然可以以自己的名义提起诉讼维护自身权益，同时公民也可以委托其他社团组织提起诉讼。

3.私人检察总长理论

私人检察总长理论也称为私人检察官理论。主张国会可以授权检察机关出于公共利益的需要，将行政机关及其工作人员的违法行使职权行为诉诸司法审查，同样国会也可授权在宪法上没有原告资格的当事人借检察官之名，对损害公益的不法行为提起诉讼[12]。该理论源于美国著名的纽约州工业联合会诉伊克斯一案[16]。该案中的原告与本案并无利害关系，只是基于公共利益受损提起诉讼，依据美国当时的当事人理论只有与争议案件有利害关系的才可以起诉。而审理本案的法官却突破了当时的理论限制，在公共信托理论基础上引申出私人检察官理论。于判决中写道“基于保护公共利益的目的，国会可以依据法律，指定一些公民作为私人检察官，突破利害关系的限制，对行政机关侵害公益的不法行政行为诉至法院，以便更好维护社会公益”[17]。该理论实际上是在公共信托理论基础上所进行的延伸，将公益诉讼的原告范围进行扩大，不仅限于检察机关，更有利于环境行政公益诉讼的开展[18]。

（二）实践基础：存在先例

1.中华环保联合会诉清镇市国土资源局案

该案起因是清镇市国土资源管理局（以下简称国土局）于1994年11月14日，将当地一处省级风景名胜区内面积为800平方米的土地使用权转让给他人，用于建設冷饮厂及相关配套设施。根据合同约定，该建设项目应在1995年11月15日之前竣工，如到期无法如约完工，国土局可以无偿收回该块土地的使用权及地上全部建筑物和其他附属设施。但直到2009年，该项目始终处于停滞状态，而国土局也一直未按照合同约定，收回土地使用权和相关建筑设施。由于长期圈地荒置不用，也无专人看管护理，致使此地块基本处于荒废状态，破败不堪，对景区生态环境造成恶劣影响[19]。

本案原告中华环保联合会接到群众举报后派出调查组前往风景区进行实地调查，发现确实存在圈地荒置不用，致使国有土地资源浪费的情况。这期间多次以发律师函的形式将调查所得情况如实反映给国土局，建议恢复景区生态环境。但国土局却置若罔闻，怠于履行职责。2009年7月27日，中华环保联合会一纸诉状，将国土局告上法庭。请求法院判决解除该土地使用权出让合同，收回该块土地的使用权及全部地面建筑物和其他附属设施。案件直至进入审理程序，国土局方才意识到问题的严重性，于是做出决定收回出让的土地使用权，并组织工作人员对该地块上的建筑物和其他附属建筑进行拆除，恢复景区生态环境。由于被告国土局改变被诉的行政行为，原告中华环保联合会当庭提出撤诉。至此，中国首例由专门从事环境保护的公益性社团组织提起的行政公益诉讼画上一个圆满的句号。

2.案件评析

作为中国首例由社团组织提起的环境行政公益诉讼案件，一经发酵便在学界引起轩然大波。主要原因就在于法院受理中华环保联合会对国土局提起的诉讼，并不符合当时（尽管现在也不符合）《行政诉讼法》第二条②规定。根据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，行政诉讼的原告必须与被诉行政行为具有法律上的利害关系，即相对人的合法权益要受到被诉行政行为的侵害。很显然，本案中的国土局怠于履行监管职责并未直接侵害到中华环保联合会的权益。因此，从严格意义上来说，中华环保联合会并不是本案的适格原告。但本案的主审法官却以当时《环境保护法》第六条之规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”为由，受理了中华环保联合会的诉讼请求。尽管争议巨大，但最终也算促成这桩极具有代表意义案件进入诉讼程序，并取得一个对双方当事人和公共利益保护都较为圆满的结果。

自该案之后，由社团组织作为原告提起的环境行政公益诉讼案件在中国如雨后春笋般涌现出来，比较有代表性的如中华环保联合会诉国家海洋局案、中华环保联合会诉无锡市蠡湖惠山景区管委会生态环境侵权案，以及自然之友诉怒江州环保局案等。但可惜的是，很多案件并未如同中华环保联合会诉清镇市国土资源局案这般顺利，很多甚至都未进入诉讼程序，法院以不符合起诉条件直接裁定不予立案或不予受理。立案难、受理难反映出尽管实践中我们已经有了社团组织提起环境行政公益诉讼的实例，同时也有理论层面的依据，但我们尚没有制度层面的相关赋权[20]，而这些都亟待通过立法来解决。

（三）先天优势

1.公益性强，公众参与积极性高

以中华环保联合会为例，是由一群热衷公益事业和环保事业的人士、企业、事业单位组成的社团组织[21]。创办宗旨和主要职能就在加强对环境工作的监督，维护公众和社会的环境权益，以促进中国环境事业发展。这类的环保社团组织在国家和社会之间架起一道桥梁[22]，一方面，向公众宣传国家的环境政策和环境法规，提高公众的环境保护意识；另一方面，当公众的环境权益受到侵害，尤其是针对一些弱势群体，为他们提供法律援助、支持诉讼，保护公众的环境权益不受非法侵害。因此，这类社团组织相较于检察机关更能调动起公众参与环境保护事业的积极性，凝聚起各方力量，参与环境保护事业，加强对环境工作的监督。与此同时，调动公众参与，也能在很大程度上拓宽发现行政机关不履行环境保护监管职责案件的线索和案源。典型的就是中华环保联合会诉清镇市国土资源局案，其案件线索就是由当地群众向中华环保联合会提供的。

