发挥政策性农业保险多方位作用全面保障上海乡村振兴战略实施

■何荣勋 李 锥

2004年9月17日，上海成立了全国首家专业性股份制农业保险公司——安信农业保险股份有限公司（2020年更名为“太平洋安信农业保险股份有限公司”，以下简称“太安农险”）。从此，上海农业保险走上“政府扶持、市场化运作、专业化经营、以险养险”的农业保险发展道路。

一、上海农业保险发展特点

上海将种植业、养殖业及农机、渔船等列为政策性农险业务，保险公司开办享受相关政策支持。一方面，政府对农民补贴保费，吸引农民参加农业保险，减轻农民负担；另一方面，农业技术服务部门协助太安农险展业、理赔等，充分发挥政府推动农业保险发展的作用。上海农险实行“以险养险”，将其他涉农财产保险和责任保险、农村居民短期人身意外伤害保险和健康保险等业务按商业化运作，并将商业性保险的盈余部分用来弥补种养两业保险业务的亏损，概况起来有以下五个方面特点。

（一）不断加大政策支持力度，推动农业保险提标、增品、扩面

2004年，上海在对种植业险种（水稻、蔬菜、林木）实施补贴的基础上，增加小麦、西甜瓜险种补贴，并将原补贴办法中定额标准补贴调整为按某一险种保费的比例进行补贴。2006年起，上海将“农机具综合保险”“渔船综合保险”涉农险纳入补贴范围。2009年，针对不同类型险种按40%－80%比例实行差异化保费补贴政策。2012年，上海及时将水稻、小麦、油菜、能繁母猪、生猪、奶牛涉及主要农产品最低保有量品种的六项险种保费补贴改为全部由中央和市级财政承担。2013年，上海进一步明确享受财政补贴的险种为5大类21个，各险种保费财政补贴比例为40%－90%，并明确了财政补贴保险金额的上限标准。

2019年，为服务“藏粮于地、藏粮于技”及轮作休耕政策目标，麦子、油菜、玉米等中央财政补贴险种不再纳入市级财政补贴险种，并按照《关于将三大粮食作物制种纳入中央财政农业保险保险费补贴目录有关事项的通知》要求，将水稻制种保险由市级补贴险种调整为中央财政补贴险种。同时根据实际生产成本，结合历年赔付情况以及基层农户需求，适当调整了畜牧、水产的保险金额及费率。

2021年，上海市农业农村委员会联合上海市财政局印发《上海市市级财政农业保险保费补贴资金管理办法》，对农业保险保费补贴资金预算编制进一步进行了规范，明确按照上一年度农业保险保费补贴实际发生数的90%编制下一年度市级财政农业保险保费补贴资金预算，奠定了上海市农险财政应收保费及时拨付情况良好的基础。同时为促进生猪产业“防非复养”，针对仔猪死亡率高的情况，将仔猪养殖保险纳入政策性农险，提高了养殖户的生产信心。

（二）发挥太安农险创新优势，积极创新农业保险产品

作为全国第一家专业农险公司，太安农险紧扣经济发展脉搏，适时推出创新产品服务三农发展。2010年，针对渔业养殖风险较大的问题，太安农险率先探索出渔业互助保险模式，成功试点南美白对虾互助保险。同年，太安农险针对“菜贱伤农、菜贵伤民”的问题，开展“淡季”绿叶菜成本价格保险，实现了农业保险从保自然风险转向保市场风险的升级，对保障地产绿叶菜生产、稳定市场价格发挥了积极作用。

2012年，太安农险在全国率先试点农业收入保险，为松江残疾人扶贫基地提供农业收入保险等一揽子风险保障。2014年，太安农险率先推出了“露地种植绿叶蔬菜气象指数保险”，同年在松江区推出针对“种养结合模式”家庭农场的生猪价格指数保险试点，保险赔款有效弥补了生猪养殖龙头企业的经营损失，保护了家庭农场生产模式可持续性。2015年,太安农险在全国率先开展了“保险+期货”模式的创新试点，在浦东新区开办鸡蛋期货价格保险。2016年，在浦东新区、松江区进行了粮食作物收入保险的试点，对农户进行分层保障，取得了投保农户的高度好评。同年创新推出全国首个农业台风巨灾指数保险，应用“保险+科技”保障强风与强降水两类致灾因子带来的损失，在互联网气象指数保险方面进行了有益探索。

2018年，全国首创松江耕地地力指数保险，开创农业绿色保险先河，提高农户耕地保护意识，积极参与“养地”。2021年，创新绿肥作物产量指数保险、优质稻米收入保险，保障稻米产业高质量发展，推动上海农户从“卖稻谷”向“卖大米”转变。

