财务风险管理视角下事业单位内控体系建设路径

肖小兰 襄阳市第二十四中学

引言

我国事业单位分为三个类别，市场化程度不同，主要承担社会公共服务职能，同时亦或多或少地参与市场竞争，也面临财务风险。公办高中属于二类事业单位，经费由财政差额拨付，在资金管理、预算管控等方面也面临一定的财务风险。新时期，实现高质量发展，各事业单位均应当按照政策要求、围绕自身经营实际，建设完善的内部控制体系，实现合规经营、提高财务管理效率。

一、事业单位内部控制建设要求

2015 年财政部下发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，提出内部控制建设的目标，包括保障事业单位日常生产活动合法合规，保障资金安全，提高资源使用效率，财务信息全面完整真实以及防范杜绝腐败等。

事业单位内部控制建设应当遵循以下原则：一是全面性原则。即事业单位内部控制覆盖所有业务、所有部门、所有人员；二是重要性原则。是指内部控制制度既要全面覆盖，又不能眉毛胡子一把抓，要突出重要事项和关键环节；三是制衡性原则。即内部控制制度要在规范各相关单位权责的基础上，实现权力相互制衡，制衡是实现“把权力关在制度的笼子里”的必要手段，亦是内部控制制度应当重点规范的内容；四是适应性原则。即内部控制制度不是一成不变的，需要事业单位随着外部环境和自身业务的变化而不断调整。

为事业单位建立完善内部控制体系提出明确的要求：一是健全内部控制体系，强化流程控制；二是加强事业单位内部权力制衡，旨在避免权责不分，或长期在某一岗位而形成“小团体”的问题；三是建立内部控制报告制度，实现信息公开，目标是能够更好地开展外部监督；四是加大考评问责力度，目标是强化自我监督、自我完善，落到实处、起到实效。

二、事业单位财务管理内部控制的主要内容

我国事业单位财务内部控制内容包括以下方面：

首先是财务预算管理。预算管理包括预算编制、预算执行和决算编报三个环节。针对预算管理的内部控制通常包括以下方面：一是预算编制，在预算编制过程中单位内部各部门间应充分沟通协调，由各业务部门提出下一年度预算申请，并细化预算收入和支出对应的业务项目，不能仅仅提交总数。例如学校资金收入，不仅包括财政拨款收入，还包括学费收入、住宿费收入，以及校内食堂、超市等国有资产出租出借收入等，支出分为人员经费和公用经费等。在预算管理中，要将收入和支出按业务进行分类，并由相关部门负责人签字，然后上报教育主管部门和财政部门审批；二是预算执行，所有支出是否按照预算批复的额度和开支范围执行预算，进度是否合理，是否存在无预算、超预算支出等问题；三是决算编报，主要由财务部门根据年度结算数据真实、完整、准确、及时编制决算报告，报教育主管部门审批，再报财政部门审批或备案。

其次是财务运行管理方面，具体包括以下内容：一是财务机构设置，事业单位通常设置财务部，负责财务会计工作，有些事业单位规模较小、业务相对简单，在财务部门内设置内部审计岗位。针对财务机构设置，内部控制制度应当聚焦不相容岗位分离，例如出纳和支款审批人员分离，出纳不能保管财务章等；二是财务日常工作，例如会计核算、财务报表编制等，应当加强记账、复核工作的内部控制，不能同一人记账和复核等。三是款项支出，内部控制不能仅仅按照支款金额大小划定审批权限，同时还要按照支款事项的性质设定审批权限，比如学校的采购及维修不论金额大小，都应先报总务处审核，然后再上报管理层审批。

再次是项目经费管理。事业单位常开展一些项目，有些是自有资金，有些是承担政府专项任务，政府划拨财政资金，专款专用。事业单位应当对项目经费管理，特别是财政专项资金的使用建立完善的内部控制制度，包括建立财政资金专用的银行账户，设置专门的会计科目核算等。同时，财政资金的支出审批与一般费用支出审批要有所不同，整体上要体现“提级管理”，即审批层级要高、标准更严格，特别是支出方向一定要符合财政资金的使用范围，要保证专款专用，并对财政专项资金进行绩效考核。

