科研经费“放管服”和科研单位内部控制的有机结合路径

代静琳

四川省林业科学研究院,四川 成都 610000

0 引言

党的十八大召开以来,我国的一些关键核心技术实现了突破,战略性新兴产业发展壮大,进入创新型国家行列。为了加快实现高水平科技自立自强的进程,以国家战略需求为导向,增强自主创新能力,聚焦科研资金管理存在的突出问题,党中央不断深化科研资金管理政策,推出了一系列有针对性的改革举措。2016年出台《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》、2021年出台《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》,给科研院所、高校和研发企业开展科学研究赋予更大的自主权[1]。

中央财政科研项目资金管理改革意见是财政科技领域“放管服”改革的重要举措,对于构建充满活力的科研管理机制和激发广大科研人员的创新创造活力具有非常重要的意义,在大力破除不符合科研规律的经费管理规定的同时,更好地激励科研人员潜心钻研,释放科研创新活力,促进创新发展,给予科研人员更大的经费管理自主权,在完善科技创新体系方面迈出了坚实的一步。

1 科研经费“放管服”改革取得的成效

“放管服”指的是“简政放权、放管结合、优化服务”[1-2]。具体到科研经费管理,“放”是释放活力,采取简政放权的方式,将原来集中在科研主管部门的权利下放至科研项目研究单位,扩大相关科研人员的自主权,充分调动其主观能动性,大幅提高创新创造能力;“管”是优化升级管理模式,通过革新科研管理机制,有效激发科研人员的创新活力,“管”为“放”奠定基础,将二者有机结合,以达到高效管理目标;“服”是提升服务质量,为科研人员潜心研究营造良好环境。服务密切联系管理,管理融入服务,三者相辅相成,才能取得良好效果[1]。

为切实做到科研经费“放管服”,各级政府出台了相关管理政策,在预算编制、预算评审、下放预算调剂权限、配备科研财务助理、提高间接费用比例[3]等进行了多方面改革,这充分体现了对科研人员放权、减负和激励作用。

1.1 简化项目预算编制

预算编制是资源配置的第1步,是硬性约束科研项目按计划开展的必要条件,也是财务人员经费管理的依据。科研人员编制准确预算存在困难,在实际科研活动中面对不可预测的变化,预算的准确性无法得到保障。通过简化合并预算编制科目,按设备费、业务费、劳务费3大类编制直接费用预算[3]。直接费用不设置比例限制,按项目实际需求编制预算,简化费用基本测算说明,不再提供明细等多项措施齐头并进,减轻了科研人员预算编制难度。

1.2 简化项目预算评审

改革前,预算评审需要严格把控测算依据是否充分、是否符合相关政策,不符之处让科研人员多次修改,耗费精力。改革后不再将预算编制细致程度作为项目预算评审的因素,重点关注经费预算与目标相关性、政策相符性、经济合理性。科研人员只需要按照项目需求对“三性”进行规范详尽的编写,提高了预算评审通过率。

1.3 下放项目预算调剂权

改革前无论金额大小,设备费预算调剂权均由科技主管部门承担,现在50万元以下的设备费预算调剂权下放给科研项目承担单位[2],除设备费之外的其他费用调剂权全部下放给科研项目负责人,给予其充分自主支配项目资金的权利。

1.4 配备科研财务助理

科研人员不是专业的财务人员,如果花费大量时间去编制详细的预算、处理财务报销手续,不利于科研人员潜心钻研。科研财务助理承担项目预算编制和调剂预算、项目预算执行进度督导、项目经费支出报销、协助项目负责人结题验收等多项职责[3-4],减轻了科研人员事务性负担的同时,正确高效合理使用科研资金,使科研人员从简单繁复的管理工作中解放出来,专心致志投入到科研创造中。