2019－2022年期间，创新美丽乡村建设工程保险、环境整治费用补偿保险、农村综合帮扶人群风险保障计划，农业保险多方助力乡村振兴。疫情封控期间创新“三农安疫保”“复工保”，保障合作社在疫情期间维持正常生产，助力城市保供。

（三）立足政策性农险的普惠性，提升农业保险服务能力与水平

上海在全国率先建立了“上海市推进农业保险委员会”，负责研究农业保险的发展规划，协调农业保险工作的各方关系，同时涉农区县也相应建立区县推进农业保险委员会。2011年，与上海市农业委员会信息中心共建“农民一点通”平台，实现了农业数据和农险数据的互换共享，不仅提高了农业保险信息化管理水平，还贯彻落实了农业保险监管部门“五公开、三到户”的要求。2013年，依托本市基层农业技术推广机构，形成区县“三农”保险服务中心、乡镇“三农”保险服务站、村“三农”保险服务点的三级农业保险基层服务网络。2018年，太安农险签发全国首张农险电子保单；2020年，创新基于上海农业“一张图”的蔬菜价格保险，从勾选电子地块投保生成电子保单到农户拿到赔款全流程线上化操作，显著提高了承保理赔管理效率。

（四）政、银、担、保联手，加大对农户信用融资的支持力度

2008年，上海首创针对涉农信用贷款的小额信贷保证保险，由太安农险提供信用担保，上海农村商业银行提供专项贷款，为农民专业合作社提供50万元以内的融资贷款担保，有效解决了农民专业合作社发展中融资难的问题。2014年，市级示范合作社贷款担保金额提高至200万元，区县级示范合作社贷款担保金额不超过100万元，其他合作社和家庭农场贷款担保金额不超过50万元，对培育农民专业合作社，促进农业规模化、专业化、产业化发展发挥了积极的促进作用。

2019年创新“政银担保”四方合作模式，联合政府、银行、担保中心、保险公司资源，以“批次担保”形式为各类农业经营主体提供政策指导、业务咨询、绿色通道等服务。

（五）发挥财政资金引导作用，建立农业保险大灾风险分散机制

2014年，上海市对农业巨灾风险的特点和规律进行了研究，由上海市政府办公厅印发《上海市农业保险大灾（巨灾）风险分散机制暂行办法》，明确规定台风、特大暴雨、重大病虫害（疫病）等不可抗拒灾害造成政策性农险业务赔付率超过90%即为农业大灾风险，超过150%即为农业保险巨灾风险；政策性农业保险业务赔付率在90%以下的损失部分，由农业保险机构自行承担；赔付率在90%－150%的损失部分，由农业保险机构通过购买相关再保险的方式分散风险，且给予60%的再保费补贴，最高不超过800万元；赔付率超过150%以上的损失部分，由农业保险机构使用对应区间的再保险赔款摊回部分和农业保险大灾风险准备金承担；如仍不能弥补其损失，差额部分由市、区县财政通过一事一议的方式予以安排解决。

上海在政府扶持的基础上，以“无形的手”为主，“有形的手”为辅，强调市场运作，通过财政托底、保险参与、再保介入等市场有效手段，初步建立了以财政支持的多层次农业保险大灾 (巨灾)风险分散机制。

二、上海农业保险发挥的机制作用

（一）农业保险发挥经济补偿作用，已经成为稳定农业生产的重要工具

上海农业保险充分发挥经济补偿作用，在丰年承担“蓄水池”的功能，在灾年开闸救济。上海开办的农业保险险种覆盖范围涉及种植业、养殖业、农机和渔业等农业生产领域，其中水稻、生猪、能繁母猪、奶牛、公益林保险覆盖率达100%。农业保险赔款有力支持农业灾后恢复再生产，对稳定农业生产、促进农民增收起到了积极的保障作用。在菜价、猪价低迷时期，价格保险保护农户种菜、养猪积极性，是“菜篮子工程”的“稳定器”。

（二）农业保险增强民生保障作用，已经成为各级政府三农工作的重要抓手

2013年，太安农险推出一系列涉及餐饮服务、流通领域乃至食品生产领域的食品安全责任保险，建立了较为完整的食品安全责任保险体系。2019年，太安农险协助当地政府相关管理部门搭建了“市农村综合帮扶公共管理平台”，将帮扶对象的申请、审批、公示、退出等流程信息化、线上化，为全市生活困难农户创新开发了意外、医疗、重疾、财产为一体的“农村综合帮扶人群风险保障计划”，成功打造综合帮扶新模式。2023年，太安农险推出乡村振兴治理责任保险，发挥保险化解基层社会矛盾“减振器”功能，协助镇村组织共同构建村域公共安全风险管理体系。

