城市行政等级对土地利用效率的影响——基于资源集聚能力中介的视角

孙凤辉，许恒周

（天津大学管理与经济学部，天津 300072）

“以地谋发展”模式造就了中国的经济奇迹，同时也带来了土地过度开发、土地资源非市场化和土地利用结构失衡等问题，造成了城市土地利用效率的持续低下，并逐渐成为制约经济可持续发展的重要因素。2019 年，为了有序、合理地开发、利用土地资源，中共中央、国务院提出实行自上而下和上下结合的两条路径保障“三条控制线（生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界）”落实。当前，中国正处于快速城镇化推进阶段，土地需求不断增长与土地闲置问题并存，如何在促进城市经济稳步发展同时高效利用存量土地是值得思考的问题。土地要素是开展一切活动的物质载体，提升土地利用效率是城市可持续发展的必然要求，也是提高社会满意度和居民幸福感的动力源泉。

城市土地利用效率存在分布不均衡的现状。学者通过采用泰尔指数法［1］和变异系数法［2］发现中国城市土地利用效率呈逐年上升趋势，且由东部沿海向西北内陆逐渐递减。在实证研究中，土地利用效率常采用单一指标法［3-4］、综合指标法［5］和数据包络法［6-7］进行衡量。经济、社会和政治因素都对土地利用效率有重要影响。既有文献就土地政策［5］、产业结构和城镇化［6］、土地财政［8］和环境规制［9］等因素对土地利用效率的影响已经作了充分的论证。行政区划具有行政管理和经济社会管理的双重职能，作为最重要的政治资源，很少有学者研究其对土地利用效率的影响以及作用机制。

政治中心城市优先发展是中国历史上各朝各代城市发展的规律，当城市政治地位改变，其经济优势也逐渐削弱［10］。现阶段，中国高等级城市和普通地级市之间的差距正在逐步拉大［11］。2017 年以来，全国人大代表就提升郑州市、长沙市和苏州市为副省级城市多次提交议案，行政等级对城市发展的影响不言而喻。中国特色的行政区划制度有其悠久的历史渊源，20 世纪90 年代初，在经济体制转变的过程中出现了行政区经济，随着经济改革的不断深入，行政区严格的政治边界越来越成为城市发展的束缚。不少市县级政府为提升自身的发展优势，纷纷扩大本辖区范围，进行地级市合并、撤市（县）设区，竞相与上级政府争夺区域经济社会管理权限。这些年来国家对城市行政等级不断调整，也都在侧面上说明了行政等级在中国的重要性。

受到政策和政治制度影响，一个国家的资源不均匀地集聚在一些大城市［12］。行政等级渗入城市经济和资源集聚的方方面面，学者们普遍认为行政等级对服务业［13］、企业选址策略［14］、城市资源配置效率［15］、资源错配和企业生产率［16］存在重要影响。中国的城市具有不同的行政等级，资源的集聚主要依靠由上到下的行政再分配［16］，高等级城市在中央决策谈判能力上拥有比较优势。资源集聚受制度、经济和自然等各方面的影响，理论界都认可行政等级是影响资源集聚能力和城市经济发展重要的制度因素［16-19］。资源集聚能力直接关乎一个城市的经济发展命脉，深刻影响了城市产业结构、开发状况和用地模式，这些因素都是与城市土地利用效率息息相关的。

综上所述，现有文献虽然研究了政治因素对土地利用效率的影响，但在行政等级影响方面缺少对土地利用效率的分析，特别是如何通过资源集聚能力来影响土地利用效率上还存在研究空间；虽然有些文献将城市发展归因于集聚效应，但并没有深入研究行政等级对资源集聚能力的重要影响，也没有考虑资源利用和政府治理对土地利用效率影响的协同作用。城市经济发展是资源集聚的结果，行政等级作为重要的政治因素对资源集聚有着重要影响，城市资源集聚能力和政府治理能力的不同又决定了城市土地利用结构和效率的差异。因此，该研究从资源集聚能力视角，以财政透明度作为政府治理的代理变量，构建行政等级影响土地利用效率的作用机制，并进行实证验证，拓展土地利用效率研究领域。

