从公共经济视角看城市地下管线井盖管理的政府职能创新

王纪超

地下管线井盖类设施（以下简称“井盖”）是地下管线的重要附属设施，是电力、电信、燃气、热力、自来水、再生水、雨污水、环境卫生等地下管线设施所附属的检查井、阀门井、消火栓、雨水口等井盖和雨箅的统称，用于保障检修维护地下管线或承接雨污水等。井盖管理维护不善，容易发生缺失、破损、翻跳、震响、沉陷、井盖高差、井周路面破损等病害，若不能及时发现和处置，轻则导致道路不平、噪音扰民等，重则导致伤人毁物甚至夺人生命。“湖南长沙女孩坠井身亡”“广西南宁女性坠井失踪”“西安男童坠井失踪”等惨痛事件，一时间引发全国高度关注，社会反映强烈。中央电视台曾以“小井盖、大问题”“一个井盖、三条人命”“盖好小井盖，服务大民生”等为题，多次进行专题报道。井盖管理已经成为关系到城市民生、公众安全和政府形象的一项重要工作。如何进一步加强井盖管理，充分发挥政府、市场、社会三大主体作用，已成为城市管理部门亟须破解的重要课题。

一、井盖病害防治任务艰巨

以北京市为例，目前全市共有城市地下管线井盖359.9万套，包括金属和非金属两类材质，分属燃气、供热、给水、排水、电力、照明、通信、公安、广电、园林等10余个行业，涉及政府部门、驻京部队、各类企业、社会单位等众多权属主体。政府部门主要负责综合协调管理和行业、属地监督管理，井盖权属单位履行主体责任，负责井盖的巡查、维护、抢修、改造等。

为加强井盖管理，北京市区两级财政每年投入3000余万元用于井盖监管，各井盖权属单位每年投入上亿元用于井盖更新换装和病害治理。但从实际情况看，每年全市处置各类井盖病害问题仍有近万件，因井盖导致的损车伤人事故时有发生，目前的井盖管理水平与人民群众的期望要求和首都城市的功能定位仍有一定差距。

二、井盖管理中的“市场失灵”与“政府失灵”

（一）井盖管理中的“市场失灵”

英国著名经济学家庇古关于“庇古税”的论述认为，由于环境问题具有外部不经济性，使得市场主体在决定生产、投资、消费等活动时，往往只会从自身利益出发考虑各种选择的成本和收益，而对经济活动所需投入和产出的环境要素，特别是由此产生的广泛的社会影响（如对财产、人体健康、生产生活活动、环境舒适性以及环境美学价值的损害等），很少或完全没有考虑。在经济利益最大化目标驱使下，市场主体即使意识到其活动给社会造成的环境成本代价，但只要不受严厉惩罚，往往会置之不理，而市场对此无能为力，这就是通常所说的“市场失灵”。这一点，在井盖管理中不乏具体表现。比如，井盖权属单位对井盖丢失、破损等容易引发损车伤人和直接影响所属地下管线安全的紧急类病害问题比较关注，而对凸起、沉陷、井盖高差、震响等影响道路通行质量和居民生活的非紧急类病害问题关注度不高，日常巡查管理中不注重预防、发现和处置这类情况，即使接到外单位通报的病害问题情况，也往往不甚重视。

（二）井盖管理中的“政府失灵”

政府行为具有广泛性，政府行为可以协调各个微观经济单位、各个部门及各个地区之间的经济利益关系。在“市场失灵”的情况下，政府需要实施干预或直接管理。从理论上讲，政府一般通过税收、管制、建立激励机制等手段进行干预，确保正常运行。然而现实情况是，由于法规、制度、体制、机制等原因，政府实施干预或直接管理面临诸多矛盾困难，进而发生“政府失灵”。一方面，井盖作为公共服务企业的权属设施，维护管理应由权属单位承担，政府不宜进行直接管理。尤其是大城市，井盖数量庞大，政府如若替代权属单位直接管理井盖，必然需要增加庞大的财政支出，也会导致井盖权属单位产生依赖心理，索性更加放手不管。另一方面，现行法律法规对权属单位履行井盖管理责任的追究，集中于事故案件后的处罚和赔偿，对于井盖病害预防处置基本未涉及，政府部门履行监管职能缺乏有力抓手和依据，大多只能依靠行政协调手段来督促，效力效果受限。

（三）井盖管理中市场与政府的平衡

井盖管理作为一种公共产品，在面临“市场失灵”和“政府失灵”时，政府管理的目标在于引导企业更多地考虑公共利益，又由于政府的监管行为只能涉及企业的法定义务，那么，对于大量的出于非法定义务状态的企业责任，就需要执法行为以外的力量来督促落实。在现行法律法规框架下，若要尽可能地预防和减少井盖病害，实现体现公共利益的“少丢快补、安全安静、平整美观”的井盖管理目标，就需要政府在行使管理职能的制度机制、方式方法等方面有所突破和创新，促使权属单位对解决凸起、沉陷、震响等非紧急类井盖病害问题方面予以更多关注和投入，更好地履行提高井盖管理水平的社会责任。