（三）农业保险放大财政资金支农作用，已经成为强农惠农富农政策的重要机制

上海农业保险财政保费补贴资金撬动了农户投保意愿，降低了保费负担，促进农户参加农业保险“互助共济”体系。农业保险市场化运作，能够发挥其判断灾情、确定损失金额和理赔保险金等方面的优势，同时更加公开、公平地利用支农资金，将政府临时性的被动救灾、救济行为转化为一种制度化、规范化的主动灾害应对措施，提高了救灾工作的公平性、针对性和科学性，提高了资金拨付效率，是强农惠农富农的重要机制。

（四）农业保险联结金融要素市场作用，已经成为三农改革创新的重要手段

太安农险在全国率先开展绿叶菜价格保险，实现了农业保险从自然风险保障向自然风险、市场风险同时保障跨越。率先探索鸡蛋期货价格保险、广西糖料蔗“保险+期货”价格保险，构建农产品价格风险通过期货市场分散的桥梁。率先在上海松江探索的粮食作物收入保险，助力农产品“价补分离”改革，促进了三大主粮完全成本保险和收入保险政策出台，提供了农业补贴政策“黄箱”向“绿箱”转变的路径。太安农险在上海浦东、奉贤等地开展的土地流转履约保证保险有效促进农村集体资产流转。上海首创小额信贷保证保险发挥了农业保险的增信功能，助力推动全国农担联盟的成立，提高了农户纯信用贷款的资金额度。

三、上海都市现代农业发展的新形势及对农业保险的要求

为贯彻落实中共中央、国务院提出的乡村振兴战略，上海市委、市政府明确了不同阶段的目标任务。2023年上海市委、市政府下发《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的实施意见》，对上海都市农业的发展提出了一系列新要求。

（一）服务发展现代农业，保障粮食和重要农产品生产供给

贯彻落实地方党委和政府粮食安全责任制，稳住粮食、大豆和油菜种植面积。确保30万亩规模化常年菜田面积，推进5万亩绿叶菜生产核心基地和10万亩蔬菜生产绿色防控基地建设。坚决保护150万亩永久基本农田和202万亩耕地，以年均3万亩的进度将永久基本农田建成高标准农田，加快上海现代农业产业园（横沙新洲）建设。积极推广设施农业，年内建设4000亩高标准设施菜田。深入实施种业振兴行动，加大对上海南繁基地、良种繁育基地的支持力度。继续推进农产品产地冷藏保鲜设施建设，布局一批区域性集采集配中心。大豆、油菜、上海种业南繁基地尚未列入上海政策性农险保障范围，存在种植风险，影响农户生产积极性。大量的高标准农田、冷链等设施存在潜在质量缺陷、维修资金得不到保障的风险，需要保险保障机制化解。

（二）服务东西部协作和对口支援，巩固拓展脱贫攻坚成果

加大对国家乡村振兴重点帮扶县、易地搬迁集中安置点的支持力度。深化农村综合帮扶，研究出台第三轮农村综合帮扶实施意见及相关配套文件。促进乡村产业融合发展。上海对口支援地区及本市经济薄弱村，存在因病因灾返贫人员，农村低收入人群、农村低保人群和特困人群，需要继续创新农业产业链保险模式，形成从“输血”到“造血”的自我发展机制，同时也需要升级“防贫保”，巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接。

（三）服务拓宽农民增收致富渠道，促进农民就业增收

引导农业龙头企业与农民合作社、家庭农场互惠合作，组建农业产业化联合体。稳慎推进农村宅基地制度改革试点，加快房地一体宅基地确权登记颁证。深化农村集体经营性建设用地入市试点。巩固提升农村集体产权制度改革成果，探索资源发包、物业出租等多样化途径发展新型农村集体经济。探索农民依法自愿有偿退出土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，推进农村集体资产租赁进入市级公共资源交易平台公开交易。目前，农村集体经济组织存在运作不规范风险，农村集体资产存在权利人转移登记制度不健全、法人地位缺乏保障、确权颁证难等问题，导致农村集体资产在与市场要素对接中存在一定风险，亟需创新保险分散机制，促进集体资产高效流转。

（四）服务乡村规划引领，扎实推进宜居宜业和美乡村建设

完善适农产业用地机制，落实盘活农村存量建设用地政策，引导涉农区将低效建设用地减量化指标按照不低于5%的比例重点向乡村产业等倾斜。积极推进示范村建设，年内完成24个乡村振兴示范村和30个美丽乡村示范村建设，推进金山区国家乡村振兴示范县创建。抓好农民相对集中居住签约和安置房建设。和美乡村建设面临资金不足、管护机制不健全、工程潜在质量缺陷等风险，需要引导保险资金投入，创新保险模式保障和美乡村建设和管护。

