国家海洋督察制度：文献述评、实践举要与研究进路

张 一，白 敏

（中国海洋大学国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100）

海洋督察制度是推动海洋生态文明建设的重要制度创新，也是监督地方政府落实海洋环境保护主体责任的重要制度安排。自原国家海洋局2011 年印发《关于实施海洋督察制度的若干意见》以来，以海洋事业发展与国家海洋职能部门机构改革为依归，相关制度不断进行调整和完善，已成为海洋环境治理体系中的重要板块。正因如此，理论与实务界已普遍将海洋督察制度作为观测中国海洋环境治理效能的关键一环。从理论研究上看，海洋督察制度相关研究嵌于海洋环境治理、海洋生态保护、海上执法等文献中，至今仍未有系统性的理论建构，研究较为零散。梳理该主题十余年的相关研究，有利于厘清国家海洋督察制度运行的深层逻辑，明晰海洋督察制度呈现何种景象，应做出何种改变。鉴于此，为使社会背景、理论资源与当下制度实践有效衔接，使制度运行的宏观环境与地方实践有机结合，该研究拟在“继承研究传统-反思实践当下”的总体思路下，归纳出学界关注的主要议题与海洋督察制度的运行样态，以此立足中国场景，以期为完善海洋督察制度、推进海洋生态文明建设提供有益参考意见。

1 国家海洋督察制度研究的中国图景

在国内研究中，以中国知网（CNKI）数据库为检索源，以“海洋督察”为检索主题，同时进行扩大化搜索，检索了海洋生态文明、海上执法、中央环保督察、督察、督查等主题词文献中涉及海洋督察制度的研究。基于上述的文献，发现已有研究主要聚焦于督察制度和海洋督察制度两个方面。

1.1 关于督察制度的研究

中国古代的监察制度被认为是现代督察制度的起源。秦代御史台的出现，标志着独立监察机构的诞生，专门化的监察制度由此建立［1］。围绕古代的监察制度，法史学界已对各朝代监察机构、监察权运行、中央（地方）监察体系进行了诸多研究［2-4］，为当代督察制度提供了大量经验借鉴。在中国语境下，“督察”偏向于执法，是在地方政府或官员有违法乱纪行为时进行的检察，可看作是国家机关为促进国家意志执行的一种自救性质的体制内部监督系统。督察制度的理论基础是权力制约与监督，围绕这一核心论点，学界大致形成了三个研究成果集群：①从政府绩效评估视角出发，将督察制度看作是政府绩效形成机制中的有机环节［5］。政府绩效管理是公共行政改革的产物，提高政府治理效率、增加对社会治理能力的回应性是督察制度运行的重要目的。中央通过督察机制来矫正环境治理偏差，从而实现了生态治理绩效的稳固［6］。在对政府绩效评估和督促检查中，引入第三方主体并接受多元机构和组织的评估和监督，有利于确保评估的客观性和独立性［7］。②从地方政府和官员的行为出发，认为督察效果与基层官员的动员响应和政策遵从有关。“晋升锦标赛”［8］体制对地方官员形成了一种特有的激励模式，督察评估考核指标的变化直接影响到基层官员的政治决策［9］。在生态治理领域，通过例行的考评机制，可以引导和调控地方政府及官员的施政行为，而由于委托代理风险的存在、央地绩效目标的冲突，往往会导致地方政府及官员象征性及策略性执行上级的考核，同下级政府产生“共谋”行为，以应对考评检查［10］。③从督察制度法治化出发，聚焦行政监督的法治化和制度化问题［11］。行政监督属于政府监督的范畴，是对政府的权力进行监督的过程，而从建设法治国家和推进环境治理现代化的角度上看，有必要将“制度化督察”提升为“法治化督察”［12］，这也是克服“运动式治理”弊端的重要手段。

