顺应乡村发展新趋势 以县域为基本实施单元推进乡村振兴

◎ 赵俊超 张云华

提 要:乡村振兴不是简单的村庄振兴。近年来我国乡村发展出现新趋势，以村庄为基本实施单元推进乡村振兴的思路已经行不通：一是农村人口持续减少，部分村庄未来将会萎缩退出；二是村庄功能细化分化，难以匹配乡村全面振兴目标；三是城乡联系更为紧密，村庄与城镇已难以截然割裂。县域对应于完整的乡村范畴，拥有相对完整的产业结构，又有较强的资源调配能力，以县域为基本实施单元推进乡村振兴既是现实考量，也是提高乡村振兴效率的必然选择。以县域为基本实施单元推进乡村振兴，需要给予县级更大的自主选择权和资源配置权，依据实际情况调整设置县域内乡村振兴的具体目标和实现形式，优化配置公共资源和要素投入，着力推动实现县域乡村整体性振兴和县域居民生活、生产、生态条件的全面提升。

习近平总书记在十九届中央政治局第八次集体学习时的讲话中指出：“党的十九大提出实施乡村振兴战略，就是为了从全局和战略高度来把握和处理工农关系、城乡关系。”村庄是我国乡村振兴的重要对象和重点内容，但推进乡村振兴的着眼点和发力点却不能局限于村庄。顺应我国乡村发展的新趋势，应当将县域作为推进乡村振兴的基本实施单元。

一、我国乡村发展出现新趋势，亟待调整以村庄为基本实施单元推进乡村振兴的传统方式

村庄是乡村振兴的重要对象，甚至在不少人看来，推进乡村振兴就是大力开展村庄建设，实现村村全面振兴。然而，随着近年来我国乡村发展出现一系列新趋势，这种以村庄为基本实施单元推进乡村振兴的思路已很难行得通，亟待作出调整。

（一）农村人口持续减少，部分村庄未来将会萎缩退出

农村人口持续快速向城镇转移是我国近年来的重要趋势。2000年我国农村常住人口超过8亿人，至2022年已降至4.91亿，减少了39.3%。中西部地区农村人口减少的情况更为显著，如四川省内江市2021年与2000年相比，农村常住人口减少了48.9%。2017年我国开始实施乡村振兴战略后，城镇化率仍保持了快速提升，从2017年到2022年，我国城镇化率从58.52%提高到65.22%，年均提高1.34个百分点。未来，由于我国城乡居民收入差距仍显著存在、追求便利化舒适化城镇生活仍占主流以及农村老龄人口自然性减员，预计农村人口减少的趋势仍将持续。

在农村人口整体减少的情况下，我国村庄普遍出现人口萎缩和空心化，甚至一些村庄已经自然消亡。从2000年到2021年，我国村庄数量从353.7万个减少到236.1万个，33.3%的村庄已经消失。适应于村庄数量减少，行政村的数量也出现调减。从2000年到2021年，我国行政村数量从73.2万个变为49.0万个，减少了33.1%。由于农村人口进城步伐仍然在持续，未来相当一部分村庄萎缩和退出的趋势也会持续。基于这一趋势，“减量增效”成为推进乡村振兴的必然选择，以村庄作为基本实施单元、追求村村振兴既难实现也无必要。

（二）村庄功能细化分化，难以匹配乡村全面振兴目标

乡村振兴包括产业、人才、文化、生态、组织五大领域的全面振兴。截至2021年，我国平均每个村庄（自然村）有211人、耕地有812亩，普遍规模小、资源少、经济社会形态单一，甚至推进全面振兴的各个领域和各项要件都不齐备。以产业振兴为例，构建现代农业产业体系，推动农村一二三产业融合发展，这些任务很难在狭小的村庄内一一施展，特别是在向二、三产业扩展过程中，由于现代工商业发展的资本、技术、环保等准入门槛越来越高，大多数村庄难以达到要求，村庄产业形态很难做到丰富多样。

目前村庄功能出现细化分化的趋势。这首先体现为村庄产业的细化分工，“一村一品”成为发展潮流，甚至一个村庄只选择特定产业中的某个环节。村庄生产与生活功能也出现分化，如在城市周边地区，一些交通便利、风光优美的村庄吸引了不少人口居住，居住生活成为这些村庄的主要功能，而其生产功能则逐渐弱化；再如未来随着城镇化持续推进，一些村庄人口整体迁离或只剩下极少量农户，其居住生活功能将大为弱化，但农业生产功能仍然存在，加之机械化等农业技术的赋能，其产能甚至会比原来村庄状态下进一步提升。