2.专业性强，有技术优势

检察机关主要职能在于侦查案件、审查逮捕、控告申诉，以及进行法律监督，检察官也主要专研于法律方面的问题。而环境污染类的案件，其专业性更强，往往会涉及环境学、地理学、生物学、物理学、化学等专业方面知识，而这些都需相关专业人才进行。而相较于检察机关来说，环保组织聚集了更多的拥有专业知识和技能的人才。如果立法赋予中华环保联合会这类的社团组织提起行政公益诉讼的权利，发挥它们的专业优势，能在很大程度上节省诉讼成本，更好地维护公共环境利益。

3.独立性强，避免地方政府干扰

在我国现行权力构成体系下，“司法地方化”问题难以彻底有效解决。检察机关在处理案件时，尤其是与行政机关有关的案件，难免受到地方政府在一定程度上的干预。而像中华环保联合会、自然之友这类的公益性社团组织，分布广、独立性强，由他们提起诉讼能在很大程度上避免地方政府干预，更客观独立地行使诉权，督促环保部门及时依法履责。

四、社团组织提起环境行政公益诉讼的制度构建

（一）专门立法，降低社团组织提起诉讼门槛

社团组织提起行政公益诉讼当前最大的困境就是于法无据[23]，《行政诉讼法》只赋予检察机关公益诉讼起诉权。尽管2014年修订的《环境保护法》赋予满足一定条件的社团组织可以提起公益诉讼的权利，但目前也仅限于提起民事公益诉讼。因此，为更好发挥社团组织在保护公共环境利益、督促行政机关依法依规履行职责方面的特有优势，需要专门制定一部《中华人民共和国公益诉讼法》（以下简称《公益诉讼法》），赋权社团组织对生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关怠于履行职责、不作为或违法行使职权提起行政公益诉讼，并对社团组织提起此类诉讼的诉权予以专门配置[24]。同时加快相关法律的修订和解释工作。将《环境保护法》第58条第1款所规定的“诉讼”明确修改为民事和行政公益诉讼，《行政诉讼法》和相关司法解释也要进行相应修改。

据数据显示，自2015年施行环境公益诉讼制度至2018年下半年，虽然作为原告提起环境公益诉讼的社团组织数量，已有20多家，但年均较少，仅51件左右[25]。因此，立法时可以考虑适当放宽社团组织提起环境行政公益诉讼的条件[26]。既可以避免滥诉现象发生，节省司法资源；适当放宽条件限制，还可以吸引更多社团公益组织加入到公共环境利益保护和监督行政机关依法履职中来。

（二）设置专项资金，合理分配诉讼费用

行政权严格遵守诉讼中的直接利害关系原则已不能应对现实中公益受害的严峻形势，因此突破传统诉讼的原告资格标准的行政公益诉讼应运而生[27]。而高昂的诉讼费用，漫长的诉讼过程所带来的律师费、各项鉴定费等诉讼成本，以及提起诉讼所能获得的收益与诉讼成本之间的不对称，使得很多社团组织望而却步，极大降低了社团组织提起环境行政公益诉讼的积极性和主动性。因此，可以考虑设立公益诉讼专项资金，同时通过给企业减免税收、降低税费等各种税收优惠政策，鼓励企业向社团组织提供资金，支持社团组织提起公益诉讼。此外，合理分配诉讼费用的承担，根据原告的胜诉程度决定诉讼费用的承担比例，建立败诉方承担诉讼费用机制。降低社团组织的诉讼成本，打消社团组织提起环境行政公益诉讼的经济顾虑[18]。

（三）建立完善诉前程序，提高诉讼效率

这里所强调的诉前程序包括两个方面：一是诉前建议程序；二是诉前公告程序。对于社团组织提起环境行政公益诉讼，也可设置诉前建议程序，鼓励符合条件的社团组织以“律师函”“建议书”等形式促使行政机关及时发现属地环境问题，尽早修复尽早解决，节省诉讼成本的同时也能提高公共环境利益保护的效率。当行政机关拒不改正，怠于履职时再提起诉讼进行司法救济。同时鉴于检察机关作为法定的国家法律监督机关，司法实践经验更为丰富，面对国有資产保护、国有土地使用权出让，以及其他的一些有重大社会影响的公益诉讼案件，更适宜由检察机关提起诉讼。因此，在起诉顺位上还应坚持检察机关主导、符合条件的社团组织作为补充的诉讼模式。为更好地协调检察机关与社团组织之间的关系，还可以考虑借鉴民事公益诉讼的诉前公告程序。社团组织通过发布公告，向检察机关提供案件线索，当检察机关不提起或者怠于提起诉讼时，再由自己“登场”，从而避免重复起诉、节省司法资源。

五、结语

通过建立检察机关主导、符合条件的社团组织作为补充的环境行政公益二元诉讼模式，可以在很大程度上减轻和弥补由检察机关“垄断”起诉权所带来的司法地方化、案件收集渠道过窄、诉前建议缺乏刚性等问题和不足。充分发挥社团组织所具有的公益性强、公众参与积极性高，专业性强、有技术优势，独立性强、避免地方政府干扰等特有优势，更好地督促行政机关及时依法履职，保护公共环境利益，为践行“两山”理论、建设美丽中国“保驾护航”。

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（责任编辑：田 苗）

①《行政诉讼法》第25条第2款：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

②分别为北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃。

收稿日期：2023-06-21

基金项目：新疆维吾尔自治区社科联合会2022年度新时代党的治疆方略理论与实践研究课题（2022ZJFLY06）

作者简介：吴瀚，助理研究员，硕士研究生，从事行政公益诉讼研究；岳书光，副教授，硕士生导师，研究员，法学院党委委员，法学博士，从事行政公益诉讼研究。