1.5 提高科研经费间接费用比例

在现阶段,科研人员依靠智力劳动得到的报酬与自身期待的成效相比,较多的科研人员认为智力劳动得到的补偿较少,并且由于欠缺绩效激励机制,难以获得认同感。“放管服”实施至今,管理部门越来越重视科研人员的研究成果,在科研经费中适当提高间接费用比例[1,3]并增加绩效工资,使科研人员明确自己在科研项目中作出的贡献与绩效工资是紧密挂钩的,进而提高其主观能动性,使其在科研项目中为实现自身价值最大化而全身心投入其中,直至取得良好的科研效果。

2 “放管服”背景下科研单位经费管理存在的问题

2.1 内部控制制度不健全

现在很多科研单位片面地把财务制度理解为内部控制制度,认为有了财务管理办法就是建立了内部控制体系,实际上执行力不足、形式化严重,并且在内部控制执行、评价和监督方面并无任何实质作为,评价与监督等内部控制制度严重缺乏。“放管服”政策实施后,科研单位没有建立健全内部控制体系,容易造成科研经费管理“一放就乱”[5]的局面。制度不健全主要体现在以下几个方面。

2.1.1 预算编制随意,经费使用缺少监督

预算调剂权下放后,审批权限基本由项目负责人承担,在给予科研人员信任的同时也容易导致项目承担人员编制预算随意,经费使用缺少监督。“放”和“管”的尺度没有掌握好,出现管控风险。例如:为了规避购买办公设备,前期申报任务书时无该项预算,后期在项目执行期内任意变动设备购置费预算,调整大量办公设备购置费或和项目研究无关的专用设备支出进入专项资金;通过预算调整随意增加预算外单位,擅自转拨专项资金;通过预算调整使立项申报的经费预算和验收时的经费预算完全不一致,无法核定经费支出是否和项目相关。上述行为易滋生项目资金挪用、变相通过各种形式套取专项资金的腐败问题。

2.1.2 未制定经费包干制度

部分从事基础性、前沿性、公益性研究的科研单位可以针对人才类和基础研究类科研项目实行经费承包制试点[5],科研经费无需编制预算。但科研单位未充分了解政策红利,仍按照严格的科研经费预算制管理,未能起到减轻科研人员负担、充分释放创新活力、调动科研人员积极性的作用。

2.1.3 未建立科研设备采购制度

按照“放管服”政策,对科研急需的设备和耗材可不进行招投标程序[3,5],没有科研设备内部采购制度导致采购过程中由项目组成员直接指定供货商,易发生贪污腐败现象或出现采购的设备质量不达标等问题。

2.1.4 未建立结余资金盘活机制

科研项目完成任务目标并通过综合绩效评价后,结余资金留归科研单位使用。项目承担单位将结余资金统筹安排用于科研活动直接支出,没有加强结余资金管理,导致结余资金变成自有资金,被单位或项目人员随意分配、使用。

2.2 未建立有效的内部控制信息化管理系统

“放管服”政策推行后,广大科研人员仍然感觉到审批手续繁琐、报销程序多、时间长、难度大,大量精力陷入事务性工作[1-5]。“报销难”给科研人员带来的繁重负担并没有被完全解决。科研单位未详细分析难点所在,没有通过现代化信息技术手段建立起高效的科研经费信息化管理系统,在提升服务意识、简化流程、营造良好科研环境方面创新性不足。

2.3 科研财务助理配套制度不健全

虽然“放管服”政策要求全面落实科研财务助理制度,但是因为需要支付科研财务助理人力成本费用[3],在科研经费保障不充分的情况下,很多项目无法聘用财务助理,从而不能提供专业化服务。科研单位财务助理配套制度建设没有落实到位,未能做到项目实施和财务管理的有效衔接。

2.4 未完善有利于创新的评价激励制度

科研经费的间接经费比例逐年提高,其中用于科研人员的奖励绩效经费也逐步上升。但是科研单位未制定完善的评价激励制度[5],评价指标不够合理,间接费用通常还要承担项目依托单位的管理费支出,奖励绩效不能全部用于科研人员,未将科研人员在项目中的实际贡献与激励挂钩,不利于激发科研人员的主动性,科研经费绩效评价机制运用效果不佳。