村庄功能的细化分化使乡村振兴与村庄振兴之间出现任务目标的偏离。乡村振兴的任务目标是全面的，五大振兴一个都不能少，生产、生活、生态全部涵盖，而村庄振兴则是因地制宜、量力而行、视需求而定，单个村庄出现的缺项可以由其他村庄或从更高层级来实现。如果以村庄作为推进乡村振兴的基本实施单元，进而要求在每个村庄内都完成全面振兴的任务，很容易造成贪多图全和低水平重复建设。

（三）城乡联系更为紧密，村庄与城镇已难以截然割裂

近年来我国乡村发展中村庄的封闭孤立状态进一步打破，村庄与城镇的联系越来越密切，甚至相互融合渗透、边界日趋模糊。从收入来源看，2021年农村居民可支配收入中第一产业经营净收入占比已降至22.7%，而工资性收入占比增至42.0%，农民收入大部分来源于村庄之外。从就业居住模式看，村庄居民活动半径进一步扩大，一些地区出现“两栖化”的趋势，即白天在县城等地工作而夜晚返回村庄居住，或者一周中工作日在县城就业居住而周末返回村庄居住。从公共服务看，农村居民从村庄之外和更高层级获取公共服务的情况越来越普遍。以教育为例，从2000年到2021年我国农村小学数量从44.03万所减少至8.15万所，且农村生源仍在进一步萎缩，在一些西部县出现“村庄儿童到乡镇上学、乡镇儿童到县城上学”的情况；以卫生服务为例，跨级求医的情况越来越多，不少农村居民有医疗需求直接到县级医院问诊，其他公共服务也出现类似趋势。

城乡联系变得紧密得益于一系列物质支撑条件的变化。一是基础设施全面改善。全面建成小康社会期间我国对农村基础设施进行大量投入，行政村及以上实现全部通硬化路，村庄供水、供电、宽带等也贯通接入城乡网络。二是交通工具飞跃提升。2022年每百户农村居民家庭拥有汽车数量达到32.4辆，各种电动车由于价格低廉、操作简单、适应性强，也成为村庄居民出行利器，大大增强了他们克服距离阻碍的能力。三是数字化、网络化快速发展。随着智能手机普及和城乡物流体系建设，村庄居民可以通过网络电商购买各类生活用品和生产资料、销售农产品，可以通过手机办理养老保险、子女入学等公共事务，甚至远程诊疗、网络法庭也已大量涌现，村庄已紧密地接入现代化经济体系。由于这些物质技术条件仍在不断进步，未来村庄与外界的联系还会更为紧密，城乡界限会进一步打破。

在村庄与城镇联系越来越紧密的情况下，推进乡村振兴需要有更全局的视角。如果以村庄作为基本实施单元推进乡村振兴，很容易造成村庄与城镇的割裂。在村庄居民就业和收入主要来自于城镇的情况下，过度强调将要素资源投到村庄，有可能造成城镇产业发展受限，反而影响村庄居民增收。在村庄居民更多从外界和更高层级获取公共服务的情况下，过度强调将公共资源配置给村庄，有可能造成村庄公共服务的过剩和城镇公共服务的不足。必须立足城乡发展全局，将城镇一并纳入乡村振兴统筹范围。

二、以县域为基本实施单元推进乡村振兴既是现实考量，也是提高乡村振兴效率的必然选择

乡村发展新趋势要求提升乡村振兴的推进实施单元。综合考察我国推进乡村振兴的层级结构，我们认为县级是最优选择、县域是最优范畴。以县域为基本实施单元推进乡村振兴可以充分统筹城乡关系、扎实推进产业融合、高效配置公共资源，显著提高乡村振兴的效率。

（一）县域对应于完整的乡村范畴，是统筹工农城乡关系的重要节点

乡村振兴并非农村振兴，乡村与农村存在范畴差别。农村与城镇相对应，仅包括村庄和集镇。乡村则与城市相对应，包括了村庄、集镇、镇区和县城。习近平总书记强调，“振兴乡村，不能就乡村论乡村，还是要强化以工补农、以城带乡，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。按照这一要求，如果将乡村振兴限于农村、将城镇排斥在外，显然是残缺不全的和难以推进的。县域对应于完整的乡村范畴，既包括了传统的村庄，也包括了与这些村庄关系紧密的县域城镇体系，是关联工农、涵盖城乡的自然统一体。在县域推进乡村振兴，有助于从全局和战略协调安排城乡关系，加速乡村发展，缩小城乡差距。