1 理论框架

在建立了社会主义市场经济体制后，中国市场化程度不断提升，但和发达国家相比，中国市场发育程度依然较低，非市场因素对经济和城市发展还存在重要影响。资源集聚受市场和政府的双重影响，由于中国独特的制度背景，城市间竞争是以政府为主导的局部市场化竞争的结果，而非起点和机会公平的竞争，高等级城市发展速度更快［11］。在文献回顾的基础上，基于社会主义市场经济理论、产业集聚理论和政府干预理论，提出了一个完整的土地利用效率影响机制研究框架，如图1所示。

图1 土地利用效率影响机制研究框架

1.1 城市行政等级与土地利用效率

一个城市的竞争力很大程度上是由其行政等级决定的，并通过行政等级具体化［20］。中国的高等级城市包括直辖市、副省级城市和准副省级省会城市，不同等级的城市享受的权力和所处的地位不同。直辖市直接由中央管辖，在中国政治、经济、文化和科技等领域占有重要地位，引领区域经济发展的潮流。副省级城市和准副省级省会城市包含了省会城市和部分经济强市，城市实力雄厚，是一省乃至一个城市群经济发展的龙头。高等级城市的地位和影响力决定了它们在经济、文化和生态等各方面有比普通地级市更高的发展目标。高等级城市建设用地面积大，但是和经济总量相比，土地资源依然十分紧缺。基于城市经济产出和建设用地面积数据，单位土地经济产出直辖市和副省级城市>准副省级省会城市>普通地级市。从官员晋升动力的角度，高等级城市“四套班子”领导人的职级通常高于普通地级市领导人的职级，基于晋升锦标赛理论，城市生产总值增速和官员的政绩挂钩，经济绩效高的城市官员获得提拔的概率也更大。因此，在有限的土地上提升经济效益对于高等级城市而言无疑是更为迫切的。从土地决策角度，高等级城市拥有更大的审批权限，在土地储备、土地流转方面拥有更强的决策能力［21］，对城市土地利用与开发存在积极影响。

据此提出假设1：行政等级不同的城市间土地利用效率均存在差异，等级越高对土地利用效率的正向影响越大。

1.2 资源集聚能力的中介效应

行政等级给城市发展带来的重要影响有两个方面：财政支持和政策优惠［16］。级别越高的城市财政自主权越大，高等级城市的财政收入仅需要上交中央，由中央统一分配，因此能获得更高比例的税收；高等级城市在一个地区占有重要的战略地位，在审批、规划、试点、税收等方面常常拥有更多的政策优惠。资源集聚是指某一种类型的资源在一定区域或范围内相对集中的现象［22］。资源具有稀缺性、资本具有逐利性，在市场需求和非市场因素的共同作用下，大城市或高等级城市在资源集聚方面更具优势［23］。资源集聚的规模效应能带来生产成本的降低，制造业企业集聚可以共用基础设施、加强协作，减少交通运输成本；生产型服务业的集聚对地区企业投资营商环境、技术交流与传播有改善和提升作用；资源集聚还能有效的提高人民生活水平和提升劳动生产率。高等级城市基础设施和公共服务完善，金融和科技资源发达，容易吸引创新型企业落地和高素质人才定居，并可能通过产业互动和空间传导等路径对城市经济产出产生溢出效应。行政等级在规模效应和溢出效应的发挥过程中起到有利的基础性作用，促进各类集聚的资源合理流动，推动城市经济发展，进而提升城市土地利用效率。

据此提出假设2：行政等级不同的城市资源集聚能力存在差异，等级越高对资源集聚能力的正向影响越大，资源集聚能力在行政等级和土地利用效率二者作用机制中发挥显著正向中介作用。