北京市东城区南芦草园胡同。摄影：梁志坚

三、政府井盖管理职能的创新设计

着眼前移管理关口，从源头上减少井盖病害发生，促使权属单位将井盖管理的重心从事后处置转到事前预防上来，政府部门履行监管职能可从三个方面寻求突破。

（一）准确把握职能定位

政府应深刻理解和准确把握履行职能的立场和视角，积极發挥主导作用，采取适当方式防止和克服“政府失灵”。

1．政府与市场在井盖管理中，并不是根本对立的，而是密切联系、互相补充的同一过程的两个方面。抓好井盖管理关键靠政府。但是，这里的“靠政府”，所指的应该是在逐步落实公共服务企业主体责任的过程中，只有靠政府的适当干预，才能补救由于井盖管理作为公共产品而产生的“市场失灵”。因此，决不能因强调“靠政府”而忽视井盖权属归企业的特性，决不能忽视压紧压实企业管理维护所属井盖的主体责任。

2．政府对于井盖管理只能有限制地进行必要的干预。所谓必要干预，是指对因井盖管理的公共物品特性造成“市场失灵”所采取的补救措施。应认识到，政府的作用不是取代企业，而是要规范引导企业履行责任和调动发挥企业的职能作用，尽可能多地督促企业主体履责。

3．政府应当对井盖管理“市场失灵”可能产生的负面影响做好兜底处置准备。政府应在深入调查研究的基礎上，谨慎选择各类干预手段的具体对象、内容和措施，力求以恰当的方式方法督促井盖权属单位履行好企业主体责任，最大可能地前移管理关口，从源头上减少井盖病害问题发生。在激发企业积极作用的同时，政府还要做好安全、民生等相关兜底处置的准备，确保在企业处置之前，能够对发生问题的井盖或相关现场采取有效措施，防范因井盖病害引发损车伤人等严重后果。

（二）优化井盖管理模式

当前，大多数城市都是按照“市级综合协调，行业属地监管，权属主体履责”的模式开展井盖管理，体现的是行政管控式的思路，若要进一步提升井盖管理效能，必须在管理模式上有所突破。

1．强化区级沟通协作。进一步发挥城市中区级政府的枢纽作用，由区级指定部门牵头健全本区井盖监管协作机制，加强区级相关部门、网格化管理、市民服务热线、主要权属单位、街（乡、镇）、社区、物业等相关各方的协同配合，调动发挥属地优势和各类巡查力量作用，提高井盖病害问题的发现和处置效能。

2．实施井盖病害联合治理。市区两级井盖管理的牵头部门，会同道路、交管和井盖行业主管部门等，搭建协作平台，集合道路管养、井盖管护、交通管控、行业监督等多方力量，采取“突出重点，逐片推进”的方式，联合督导权属单位开展井盖病害专项治理。引领权属单位建立健全井盖病害治理的常态化专项投入机制，倒逼其从源头上提高井盖质量和管理水平。

3．培育市场化机制。可推行井盖管理维护市场化，鼓励井盖权属单位与道路养护单位或专业化第三方单位签订委托合同，由受托方负责井盖日常管理维护，通过合同约定井盖的施工、安装、管理维护、病害处置等方面的权利义务。这样，既能通过受托方监督井盖权属单位采购使用符合标准的井盖设施，也能通过井盖权属单位督促受托方及时发现处置病害问题，通过市场主体间的相互监督，进一步减少井盖病害发生、提高病害处置效率。

（三）加大监管规范力度

1．更加注重发挥标准规范的引导作用。在现有国家标准和地方标准的基础上，进一步细化井盖设施在设计制造、施工安装、巡查维护、病害判定、病害处置等方面的标准规范，结合实际抓好贯彻落实，实现井盖设施全生命周期管理的标准化规范化，为属地监督、行业监管和企业执行落实提供抓手与依据。

2．引入企业履行社会责任评价机制。建立定期考评机制，对权属单位的井盖病害发生情况、市民投诉井盖问题及处置情况、井盖导致的事故案件情况等进行指标化考评，作为评价企业履行公共安全责任和社会责任的重要依据，并适时在一定范围内通报或向社会公开。将履行主体责任不力、不配合区域行业监管以及因井盖引发严重后果等情况，计入企业信用档案。

3．健全完善相关法律法规。结合城市管理或市政管理立法，进一步强化细化权属单位预防和减少井盖病害发生的责任，加大井盖病害发生后追索赔偿和责任追究的力度，以法律震慑为政府监管提供更加有力的抓手。同时，赋予井盖管理市场化以更多的便利，推动权属单位更加能动地履行主体责任，从法治范畴破解“市场失灵”和“政府失灵”问题。

参考文献

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（责任编辑：张秋辰）