黎平县集体林权制度改革中存在的问题及对策分析

石兴昌

（黎平县林业局，贵州 黎平 557300）

2008年，黎平县以生态建设保护和林业产业发展为重点，全面推进林权制度改革。集体林权制度改革的范围广泛，情况复杂，任务艰巨，面临着许多困难和挑战。为了应对这些挑战，相关单位迅速行动，及时发现问题并采取有效措施。

1 集体林权制度的概述

1.1 集体林权制度改革的历史背景

我国一直在积极探索建立集体林权制度，以促进森林资源的合理配置和保护。为了实现“耕者有其山”的目标，福建、江西、辽宁、浙江等省率先进行了新一轮的集体林权制度改革，包括对分林到户、山林入社、山林集体所有统一经营、林业“三定”等方面的变革。在这些省份的不懈努力下，集体林权制度得到了进一步完善和优化。2003年6月25日，国家林业管理机构颁布了《加速林业发展的决定》，宣布林业改革进入了以建立家庭承包经营制为核心的产权改革新时代。这是我国第一次将林权改革作为一项重大政策推行。2007年，贵州省率先在锦屏、瓮安、册亨、余庆、平坝、黔西、铜仁、白云、六枝等9个县（市、区）开展了集体林权制度改革试点工作，成效显著。随后，各地按照中央统一部署和要求，结合本地实际情况，进行了一系列有益探索。贵州省各县在学习试点工作经验后，开始逐步有序地推进集体林权改革，这标志着该省的集体林权改革已进入全面深化阶段，取得了积极的成果。

1.2 黎平县的集体林权制度改革的经验

黎平县位于贵州省东南部黔东南州南部，该县南北长112 km，东西宽94 km，国土面积约44万hm2，林业用地约33.33万hm2，森林覆盖率72.72%。长期以来，由于森林资源总量少，质量差，经营分散，致使林地生产力低下，林分结构单一，生态环境脆弱，群众对集体林场经营管理不适应，影响着林区经济持续健康发展。2007年，黎平县委、县政府根据“以林为基，以人为本，林农互动促林改”的方针，对岩洞镇进行林改试点，2007年11月明确正式开展改革试点的核心是明晰林业产权，大力发展林业，以群众满意为目标，克服了严重冰雪灾害等恶劣气候条件和其他困难，于2008年4月基本完成林改，取得了阶段性成果，实现了农民增收、企业增效、生态改善，走出一条适合山区特色农业经济发展之路。通过将“寨老”纳入村级林改领导小组成员，通过实施“由外到内、由大到小”的边界勘测和勘测方法，为全县未来的林业改革奠定了坚实的基础。2008年4月全县林改工作的正式启动，，2009年林改外业勘界工作基本完成，林权证逐步颁发，2010年林改外业勘界工作已基本完成。2011年，分期分批整理各乡镇、村的林改档案，并将其集中到县林改办进行整理，截至2012年5月底，全县的林改档案已完成了基本的整理工作，并已归档入库。自实施林改以来，明确的山林所有权不仅激发了林农的积极性，也为“山定权、树定根、人定心”，达到生态平衡的目标。目前，我国已基本完成了林地确权颁证工作，还颁发了12.8万本林权证。这一系列有力措施推进了森林资源保护与管理，促进了山区经济发展和生态环境改善。2010年6月，黎平县参加了全国百县深化集体林权制度改革经验交流会，并被授予全国典型县的荣誉称号。近年来，该县通过大力扶持农民专业合作组织建设，大力发展林下经济和特色农业，推动农村一、二、三产业融合发展等措施，促进了生态文明建设和社会和谐稳定。2011年12月该县成为首批获得国家林业认定的全国农民林业专业合作社示范县。2017年该县被国家人社部、国家林业和草原局评为“全国集体林权制度改革先进集体”。黎平县林改通过明确山林权属，确立了农民在经营中的主体地位，为农业生产和发展奠定了坚实的基础。通过放开经营权，激发农民对营林、护林的热情，同时，政策性森林保险工作稳步推进，从而提升林业的风险抵御能力和持续健康发展能力。