1.3 经济、政治和公共资源集聚能力的多重中介效应

行政等级分别对经济、政治和公共资源集聚能力存在不同的传导路径。首先，高等级城市有更大的财政支出能力和税收政策优惠来集聚人口和产业，从而影响经济资源集聚。从人口集聚角度，高等级城市人口规模扩张速度远超普通地级市是近年来中国城市化进程的“特色”之一［24］；年轻人偏爱大城市，高等级城市拥有更加充足的就业机会、更完善的交通设施和更优质的教育公共资源；由于教育制度和户籍制度的存在，高等级城市户口也是吸引许多优秀人才集聚的重要原因。从产业集聚角度，在高等级城市中服务业拥有更大的占比，与制造业相比，服务业占地较小且空间集聚能力更强［25］，现已成为带动一个城市经济发展的重要引擎；出于产业结构合理化和高级化的需要，越来越多发达城市把本地污染型、资源密集型工业企业迁入临近欠发达城市，大力发展高新技术产业和服务业，在产业退出和升级的同时重塑了城市的土地利用格局，对土地利用效率产生了重要影响；高等级城市交通发达，具有良好的区位，城市等级越高意味着越多的发展机会和越广阔的市场，也更吸引资本的流入，从而有利于服务业发展［13］。经济资源集聚存在良性循环和网络效应，推动产业结构合理化与高级化，带动城市经济发展，从整体上提升城市土地利用效率。

其次，不同等级城市间政策机会和发展权限不同影响了政治资源集聚能力。从政策机会角度，高等级城市往往给予企业更多的财政补贴和税收优惠，既加速了工业园区的建设，也减少了土地闲置问题的发生；在985 高校选址中，39 所院校里34 所位于副省级以上城市，4 所位于准副省级省会城市，更多的一流高校就意味着更多的人力资本储备；高等级城市和普通地级市相比拥有更大机会评定5A 景区，旅游发展机会也更好；财政拨款、政策试点和重大项目等凡是由中央主导的资源都按照城市等级依次分配［19］。从发展权限角度，直辖市完全受中央管理，经济自主权非常大；副省级城市保留了以往计划单列时期的一些经济管理自主权，准副省级省会城市的市委书记往往由省委常委任命，在资源配置上也具有比普通地级市更大的优势，这些高等级城市可以依据自身经济发展情况，制定相应的城市规划建设发展战略。综合以上分析，由于政策机会和发展权限的不同，高等级城市政治资源集聚能力显著高于普通地级市。政治资源集聚给城市更多发展机会与土地管理权限，有助于提升城市土地利用效率［26］。

最后，高等级城市财政分配权限更大、民生要求更高使得公共资源集聚能力更高。中国城市的公共服务更多由政府提供，城市等级和公共物品供给能力成正比［18］。从财政分配角度，高等级城市财政分配权比普通地级市更大，可以留充足的资金投入城市基础建设，推动高铁、机场和高速等交通基础设施建设。完善的基础设施有利于提高交易效率，降低交易成本。从民众要求来看，高等级城市人口和经济规模往往比较大，公共服务需求市场广阔。高等级城市经济发展的同时，就业、教育和医疗等公共服务需求增加，流动人口对公共服务供给均等化的诉求也亟待解决，这些民众期盼不断推动政府提供更多公共资源。完善的基础建设和公共服务更能吸引人口和产业的集聚，以此达到经济发展的良性循环，提高城市土地利用效率。

据此提出假设3：行政等级不同的城市经济、政治和公共资源集聚能力均存在差异，等级越高对三者的正向影响越大，经济、政治和公共资源集聚能力在行政等级和土地利用效率二者作用机制中发挥显著正向中介作用。