四、上海农业保险展望与建议

上海农业保险紧紧围绕“粮食安全、城市保供、农民增收”，服务高端农业、精品农业、品牌农业发展，构建“中央补贴品种、市级补贴品种、区级补贴品种”相互补充的多层次风险保障体系，推进农业保险“提标、扩面、增品”工作，助力乡村振兴战略实施。未来三年内，通过各方努力，实现粮食作物、油料作物、设施蔬菜政策性保险全覆盖，收入保险将成为农业保险的重要品种。保险机构不断创新特色农业保险品种、创新模式数量在全国处于领先地位，保险密度、保险深度、保障程度达到国际水平。

（一）围绕国家粮食安全和“菜篮子工程”，大力发展完全成本保险和收入保险

提高农业保险的保障水平，使之覆盖完全成本，甚至保障收入，是农业保险未来的发展趋势。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“探索开展稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，加快建立多层次农业保险体系”。

从国际经验来看，美国从1996年开始实施农作物的收入保险，目前美国农作物收入保险保费收入占到联邦农作物保险总保费收入的83%以上，这表明收入保险已经成为美国农业保险的主导型险种。同时，收入保险还可以减少政府对价格的直接干预或直接补贴，通过对保费的间接补贴稳定农民收入，更符合国际规则的规定，因此，收入保险应逐渐成为上海农业保险产品体系的重要内容。根据当前国家粮食安全政策和上海城市保供任务，开展三大主粮（水稻、小麦、玉米）、油料作物（油菜、大豆）、蔬菜完全成本保险和收入保险，加快建立多层次农业保险保障体系是我们的首要任务。

（二）扩大保障范围，不断满足新型农业经营主体发展风险保障需求

针对高端农业、精品农业、品牌农业发展，提高地方特色优势农产品的保障程度，扩大保障范围，并将农产品品质保险列入政策性保险。例如将果树的树体保险纳入政策性保险，保障更为全面；增加鱼虾蟹病害保险责任，南美白对虾多茬生产保险全覆盖，以消除农户后顾之忧；积极鼓励远洋渔船参加政策性保险，提高渔民人身意外险保险金额。

（三）围绕绿色发展，积极探索建立农业产业绿色转型保险体系

推广耕地地力保险、绿肥种植保险，强化农户耕地保护意识。创新绿色生产费用补偿保险，支持“药肥双减”绿色生产方式，分散绿色转型过程中新技术、新产品使用后造成的减产降质风险。创新开发绿色生产技术推广损失保险，平滑采用绿色技术后产能发生波动的风险。探索碳汇能力保险、碳排放权流转保证保险、碳排放权获取成本保险，推动“双碳”政策落实。

（四）从保农业到保三农，积极探索乡村振兴农村改革类保险产品

拓展农田设施IDI保险，进一步提升高标准农田工程质量和建后管护保障机制，促进高标准农田建设。开发农用地闲置费用补偿保险、农用地复垦费用补偿保险、农用地土壤污染整治费用补偿保险，为土地流转中出现的农用地闲置、土地复垦、土壤污染、耕地地力下降等风险提供保障，牢牢守住耕地红线。创新农村民房建设资金履约保证、民房工程质量潜在缺陷保险，促进农村基础设施建设。利用土地履约保证保险，维护农民土地承包权益，为农用地流转后集中经营创造良好条件。利用保险保障机制将农村闲置农房、存量集体建设用地等资源资产前端归集整合，后端打包抵押融资，用于发展农村文旅康养产业，促进集体资产盘活。

（五）完善创新机制，继续发挥上海农业保险创新带领作用

继续发挥上海农业保险担任“先行先试、对标国际”的创新使命，鼓励各区主动创新区域特色农业保险产品和金融支农模式，进一步满足新型农业经营主体保险需求。建立以奖代补项目转化为补贴目录内项目的机制，做到在研一批、实施一批、推广一批。进一步完善上海农业保险大灾分散机制，适当提高农业保险承保机构购买再保险所支出的保费补贴比例与限额，进一步缓解农业保险承保机构的经营压力；积极探索区域产量巨灾损失保险、农险巨灾保险证券化等市场化巨灾分散机制。按照《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》指引，率先建立较为完整的农业保险基层服务体系及农险工作费用管理体系，健全协保人员激励机制，为农险承保理赔实务精细化、精准化打下基础，推动农业保险未来向纵深发展。