1.3 集体林权制度改革的重大意义

（1）集体林权制度是稳定和完善农村基本经营制度的重要举措。通过对集体林权制度进行改革，可将经营权和所有权交给农户，使其成为经营主体，进一步完善和丰富农村土地经营制度。这不仅为农村生产力的解放和发展奠定了基础，还有助于推进生态文明建设和现代林业发展。

（2）为了实现全面建成小康社会的目标，在当前的经济环境下，必须加大对农村经济发展的投入，提高农民的收入水平，有效解决“三农”问题。集体林权制度改革可为山区农民提供必要的生产资料，激发农民在林业经营生产方面的积极性，推动社会主义新农村建设，促进农民脱贫致富。

（3）在推进生态文明建设的过程中，集体林权制度改革是一项至关重要的举措。集体林权制度改革为林业生产经营和生态建设提供了新的契机，有利于提高林农收入，改善生态环境。推行集体林权制度改革不仅激发了广大农民参与造林育林的热情，促进了人与自然的和谐发展，也推动了生态文化的繁荣发展，促进经济社会可持续。

（4）在现代林业发展中，集体林权制度改革具有强大的推动力。集体林改有利于提高森林经营水平和生产力，建立林业发展的市场机制，运用市场机制配置林业生产要素，发挥林业在生态环境、经济、社会和文化等多方面的综合功能，以满足社会对林业多元化需求，推动现代林业的持续发展。

2 集体林权制度改革中存在的问题

2.1 山林权属争议

勘界发证，明晰所有权是本次林权制度改革的首要任务，而山林权属界址不清，争议多则是各乡（镇）普遍存在的现象。根据调查，2008年黎平县进行林权制度改革时，时间紧、任务重，有些林地主人出于多种原因没有上山参加勘界，造成林地周边界线无法界定；林地接界上无人签字或周边林地主人指界后与实地界限有出入，造成后来的林地纠纷。有些林地的年轻主人到位后，不清楚本户的林地界线，任由周边林地主人指界，而周边林地的部分指界人没有实事求是，造成纠纷，存在“一山多主”和“有山无主”的现象。

2.2 档案管理不健全

黎平县林权历史档案管理存在管理手段落后，管理措施不规范，原始凭证档案管理不够完善的问题，这是由于多次变更所致。档案管理人员经常变动，甚至未做好档案交接，导致档案管理工作混乱。当林权纠纷发生时，缺乏可靠的证据，导致错误不可避免。

2.3 缺少专业评估机构

在林权制度改革过程中，缺少专业的评估机构对林分林地的资产价值进行评估，无法建立一个可靠的价值衡量标准，进而对集体林权改革的标准和质量产生了严重的影响。

2.4 工作统筹不足，技术力量欠缺

参加集体林权制度改革外业勘界的工作人员来自林业、国土资源、水利、住建等各个部门，技术力量参差不齐，各部门人员对地形图的使用情况和熟悉程度不同，导致有些外业勘界勾绘林地图斑与现地不吻合，偏离位移。

3 集体林权制度改革对策

3.1 尊重历史、实事求是

对于存在争议的山林权属，本着为人民服务的思想，深入群众，了解群众的需求，尊重历史依据，实事求是帮助林农化解山林纠纷矛盾，盘活山林。

3.2 实施科学经营，大力探索非公有制林业

根据森林经营方针中的采伐与抚育相结合和永续利用原则，私人经营者有权对其所管理的森林进行抚育性间伐和主伐利用，以实现对森林资源的统一占有、使用、收益和处置权，从而激发森林资源的活力。