1.4 财政透明度的调节中介效应

基于以上分析，资源集聚能力对土地利用效率具有正向促进作用，但是不同城市政府治理能力和水平不同，集聚的资源在分配和使用过程中可能存在腐败和利用效率低下的问题，阻碍土地利用效率的进一步提高。信息是影响资源配置的重要因素，财政信息公开可以使公众了解公共资金和资源的配置方向和范围，加大公众对政府行为的监督，减少由信息不对称带来的腐败行为的发生，提高资源配置和政策执行效率［27］。所以在城市资源集聚能力一定时，宽松透明的制度环境将有利于城市各类资源的合理利用，提升土地利用效率。财政透明度与政府治理息息相关，对社会经济发展具有重要意义［28］。因此，选择财政透明度作为政府治理的代理变量，建立一个有调节的中介效应模型，理论框架见图2。

图2 财政透明度的调节中介效应

据此提出假设4：财政透明度在资源集聚能力影响土地利用效率的过程中具有正向调节作用。

2 研究设计

2.1 研究方法

国内外有关中介变量和中介效应的研究有着悠久的历史，最初主要应用于心理学和社会科学中。假设有三个变量X、M和Y，当自变量X通过变量M影响因变量Y时，M在X对Y的影响中发挥中介作用。当然，自变量和中介变量很多时候并不仅仅只有一个，对因变量的影响方式也不是单一的，由此产生了并行多元、多重中介和链式多重中介效应模型，基础模型设定如下：

式中：ulue表示土地利用效率，rank1表示直辖市和副省级城市，rank2 表示准副省级省会城市，score表示资源集聚能力，controls为控制变量组；ε为误差项，α为常数项，β1、β2和λ为待估系数。资源集聚能力包含多个要素，基于已有文献将这些要素划分为三个类别：经济、政治和公共资源集聚能力，上述中介模型拓展为多元多重中介模型，细化了行政等级对土地利用效率的影响路径。具体模型如下：

式中：score1、score2 和score3 分别为经济、政治和公共资源集聚能力。其他参数与基础模型相同。

带有调节的中介效应模型中同时包含调节变量和中介变量，解释变量通过中介变量对被解释变量产生影响，并受调节变量影响［29］。模型设定如下：

式中：tmd为调节变量财政透明度，δ1、η1、η2、δ1、δ2和δ3为待估系数，其他参数与基础模型相同。

2.2 变量和数据

选取中国266 个城市作为样本城市①包括19个直辖市和副省级城市、16个准副省级省会城市，其他城市为普通地级市。其中，普通地级市中不包括吕梁市、抚顺市、丹东市、铁岭市、葫芦岛市、鹤岗市、双鸭山市、七台河市、孝感市、荆州市、郴州市、汕头市、湛江市、肇庆市、汕尾市、揭阳市、三沙市、儋州市、遵义市、毕节市、铜仁市、昭通市、拉萨市、日喀则市、昌都市、林芝市、山南市、那曲市、海东市、吐鲁番市和哈密市31个数据缺失严重的地级市。，数据主要来自2006—2022 年《中国城市统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》和各省市统计年鉴，缺失值用插值法和移动平均法补齐。采用市辖区层面数据反映城市状况，主要原因在于市辖区更接近实际的城市经济活动范围，也是人口最集中的地区，把数据限制在市辖区还能减少自然因素对研究的影响。

被解释变量：土地利用效率（ulue）。为避免指标选取的主观性，测度效率多采用基于投入产出的数据包络分析法。土地利用效率的衡量采用非期望产出SBM 模型测度，在这个模型中假设所有决策单元有三个向量：投入、期望产出和非期望产出（X、Y和Z）。模型如下。

式中：sx为投入松弛变量，sy和sz为期望产出与非期望产出的松弛变量，m、s1和s2代表投入、期望产出和非期望产出变量个数。ρ为决策单元效率值，值越大代表土地利用效率越高，λ为权重。基于前人的研究和数据的可得性，我们选取以下指标作为数据包络分析法衡量指标［30］，如图3所示。

图3 土地利用效率指标

核心解释变量：行政等级（rank1、rank2）。rank1 和rank2为0、1虚拟变量，鉴于非普通地级市数量过少，将行政等级分为三级，rank1 表示直辖市和副省级城市，共19个城市；rank2表示准副省级省会城市，共16个城市；其他城市为普通地级市［16］。

