公共选择理论下广州长者饭堂建设与优化策略

黄丽华

广东工业大学法学院,广东 广州 510520

0 引言

广州长者饭堂是基于社会居家养老服务背景下的社会治理新模式,是政府采用购买服务方式,整合可利用资源,形成由政府牵头、社会组织、街道社区和社会力量多方共同参与,致力解决居家老人吃饭难问题的公共服务[1]。通过梳理广州长者饭堂建设发展历程,运用公共选择理论分别从厘清各方责任、建立多元利益主体协调机制、强化购买服务监督等方面进行探讨,为长者饭堂建设赋能。

1 公共选择理论涵义及其在长者饭堂建设中的应用

公共选择理论系以经济学视角研究政府行为特征及政治选择行为,丁煌教授认为“公共选择理论是旨在将市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析轨道,即“经济人”模式,从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷的一种新公共经济理论[2]。”它是一种解决集体公共选择问题的非市场决策思路,将理性自利的“经济人”假设、经济学的交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。长者饭堂作为一项基于社会居家养老服务的新模式,是政府整合可利用资源,形成由政府牵头、社会组织、街道社区和社会力量多方共同参与,致力解决居家老人“吃饭难”问题的公共服务[1]。公共选择理论在长者饭堂建设应用可探究政府如何通过有效决策,协调各方利益以期实现自身利益。

在理性“经济人”假设下利益决定行为主体的选择,通过行为主体维护自身利益表现出来[3]。为尽快满足老人社区居家养老诉求,解决老人“吃饭难”问题,实现长者饭堂建设全覆盖目标是政府工作的方向。公共选择理论承认广州政府在长者饭堂建设中所发挥的重要作用,但各级政府内部工作人员是由追求不同利益最大化的人组合而成,他们在行事和决策时会遵循使自身利益最大化的标准[4],采取何种模式建设长者饭堂是政府官员应考虑的问题。当前长者饭堂建设所面临的问题是在市场机制下尽可能地减少政府对饭堂建设运营管理,处理好政府与市场的关系,以最大限度发挥市场对资源配置的决定性作用,推动政府向“服务型”政府转变。

2 广州长者饭堂的建设背景及服务外包发展状况

2.1 服务外包是全面建设长者饭堂的必然要求

1992年广州开始进入老龄化城市[5]。第七次全国人口普查数据显示,广州11个区中,有6个区65岁及以上老年人口比重超过7%,1个区65岁及以上老年人口比重超过14%[6],面对广州市的人口老龄化现象,政府作为公共服务的提供者必须重视该问题。受中国传统思想影响以及在机构养老资源难以满足需求的背景下,居家养老是适合我国国情的养老方式[7],而根据2016年广州市对1 025名老年人进行了入户调查和访谈发现,33.3%的居家老年人首要需求是助餐配餐服务[8]。可见,全面建设长者饭堂可满足老人社区居家养老的诉求。通过服务外包,公开招标,引入社会力量建设长者饭堂,引入品牌餐饮连锁企业参与助餐配餐服务,完善配送网络[9],发挥市场在资源配置的决定性作用是全面铺开长者饭堂建设的重要举措与必然要求。截至2020年末,广州共有长者饭堂1 036个,城乡社区覆盖率达到100%[1],这离不开服务外包政策的支持。

2.2 资金下放,政府选择服务外包成大趋势

每年广州市各区结算汇总居家养老各项资金,市政府以1：1专项资金下拨至区政府,区政府根据实际情况下发至各行政区的街道办事处,街道办事处再依照专项补贴政策把资金下发到配餐项目当中,资金的使用接受上级政府监督。广州各区政府可根据自身实际创新选择运营模式,而购买服务便是重要模式,地方政府将长者饭堂委托企业和社会组织运营,对参与大配餐服务的企业给予奖励补贴、荣誉回馈,吸引知名餐饮企业参与长者饭堂建设。从2017年开始,广州新建的配餐点几乎都是采用引入第三方机构的形式。形成4种助餐配餐服务模式,分别是:自建厨房模式;餐饮企业社会化配送模式;依托企事业单位、高校、 养老机构“共享厨房”模式;依托连锁餐饮企业门店设立专区模式。服务外包的运营模式具有成本优势,对于委托方和受托方都具有“经济性”。政府作为委托方,将业务外包可减少政府人力成本,降低自营成本。第三方机构作为受托方,由于具有更高管理专业性,在连锁和规模效应带动下,可提高运营的效率,从而发挥其造血功能以获得盈利或是达到收支平衡。