基于督察制度的具体实践，学界还对督察进行了类型学分析，根据组织程度与动力水平的差异，主要有嵌入式、派驻式、机动式、惯例式四种典型模式，其各督察模式的组织形态、启动机制与治理工具均存在差异［13］。一类研究聚焦纵向府际关系中的行政督察，如党内巡视制度［14-15］、警务督察［16］，这些督察制度已嵌入国家治理体系中，对弥补传统科层制带来的信息不对称具有重大意义，并成为研究央地关系的主要视角；一类研究侧重国家自然资源与生态环保督察，如：土地督察［17-18］、中央环保督察［19-20］、海洋督察［21］，并对督察开展的效果进行评估。中央督察组通过运动式治理模式开展的专项督察、审核督察和例行督察，能够有效预防和纠正地方政府在生态环境保护和自然资源开发中的不作为、乱作为现象。相较而言，学界对中央环保督察的关注度更高，诸多实证研究［22-24］和案例研究［25-26］检验了中央环保督察产生的治理成果。中央环保督察通过自上而下的高位推动，进一步强化了环保执法的刚性约束力［27］，成为新时期推进生态环境监管体系建设的重要制度安排。

1.2 关于海洋督察制度的研究

《海洋督察方案》从制度设计上明确了督察主体、督察客体、督察内容和督察程序，为海洋督察制度的实施搭建了基本框架［28］。国家海洋督察制度研究的兴起是学术界对中央提出的推动海洋生态文明建设和提高政府海洋管理效率的回应，对相关学术史及研究动态梳理如下。

对国家海洋督察制度内涵的认识趋于明确。海洋督察是指由原国家海洋局特派的督察组对各地方人民政府及其海洋主管部门和执法机构进行监督检查的活动。对海洋督察制度的研究主要呈现于以下三个理论视角：权力制约监督理论视角认为，海洋督察本质上是一种行政督察，是对地方政府权力进行制约和监督的过程［29-30］；生态文明理论视角认为，海洋督察制度以习近平生态文明思想为引领，是海洋生态文明建设的制度安排［31-32］；社会治理理论视角认为，中国海洋管理范式实际上经历了从环境管理到参与式管理再到治理的重要转变，海洋环境治理强调通过多元组织参与解决复杂环境问题［33-34］。基于督察的权威性，国务院授权海洋督察组，体现出较高的政治站位，而海区派出机构作为连接中央和地方的纽带，应将国家利益置于首位［35］；海洋督察制度中的“督察”以严密的调查流程为依托，督察报告带有极大的政治色彩和权威性［36］。基于督察的目的，海洋督察以“督政”为核心，重点监督地方政府对海洋环境治理、海洋资源开发计划等国家重要决策部署的推进及落实情况；通过海洋督察制度的实施，支持地方政府在保护海洋生态的前提下合理开发利用资源，进一步加强对“围填海”等违法活动的管控，以服务于“海洋强国”建设的总体目标，维护海洋生态环境，推进沿海地区经济社会的可持续发展［37］。基于督察的内容，源于海洋特殊的自然和社会属性，沿海地方政府需要以海洋综合治理理念为引领［38］，统筹协调海域资源开发与配置、海洋环境治理、海洋经济发展产业布局等方面。因此，有必要对海洋资源环境开展一体化督察，扩大督察的范围。

对国家海洋督察制度法治化展开的规范性研究趋于明晰。海洋督察制度本质上是对政府权力进行制约监督的过程，属于行政监督的范畴。从行政法学和环境法学出发，学界将国家海洋督察制度视为一种现代政府内部的检查制度，主要探讨如何健全海洋督察法律法规体系、明确海洋督察机构的法律地位和职权、确保海洋督察权的行使受到法律的保护和控制等问题。在实践层面，现行海洋督察制度还存在法理依据缺失、职能定位不准、督察层级较低等问题，而法治化的缺失是导致督察效果大打折扣的主要根源。国家海洋督察制度应该依照行政法的要求，进一步确定海洋督察权的法律规范和权力控制［39］，通过不断推动海洋督察与中央环保督察的常态化、法治化、制度化建设［40］，持续建立健全政策体系，有利于减少政策执行过程中的象征性行为［41］。具体而言，通过深挖海洋督察制度的功能价值，并强化对督察结果的运用，推动检察机关履行海洋监督职能，可以进一步构建检察职能在海洋领域的立体化监督格局。