中介变量：资源集聚能力（score），分解为经济资源集聚能力（score1）、政治资源集聚能力（score2）和公共资源集聚能力（score3）。综合评价的测度的常用方法主要有主观赋权、客观赋权和组合赋权法三种方法，熵值法作为典型的客观赋权法能最大程度上避免主观因素对研究的干扰。资源集聚能力的指标参考已有研究成果进行选取并归纳简化［17，22-23，31-32］，共计16 个三级指标，3 个二级指标和1 个一级指标，采用熵值法测出每个指标的权重，指标及权重见表1。

表1 资源集聚能力指标体系

调节变量：财政透明度（tmd）。《中国市级政府财政透明度研究报告》（以下简称《报告》）提供了一个衡量政府财政透明度的综合指标，以2014—2021 年《报告》公布的财政透明度数据作为调节变量。

控制变量：城市人均GDP（lnpgdp）、人口密度（lnmidu）和道路面积（lndlmj）。参考已有成果［30，33-34］，以及具体的研究内容，选取影响城市土地利用效率的城市经济水平、城市规模和基础设施水平，分别用城市人均GDP、人口密度和道路面积表示。所有变量的描述性统计见表2。

表2 描述性统计

3 结果分析

3.1 基准回归模型结果

为了探究行政等级与土地利用效率的关系，首先借助最小二乘回归模型进行了测算，表3 为基准回归结果。模型（1）仅考察了行政等级对土地利用效率影响的净效应，模型（2）—模型（4）逐步加入控制变量，结果均表明行政等级对土地利用效率存在显著的正向影响，且rank1 的估计系数均大于rank2 的估计系数，表明城市等级越高对土地利用效率的正向影响越大，假设1 得到验证。模型（5）—模型（6）为中介效应检验结果，模型（5）检验了行政等级对资源集聚能力的影响，估计系数分别为0.084 和0.027，检验结果显著为正，证明行政等级对资源集聚能力存在正向影响，等级越高城市资源集聚能力也越强；模型（6）为行政等级、资源集聚能力对土地利用效率的影响，系数分别为0.104、0.017 和0.108，表明这两个因素对土地利用效率的作用效果均为正向。在中介效应检验中，在模型6 加入中介变量后，核心解释变量依旧正向显著，资源集聚能力则发挥了部分中介的作用。通过6个模型可以看出行政等级回归系数的符号均为正，行政等级通过资源集聚能力对土地利用效率发挥正向影响，且资源集聚能力为部分中介，假设2得到验证。

表3 中介效应模型基准回归结果

3.2 多重中介效应检验

表4 为行政等级对土地利用效率的多重中介效应回归的基准结果。模型（1）—模型（3）为行政等级分别对经济、政治和公共资源集聚能力的回归，结果都在1%和5%统计水平上显著为正。行政等级对经济资源集聚能力的影响系数为0.043，在三种资源集聚能力中影响最大；其次是政治资源集聚能力，影响系数为0.022；最后是公共资源集聚能力，影响系数为0.019。在行政等级、分解的资源集聚能力对土地利用效率的回归中，行政等级、经济和公共资源集聚能力估计系数显著为正，政治资源集聚能力估计系数显著为负，假设3 部分得到验证。模型（4）把行政等级和分解的资源集聚能力加入回归中，经济资源集聚能力和公共资源集聚能力对土地利用效率影响的估计系数分别为3.381、1.053，政治资源集聚能力对土地利用效率的影响为-3.921。