2.3 政府与第三方机构间的合作与监督状况

政府主动向市场抛出橄榄枝,将长者饭堂运营权交由第三方机构运营是利用好第三方机构专业性,解决长者饭堂运营成本问题,更好地为老人提供多元的社区居家养老服务的重要举措,也是公共选择理论下,政府要尽快满足老人社区居家养老的诉求,解决老人吃饭难问题,实现长者饭堂建设全覆盖目标的重要体现。第三方机构即使秉承着“保本微利”原则来承接长者饭堂建设服务,仍有许多机构愿意参与到该项目的建设当中来,尤其是各类社会组织与养老集团。第三方机构可借助长者饭堂定点的优势,为老人提供更多元化的社区居家养老服务,开设一些养老收费项目。长者饭堂建设采用第三方机构参与模式,政府从“大包大揽”转向引导和监督,从管理中抽身的政府,能够着重于监督与宏观调控。线下公众拥有多种渠道反馈长者饭堂运营情况,大众媒体也参与到建设的报道中,政府更是组建了专门巡视小组负责监督第三方机构的运营情况。

3 当前广州市政府购买服务中的问题

3.1 宏观目标与具体落实情况存在偏差

截至2020年末,广州共有长者饭堂1 036个,城乡社区覆盖率达到100%。尽管覆盖率高,但在实现“让银发一族都吃上了一口热饭”宏观目标的实际操作中却出现诸多问题,主要表现在:政府购买社会机构的服务是基于统一供给服务来为老人提供饭菜,而非根据老人需求供应;承接服务的机构为节省人力成本,出现人手配备不足问题,例如某长者饭堂的主任表示虽然配餐上门有政府补贴,但是只有2名分饭的工作人员,实在没办法做好配送服务;许多就餐点在选址时考虑的都是能否依附原有的场地,例如利用原有的长者综合服务中心开设配餐点,节省了一部分场地、设备和人力的成本,但这也造成了配餐网点的布局不合理,老人找不到配餐点,或由于配餐点就餐人次过多而无法在饭堂就餐等问题。

3.2 服务外包程序不一,易产生权力寻租

当前,对于服务类外包项目,政策文件中并没有统一的评估标准,并且很多服务类型的外包由于难以用指标去量化考核,在面对各区政府服务外包程序不明确的尴尬境况,地方政府购买公共服务过程中,部分不采用公开招标的方式,而容易让公权者利用权利操控公共服务购买权,以期达成向第三方“寻租”的目的,进而导致利益固化,出现贪污腐败的情况。现行的《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招投标法》无法完全适用于政府购买公共服务的方式。由于没有了法律的界定、基本原则的规范,让腐败分子有了可乘之机,利用权力“寻租”,破坏了规则的公平性,易滋生腐败。

3.3 服务外包监督机制不完善

长者饭堂作为政府主导的养老服务项目,其运营有专项资金,各区政府根据实际情况对长者饭堂提供不同力度的支持。但因为相关监督机制不完善,政府的服务补贴资金下达到机构时,却难以实现专款专用。

某长者饭堂主任反映,“民政部门会对长者饭堂的助餐服务进行一定额度的服务补贴,补贴为3 000～5 000 元,由机构去接收这笔款项。结果长者饭堂4个工作人员一共收到了3 000元,机构把剩下的钱都拿走了。这既没有把多出来的钱用于长者饭堂的建设,亦没有配备更多的人手”。政府服务补贴资金未能落实到位,服务人员数量少,导致服务质量难以保证。由此可见,长者饭堂在推行中,政府对于第三方机构的监管是存在漏洞的,对专项资金的使用缺乏相应的制度规范。