（二）县域产业结构相对完整，具有推进一二三产业融合发展的空间

县域是推进一二三产业融合发展、实现乡村产业振兴的理想层级。村庄由于产业结构单一、规模小，不具备推进一二三产业融合发展的基本条件，甚至大多数乡镇也难以达到全面的要求。县域内一般拥有较为完整的产业结构，不仅农业基础坚实，而且基于区位分工、历史传统、特定资源等，大多拥有自己的特色优势工业，近年来随着县域城镇的人口聚集，第三产业也得到相当程度的发展，因此成为推进一二三产业融合发展、构建新型城乡产业体系的主战场。从地方实践来看，一些典型农业县立足自身优势资源，通过促进农产品加工业发展，已经实现了延伸产业链条、提升增值收益、推进工农互促、带动农民增收的效果，对乡村振兴起到显著推动作用。

（三）县域作为完整独立行政单元，调配资源推进乡村振兴效率更高

“郡县治，天下安”，县在我国既是一个行政层级，也是实现国家意志的重要载体。至2021年底我国共有县1864个（包括县、县级市、自治县、旗、自治旗），拥有悠久的历史传统和稳定的县域边界。县在我国行政体系中一直是实施公共政策的基本单元，不仅设置了齐全的职能部门，而且拥有完整统一的财权、事权，可以有效调配域内的人力流、物资流、资金流，具有强大的资源调配能力。无论是作为县的下级的乡镇和村庄，还是作为县的上级的地级市，都不具备这一独特优势。以县域作为基本实施单元推进乡村振兴，可以充分借助县级的执行力，将乡村振兴任务落于实处，大幅提升实施效率。

三、构建完善以县域为基本实施单元推进乡村振兴的政策体系

以县域为基本实施单元推进乡村振兴是指给予县级更大的自主选择权和资源配置权，在国家乡村振兴战略的大框架下，依据实际情况调整设置县域内乡村振兴的具体目标和实现形式，合理安排任务重点和优先次序，优化配置公共资源和要素投入，着力推动实现县域乡村整体性振兴和县域居民生产、生活、生态条件的全面提升。

一是根据禀赋分类推进乡村振兴。以具有产业发展优势、人口聚集能力强的村庄与乡镇为中心村、中心镇，进行倾斜性要素资源投入，支持其做大做强。对人口持续流出的村庄、乡镇以保持现有布局和功能为主，既进行普惠性、保底型投入，也避免大量投入造成浪费。对人口流失和空心化严重的村庄因时因势撤并，将原有村民和功能转入具有发展优势的村镇。

二是协调推进城镇与村庄发展。顺应城乡人口迁移规律和未来发展趋势，构建“县城—中心镇—中心村”多层级发展格局。持续提升县城基础设施、公共服务等水平，引导乡村人口向县城集中，将之建设成辐射全域乡村的中心和引擎。将中心镇建设成具有农业特色和地域特色的现代化小城镇。将中心村建设成具有田园风光的宜居宜业和美村庄。

三是立足县域范围优化产业布局。顺应现代产业发展需要，依托县域资源分布情况，构建县乡村、一二三产业融合发展的产业格局。支持在县城建设农产品加工业产业园等园区，完善基础设施和配套服务，形成优势产业和产业集群。支持中心镇依托当地特色优势、承接产业转移，形成规模化产业。支持中心村推进“一村一品一业”，培育“小而精”的特色产业。

四是促进城乡要素资源深度整合。支持村庄居民在县域范围内迁徙居住，按照有偿自愿原则退出宅基地，探索宅基地跨集体经济组织置换转让，以宅基地折抵城镇商品住房房价的操作办法，支持对闲置宅基地、公共事业用地等按市场化方式投入再使用或纳入城乡建设用地增减挂钩项目进行置换利用。根据县域人口流向调整配置建设用地、资金等公共资源。

五是顺应村庄功能变化优化治理。根据村庄人口不断减少的趋势，按“减量提效”原则调整乡镇和行政村区划，激发乡村组织活力。适应村庄人口居住和就业分离的现状，对“两栖人口”实行双重身份、双重服务、双重管理，提高社会治理效能。将村庄紧密接入县域公共服务体系，根据生产生活功能变化调整服务重心，更好满足村庄居民需求。