表4 多重中介效应模型回归结果

政治资源集聚能力对土地利用效率具有阻碍作用，可能的原因在于：首先，高等级城市拥有更大的晋升、考核压力，强化了政府对城市建设的干预，短期内提高了城市经济产出，却也因为盲目建设带来了城市蔓延；其次，由于近些年财政分权使得地方财务自主权不断扩大，央地财权责任不明晰、财政失衡的现象频发导致了贪污腐败、重复建设的问题；再次，政企关系密切会阻碍土地出让市场化，影响土地的密集使用［35］；最后，政治资源集聚可能导致地方保护主义盛行，不利于市场要素的自由流通，限制了国内统一“大市场”的建设，这些原因最终都对土地利用效率产生负面影响。

3.3 内生性检验

在前文的实证检验中，已经证实了行政等级对土地利用效率的具有明显的促进作用。行政等级可能是历史的选择，而不是随机的结果，由于行政等级变量为虚拟变量，不适合采用传统2SLS 的内生性检验办法，因此借鉴Wooldridge［36］的研究，采用控制函数法来处理潜在的内生性问题（表5）。控制函数法也分为两步进行，第一步找出工具变量并和内生性变量行政等级进行Probit回归，预测城市行政等级的拟合值ranky；第二步把拟合值代入原模型进行回归。1984年为行政等级划分的一个节点，行政等级工具变量的选择参考江艇等［16］的方法，通过中国政府网查阅1984年对计划单列市批复的相关政策文件进行文本分析。政策文件中反复提及国民经济和交通，因此从宏观角度出发选取1984年人口、公路铁路货运总量和是否沿江沿海作为工具变量，所选工具变量满足外生性假设条件。

表5 控制函数法回归结果

结果见表5所示，工具变量回归的结果与江艇等［16］文章的结果相同，1984年的城市人口和货运总量和行政等级相关，通过预测得到的拟合值ranky作为工具变量带入基准回归公式。从模型（2）—模型（8）的结果可以看出采用控制函数法进行的回归与原基准回归结果一致，预测的行政等级通过资源集聚能力对土地利用效率发挥显著正向影响，政治资源集聚能力对土地利用效率具有一定阻碍作用。

3.4 稳健性检验

3.4.1 更改解释变量划分级别

为了结论的稳健性，把266 个城市划分为两个级别（rank）［19］，直辖市和省会城市为一级，普通地级市为二级。结果见表6，从模型（1）—模型（2）可以看出，高等级对土地利用效率和资源集聚能力存在正向影响。模型3中资源集聚能力系数显著为正，中介效应检验表明资源集聚能力发挥了部分中介的作用，行政等级通过资源集聚能促进了城市土地利用效率。模型（4）—模型（7）的多重并行中介效应模型也印证了上述结论，行政等级对经济、政治和公共资源集聚能力均存在正向影响，经济和公共资源集聚能力对土地利用效率存在正向影响，政治资源集聚能力阻碍了城市土地利用效率，结论与基准回归结果一致，稳健性检验通过。

表6 划分为两级的回归结果

3.4.2 替换被解释变量

也有学者采用单位土地面积经济产出来衡量城市土地利用效率，主要考察了城市土地利用的经济效率。采用经济效率产出作为城市土地利用效率的替代变量的回归结果见表7。替换被解释变量的结果与基准回归的结果一致，各个系数符号显著且未发生方向的变化，即行政等级对资源集聚能力和土地利用效率具有正向的影响，资源集聚能力发挥部分中介的作用。

表7 替换被解释变量的回归结果

3.4.3 替换解释变量

城市行政等级和城市规模有十分紧密的联系，城市发展进程中政治因素往往比经济因素更能引起人口的集聚［37］，那么城市等级是不是城市规模的反应呢？为了回答这个问题，该研究对城市规模影响土地利用效率的路径也进行了探讨。城市规模简化为一线（level1）、二线（level2）、三线（level3）和其他城市［38］，高等级城市在规模上均属于一线或二线的城市，所以重点关注三线城市对资源集聚和土地利用效率的影响效应，回归结果见表8。模型（1）—模型（3）的中介效应检验结果表明，城市规模对土地利用效率也存在和行政等级相似的路径，城市规模正向影响城市土地利用效率。一线和二线的城市规模对城市资源集聚能力为正，三线城市不存在对资源集聚的显著作用。模型（4）—模型（7）多重并行中介效应检验，一线和二线城市都对经济、政治和公共资源集聚能力有显著的正向作用，三线的城市都是人口规模大的普通地级市，对资源集聚的能力明显弱于一线和二线城市，回归结果为正，但并不显著。城市规模对土地利用效率具有正向作用，但作为社会结构的城市规模，与作为等级政治结构城市行政等级的作用路径不同。