4 公共选择理论视域下长者饭堂建设的优化策略

4.1 明确主体责任以规范服务购买过程

政府由各种人员组成,因此明确好各级政府、第三方机构、服务受众的利益与职责是完善服务购买的前提。作为公共服务的“领头人”,政府除了明确自身职责、做好顶层设计工作之外,调动各方主体广泛参与是促进长者饭堂优化发展坚实力量。通过鼓励群众关注长者饭堂,一同加入监督队伍;鼓励养老机构、社工团体加入长者饭堂建设评估体系中,提供专业的建议,促使第三方机构提供更优质的服务;鼓励慈善、公益等社会机构参与长者饭堂的后续发展中等积极措施,全面实现及完善各主体相互协作的模式,发挥多元主体在规范服务购买全过程的作用,为实现责任共担、利益共享奠定基础。

4.2 建立多元主体利益协调机制

公共选择理论中的“经济人”假设认为,无论是政策的制定者还是执行者以及目标群体等组织和团体,都拥有追求自身利益最大化的动机和愿望。实现公共服务供给中多方利益主体的互利共赢,必须把“政府经济人”的自利行为也纳入到利益协调机制内,兼顾政府利益、公共利益(服务享有者利益)以及第三方供应商利益,建立起多元利益主体的协调机制,才能在这场博弈中实现利益最大化。

优化长者饭堂服务供给,建立多元利益主体协调机制。①协调好政府利益与公共利益。地方政府引入第三方机构不一定能使成本降低,反而可能带来服务支出增加以及服务需求的持续上涨。在社会组织供应公共服务早期,由于尚未形成规模化运作,缺乏竞争背景下的服务外包更像是短缺经济下的卖方市场社会组织供应服务,将直接导致政府购买服务支出量增加,因此政府不能简单选择引入第三方机构运营,还必须考虑引入第三方机构带来的服务支出是否与服务效果相匹配的问题,须兼顾好政府利益与公共利益。②协调好政府利益与第三方机构利益。在竞价准入的招投标背景下,运营成本成为第三方机构把控服务供给的标准,若政府过于强调“价低者得”规则,将影响第三方服务供给质量,协调好双方关系是优化服务供给的关键。③协调好公共利益与第三方服务机构利益。第三方机构的服务供给质量直接影响公共服务受众的直观体验,接受政府与群众监督,维护公共利益是服务机构长远发展利益的必要工作。

4.3 强化服务购买过程的法治监督工作

市场敏锐性和专业化为公共服务带来更好的质量与效率,政府购买服务在一定程度上更好地满足公众需求,但政府在购买服务时出现的一味购买而缺乏考虑购买服务是否具有必要性的情况。针对强化购买服务过程的约束问题,政府必须加强法治建设,通过法律规范政府服务购买程序,使得政府购买居家养老服务更加规范化、制度化。一方面,政府应明确政府购买长者饭堂的购买主体标准、资金供给渠道、监管体系、评估标准等,让政府购买从申请受理—资质评估—竞争审核—项目资助—全程监管—事后评价和审计等一系列流程都有法可依,助力良性的竞争机制建立,打破政府对公共服务购买的利益集团固化分配,强化全过程的监督;另一方面,由于各区情况不一,各区政府可根据实际情况制定长者饭堂服务外包的细则和相关政策法规,如具体采用何种运营形式,如何选择第三方运营机构以及运营监管等都要有明确的细则。同时,建立政府服务购买预算制度,对专项资金的使用要有专门的管理办法,规范化专款专用。

5 结束语

广州市各区政府大多选用购买服务形式实现长者饭堂铺开建设,较好地利用市场机制,在一定程度上规避了政府因“大包大揽”导致的机构扩张、臃肿,继而出现行政效率低下的问题。公共选择理论视角下广州政府可在民主、法治大框架下,协调多方主体利益,规范服务购买的程序,促成良性的竞争机制,最终实现互利共赢,提升长者饭堂建设成效。