最后是政府采购活动管理。事业单位对政府采购活动实施归口管理，在政府采购活动中建立政府采购、资产管理、财务、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制，单位应当按照规定选择政府采购方式、发布政府采购信息，严格按照内部控制制度规定的流程实施采购活动。

三、事业单位财务管理内部控制建设存在的问题

目前，我国事业单位财务管理内部控制建设方面仍有不足，具体表现在以下几个方面：

一是管理者对财务管理内部控制建设认识不到位。按照国际通行的COSO 内部控制建设规范，良好的控制环境是内部控制的首要之一，而管理者的态度是影响控制环境的重要变量。我国事业单位财务管理具有一定行政色彩，但又不完全等同于行政机关，有自身的特殊性。部分事业单位的管理者对搭建财务管理内部控制体系重视程度不够，认为按现有的财务管理流程就已经足够，“多一事不如少一事”，不需要制度化和进一步规范化。由于缺乏顶层设计，职能部门之间缺乏必要的沟通，存在财务管理各环节各自为政的问题。部分事业单位完全由财政全额拨款，资金管理方面只满足于收支记录准确的要求标准。综上，由于管理者重视不足，内部控制建设存在一定的薄弱点。

二是财务管理内部控制制度不完善。我国事业单位普遍能够按照政策要求建立内部控制框架，但缺乏落地细则，特别在结合事业单位自身经营方面还很不够。例如我国高中，办学条件、办学规模等存在较明显的地域差异，有的高中只有一个办学章程，没有建立财务工作制度；有的高中虽然有财务管理制度，但是多年未予补充修订，已经难以施行。

三是财务管理内控权责不清，内控制度运行不顺畅。财务管理的内部控制应当坚持全员性原则，即内部控制的建设、运行和完善需要事业单位所有部门和员工共同参与。但实务中，基本上都只由财务部负责，其他部门认为财务管理就是财务部的事情，缺乏参与的主动性。财务部门内部也缺乏合理的岗位设置，存在岗位分配不合理、一人多岗工作超负荷等问题，甚至因权责不分出现推诿扯皮等问题，降低内部控制运行效率和效果。

四是相关人员专业能力不足。内部控制建设不是一蹴而就的，是需要在工作实践中，不断发现问题、思考对策、形成制度，相关工作人员应当具有财务、管理、法律等多方面的专业能力，是“通才”而不是“专才”。但部分事业单位有些人员工作态度敷衍了事，工作能力乏善可陈，专业能力整体不高，导致内部控制制度建设水平有限，或虽然有完善的制度设计但未能得到有效执行。

四、新时期事业单位财务管理内部控制建设路径

事业单位加强财务管理内部控制建设，可以从以下几个方面着手：

一是提升内部控制意识，营造良好的内部控制建设环境。针对目前事业单位内部控制意识不到位的问题，首先，要提升管理人员的认识，搭建内部控制制度虽然不会立即产生经济效益，可能短期内还会因人员需要适应内部控制制度的新要求，而产生些许管理成本，但从事业单位合规运营和长远发展角度，利远远大于弊。从党和国家提出要加强防范风险，实现合规经营要求的角度，事业单位加强内部控制是十分必要且紧迫的。管理人员要正视内部控制对财务管理的重要作用，从事业单位顶层设计的角度，营造良好的内部控制建设环境。例如，可以将内部控制建设工作作为职能部门和单位负责人的绩效考核指标，出现内控失效、凌驾内控制度之上等行为，在年度绩效中扣减评价得分，并与相关人员年终奖挂钩。管理层要以身作则，严格按内部控制制度流程办事，例如对于重大款项支出，按内部控制制度要求进行集体决策，避免“一言堂”式独断专行。财务部门人员也要提升内部控制意识和履职能力，让内部控制制度制定完善，同时行之有效。