3 实现科研经费“放管服”和科研单位内部控制制度的有机结合的建议

3.1 完善内部控制制度体系建设

科研经费的“放管服”政策推行,如何能够让科研人员摆脱繁琐的报销程序,又能按照规范管理使用资金、防范诸多风险点,做到“真实、合理、合规”管控,内部控制就成为了重中之重。而内部控制的关键是要做到事前、事中、事后均要管控,事前、事中、事后各个方面均纳入管理,形成一套完整的内部控制体系。

从解决程序多、报销难、手续繁、激励少、监督多等方面入手,在原有的内控制度上再加强以下几个方面建设:建立预算编制审核、调整制度,简化审批流程,重点加强科研经费预算编制的合理性、相关性审核;针对包干制项目经费单独设置经费管理制度,避免贪污舞弊现象发生;建立结余经费使用制度,结合绩效评价制度合理分配结余资金;建立专用设备采购制度,确保专项资金合理、合规使用;建立定期巡查制度,专项资金常态化自查、随机抽查制;建立审核机制,每年聘请专业机构对科研专项资金进行抽查审计,做到风险提前预警,紧抓事中控制,及时处理,防患于未然;建立声誉管理机制,对科研经费违法、违规使用人员纳入诚信档案,并进行适度的曝光处理。

3.2 建设新型的内部控制信息化管理系统

将科研项目管理和财务管理统筹安排,建立具备多种功能、科学、完善的内部控制信息化管理系统。按照预算编制、预算调整审批、预算控制、经费报销、设备采购、资产管理、收入支出结余核算及项目考核指标等多种需求[3-4,6]进行一体化统一管理,集中在一个信息平台,最大限度地实现资源共享,方便科研人员和财务人员随时掌握所需信息,提高管理效率,降低信息交流成本。简化经费报销线下审批流程,推行线上电子化报销凭证,减轻科研人员和财务人员负担的同时,强化科研经费预算与执行监督功能。

3.3 完善科研财务助理配套制度

建立健全科研财务助理配套机制[3],科研单位根据情况多渠道统筹安排经费解决财务助理人力成本费用问题,确保每个项目配有相对固定的科研财务助理,建立专业人才队伍。明确科研财务助理岗位职责,加强专业培训[1-2]、提升综合素质,负担起项目经济管理职责。同时加强对科研财务助理的定期考核,给予相应的激励措施,使其更好地服务科研项目管理工作,充分发挥科研财务助理效能。

3.4 健全科研经费的评价激励制度

建立有利于创新的科研项目评价激励制度,以创新质量和贡献为导向,从经济效益、技术效益和社会效益的角度出发,科学合理设置绩效指标体系。结题验收时对照指标完成情况、经费使用情况进行评价,加强项目关键环节考核,绩效评价结果作为项目调整、后续支持及奖惩的重要依据。对承担关键领域核心技术攻关任务的科研人员进行激励,培养人才,多出高质量成果。

内部控制制度健全也会造成单位科研经费管理的内部审批流程及财务报销程序复杂,存在财务、采购、资产、科研等多部门多环节审批,科研经费监管链条较长,过程控制较多,容易影响科研人员的积极性,不利于项目的实施。这需要单位内部各部门相互协调、相互合作,力争做到控制、监督和简化程序俱到;为科研经费使用提供优质服务,让科研人员真正体会到“放管服”带来的好处,既保证了资金的安全,又让项目得到有效实施。

4 结束语

科研经费“放管服”政策的推行,为管理提出了新的思路、路径[3,6],建立健全科研单位内部控制制度势在必行。科研单位建立完善的内部控制体系,让国家下放的各项权利有了制度保障[6],提升科研经费管理效能的同时,加强有效监督,促进国家科研事业蓬勃兴旺发展。