表8 城市规模对土地利用效率中介效应模型回归结果

3.5 有调节的中介效应检验

借鉴胡丽娜等［39］的研究，设定一个带有调节的中介效应模型，调节项系数的正负是关注的重点。表9 模型（2）的结果显示，资源集聚能力和财政透明度的交互项系数为0.004，且在1%水平上通过了显著性检验，表明在资源集聚能力相同的情况下，政府提升财政透明度有利于提高城市土地利用效率。模型（6）的结果同样也证实了这一结论，经济、政治和公共资源集聚能力与财政透明度的交互项系数均显著大于零，调节作用的强度随着财政透明度的提高而提高。财政透明度对经济和公共资源集聚能力具有正向调节作用，促进经济和公共资源集聚能力的发挥；对政治资源集聚能力有负向调节作用，抑制政治资源集聚能力对土地利用效率的负向影响，假设4得到验证。

表9 财政透明度的调节中介效应模型回归结果

4 结论与启示

为了探究行政等级和土地利用效率的关系，该研究构建了中介效应模型和有调节的中介效应模型，并利用2005—2021年地级及以上城市市辖区数据验证模型。采用控制函数法、更改级别划分和替换被解释变量与解释变量进行进一步分析。主要得到以下结论：①城市行政等级对城市土地利用效率有直接正向作用，等级越高对土地利用效率的影响也越大。②城市行政等级对资源集聚能力有正向影响，行政等级通过资源集聚能力进一步影响土地利用效率。③经济和公共资源集聚能力对土地利用效率存在促进作用，而政治资源集聚能力对土地利用效率存在抑制作用。④在资源集聚能力一定时，提高财政透明度将有利于提升土地利用效率。

有鉴于此，基于研究结论得出如下政策启示：①在当前城市分级不再变动的情况下，中央和上级政府适当下放给具有一定潜力的内陆地级市部分经济发展权限，并战略性地提升一些经济强市的在政治上影响力和话语权，产业、土地政策向“普惠制”方向发展。高等级城市要利用好自身资源集聚优势，提高资源利用效率，严控城市开发边界，优先使用空置、闲置的土地，提升高质量集约发展意识。②提升城市土地利用效率，提升城市经济整体发展水平必不可少。为此，需要完善基础设施建设，打破区域市场分割，建设国内统一“大市场”，推动土地、资本和劳动力要素在高等级城市和普通城市之间自由流动。优化城市营商环境，推动政商关系、政企关系朝健康、清白方向前进；推进区域发展一体化，明确各城市的功能定位，结合城市资源禀赋的实际，发展特色产业，避免产业同质化。发挥高等级城市辐射带动作用，打造分工合理、优势互补的高质量城市群。③提升政府治理能力，推动政府信息公开，为经济发展提供良好的制度环境。提升财政透明度，强化社会对财政资金监督，提高财政资金的使用效率。深化土地市场化改革，规范办事效率，杜绝土地交易市场中的腐败行为。处理好政府和市场的关系，政府需要减少对市场的过度干预，充分发挥市场在资源调配中的功能，促进产业集群发展，以全要素生产率提升带动城市经济持续高质量增长。④在稳健性检验中发现城市规模也对城市土地利用效率具有正向影响，为此，需要合理控制人口规模，让规模与城市现有资源相匹配，发挥“等级-规模”和“资本-技术”协同作用推进产业结构高级化、合理化，进而提升土地利用效率。