二是不断完善制度建设，实现规范化、体系化运作。事业单位制定相关的财务管理办法、经费支出标准、差旅费报销实施细则、采购管理办法、内部控制制度等各项财务管理制度，不能仅仅照搬照抄相关文件规定，还需要结合单位自身实际，细化相关要求，确保制度规范化、体系化和可执行，从而使事业单位相关部门可以很清晰地了解各自权责，在工作中可以抓重点，提高工作效率的同时，更好地发挥内部控制制度作用，实现内部控制的规范化、体系化运作。例如对固定资产，要按照内部控制环节、控制关键点、具体控制措施和责任部门四个方面加以规范：预算申请环节，控制关键点是固定资产购置和处置均应编制预算，预算外不得支出，对应具体措施是每一笔收支追查有无相关预算申请及使用审批，责任部门是业务部门、财务部、审计部；审批权限环节，控制关键点是固定资产相关事项应由相应层级审批，对应具体控制措施是审批流程、审批权限、审批人员适当性，责任部门是业务部门、办公室、财务部、审计部；职责分工上，控制关键点是专人负责固定资产保管、使用和维护等，具体控制措施是按相关部门职责进行分工，“不缺位”“不越位”，责任部门是业务部门、办公室、财务部；维护实施环节，关键控制点是建立日常定期维护、保养制度，相应具体控制措施是进行针对性的维护保养工作，责任部门是业务部门；定期盘点环节，关键控制点是盘点资产真实性、数量和可使用性，具体控制措施是检查制度执行情况，责任部门是业务部门和财务部门；处置转移环节，关键控制点是处置申请、审批流程，相应控制措施是检查流程执行情况，责任部门是业务部门和审计部门；最后是财务记录环节，关键控制点是制定会计账簿，固定资产卡片等，相应控制措施是检查账实相符情况以及折旧准确性和合理性，责任部门是财务部。

三是提高财务人员专业能力。首先，事业单位财务人员要深刻认识内部控制对财务管理工作的重要意义，主动学习、认真落实，改变以往不当的工作习惯，把内部控制要求融入财务工作的各环节；其次，事业单位要加强对财务人员的培训，包括相关理论和实践能力的提升，能够满足工作所需，特别是对年纪比较大的员工，学习新知识的速度相对年轻人慢一些，要结合财务岗位，制定有针对性的培训方案，让员工听得懂、学得会、用得好；再次，事业单位要提高人员队伍水平，加大对高水平人才的招聘力度，不仅仅面向财务专业，还可以包括管理专业、法律专业，从不同专业角度搭建好、运行好内部控制制度体系。最后，要加大考核力度，统计员工执行内部控制制度的工作情况，对存在不合规的行为，在绩效考核中予以扣减，发挥激励机制和奖惩机制的作用，使内部控制真正融入、规范财务管理工作，提高制度效果。

四是建立风险评估机制，推动内控建设向实向深。长期以来，我国事业单位财务管理工作“重合规，轻效率”，由于业务相对单一，且市场化程度不高、受财政支持力度大，因此事业单位成本意识和财务绩效意识不强。内部控制建设不仅包括合规性，还包括效率评价，例如闲置资金使用效率、固定资产闲置成本、下属单位层级是否过多导致运作低效等。通过建立风险评估机制，内部控制能够主动识别财务管理工作存在的问题，引导事业单位加强财务绩效管理，而不仅仅满足于财务合规管理，内部控制也从被动的事后监督融入到业务开展过程中，实现事中监督，甚至是事前监督，提高内部控制效率和效果。

五是加强与外部审计资源整合，发挥外部审计的监督作用。内部控制实现财务管理目标，也需要对内部控制运行进行必要的监督，外部审计是有效的外部监督力量。事业单位要重视年度审计工作，不仅仅是提高财务报表的可信赖程度，识别和防范重大财务风险，同时还要发挥年度审计在内部控制有效性方面起到的监督作用。事业单位要为审计工作提供必要的工作条件和工作资源，同时对审计意见书提出的内控方面的问题，引起必要的重视，并切实采取措施加以改进，推动内部控制建设不断完善。

结语

本文从事业单位内部控制建设入手，分析了财务管理内部控制体系建设要求，结合事业单位相关管理实践，提出存在的问题，包括认识不到位、制度不完善、权责不清晰和专业能力不足等，并有针对性地提出改进建议，包括提高管理人员的认识，继续推进内控制度体系化、规范化建设，明确相关部门的权责，提高财务人员专业能力，以及加强外部审计对内部控制的监督评价作用等。相信本文的研究对新时期事业单位加强财务管理，实现高质量发展有一定的借鉴意义。