3.3 建立健全科技支撑和社会服务体系

为了推进林权制度改革，促进林业产业化建设，各级林业主管部门应积极推广林业科技，建立完善的服务体系，为林业生产经营者提供良好的发展环境和强有力的保障机制，推动林业产业化建设向更深层次迈进。

3.4 抓住机遇，促进改革

推广集体林权制度改革是林业经济可持续发展的必然要求，也是生态文明建设的重要成果之一。实施集体林权制度改革是实现林业生态共赢、促进社会经济发展的重要手段和有效途径。当前，应抓住机遇，建立现代化的林业产权制度，确保产权归属明确、经营主体到位、权责划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效，以适应黎平县的实际情况。为确保各项措施落实到位，还需积极激发社会各界对山林投资和林业发展的热情，全面推进林业生态文明建设，走向可持续绿色发展之路。

3.5 实施林地经营技术入户，大力培养乡土技术人才

以森林资源为基础，黎平县具有发展林下经济的独特优势。在当前形势下，林下种植成为未来发展林下经济的重点，特别是“两高一优”农业的大力发展。为了推广林下经济，黎平县林业科技推广部门应加大对林业知识的培训力度，确保林地经营技术深入人心；积极支持和鼓励林业专业技术人员下乡、入村开展支农活动，建立长期稳定的合作关系。为了提升林地的科技含量，借助先进的科技手段，积极推广适用于林地的先进技术，并通过发放现代技术宣传手册、电视网络宣讲等形式开展先进技术的示范推广。同时，应组织林业技术力量编写符合地方特点、易于理解的林地经营和林木经营相关培训教材，以促进林农之间的沟通与合作。

3.6 加大中央政策性森林保险宣传

当前黎平县的林业在应对自然灾害方面的能力相对较弱，各种灾害对林业生产造成了巨大的经济和人力损失。其中，病虫害危害最为严重，已成为制约该县林业健康可持续发展的主要因素之一。随着林业的蓬勃发展，相关部门须进一步构建完善的林业支持和保护机制。（1）据调查分析，该县最迫切需要的保险保障措施是火灾，其次是病虫害，最后是雨雪灾害。由于森林火灾年年发生，病虫害灾害也是间歇性成片发生，如松线虫、落针病等，而雨雪灾害虽然不是经常性的，但其危害却是极其严重的，造成的损失最大，甚至可能导致毁灭性的后果。因此，推行政策性森林保险，有助于提升林业的风险抵御能力，推动林业生产的持续稳健发展；推进林业补贴和救灾救助方式的改革，构建市场化的防灾减灾机制，提升林业市场的竞争力，有助于拓展保险市场、提升保险实力，为保险企业带来更广阔的发展空间。（2）湿地资源和野生动植物的保险也势在必行，现在洪水灾害、恶劣天气及环境的污染对林业各种资源的破坏也应引起高度重视。（3）由于发生森林灾害事故后该县缺少完善的主要灾害补偿方式，还需林业生产者自担，给林农生产自救造成相当大的压力，森林保险的开展，有利于林业生产的发展。（4）该县林业保险市场前景良好，国家对林业投入日渐增多，林农保险的积极性高涨，但必须完善保险理赔机制，确保林农利益，有效降低林农的经营风险。不管对经营用材林还是经济林的林农，都迫切需要社会分担风险，以达到保险、林农双赢的目的，而通过调查政府部门也亟须保险部门参与，为林业管理注入资金，以保障林区正常的经营秩序，稳定林区社会治安，促进林区经济发展。

4 结语

综上所述，黎平县的集体林权制度改革工作取得了可喜的成绩，有力地推动了当地的林业发展，基本上实现了预定目标。但在改革过程中也有很多不足之处需要不断完善和提高，促进林业管理的科学化、精细化、市场化，引入社会保险部门的参与，有利于提高黎平县林业发展的抗风险能力。未来黎平县林业的发展还是任重而道远，要从实际出发，从林农的需求出发，最终实现林区的科学快速发展。