对国家海洋督察制度实施效果的实证研究成果丰富。学者依据国家海洋管理部门规定的重点督察内容进行评估，从围填海管控［42-43］、海岸线保护与利用［44］、海洋资源环境状况［45］三个方面，明晰了海洋生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转的现状，介绍了地方政府对国家海洋资源环境有关决策部署和法律法规的落实与执行情况。现有学者以 2018 年机构改革为背景，评估了自然资源框架下海区派出机构开展海洋督察工作的履责情况，指出须确保海洋督察目标与国家主要治理目标相一致，明确地方党委和政府的主体责任以及党政领导的决策责任，通过完善工作机制增强海洋督察的威慑力［35］。同时，数据服务研究为评价性分析和实现高效管理奠定科学基础，其指向为构建基于协议的跨部委海洋督察信息共享模式［46］。此外，过往以揭示中国海洋管理体制中存在的条块分割、主体分散的弊端为视角，围绕海洋行政执法主体展开的对策研究，也丰富了海洋督察制度的研究基础。一部分学者认为应建立一支统一的海上行政执法队伍，实现综合执法［47-48］；一部分学者认为，应建立中国海岸警备队统一海上执法［49］；一部分学者则提出，部门间有效的合作机制是推进海上行政执法体制改革的关键所在［50-51］。

由国家海洋督察迈向国家自然资源督察制度的研究刚刚开始。在2018 年机构改革中，重新组建了中华人民共和国自然资源部，并整合了各类自然资源督察职责，职能拓展到国土空间规划、海洋、森林、草原、矿产等自然资源，建立起“一办九局”的自然资源督察组织架构体系［52］。由此，中国正式从单一资源要素管理迈向自然资源统一开发保护时期，海洋督察被纳入自然资源督察的框架体系内，并与土地督察、规划督察等形成了良好的配合机制。机构改革后，学界对国家自然资源督察制度的研究尚处于起步阶段，作为一种垂直监督机制，许多研究肯定了自然资源督察制度的重要性［53-54］。国家自然资源督察的地位牢固，而且显示出了前所未有的重要性，是中国特色社会主义的党和国家监督体系组成部分。然而，自然资源部、生态环境部两大部门在实际运行过程中，资源和生态监管职责有待进一步厘清，部分领域存在重复督察的现象，还需要对自然资源督察和生态环保督察差异化定位，以完善制度设计和安排。自然资源督察制度作为新时期自然资源管理的新手段，需要整合分散的督察队伍，以扩大督察成效［55］，通过构建国家安全视角下的多维自然资源管理体系［56］，着眼于社会经济发展安全、公众健康安全和生态安全上的自然资源管理，可为进一步建立健全自然资源管理体系提供重要保障。

2 国家海洋督察制度的运行机制与运行逻辑

关于国家海洋督察制度研究的梳理，也需要考察其制度在中国场景中的具体实践过程，以凝练总结国家海洋督察制度的运行机制，并与现有研究文献相匹配。2011年，原国家海洋局印发了《海洋督察工作规范》《关于实施海洋督察制度的若干意见》，首次明确提出了“海洋督察”这一概念；2016年，原国家海洋局印发《海洋督察方案》，对督察内容、督察形式和督察对象等进行了明确的规定；2017 年，组建国家海洋督察组，重点针对围填海管理方面“失序、失度、失衡”等问题，分批对沿海的11 个省（自治区、直辖市）展开督察；2018 年，国务院进行新一轮机构调整，将原国土资源部的土地督察、原国家海洋局的海洋督察、住房和城乡建设部的规划督察等职责一并整合成为自然资源部的自然资源督察职责，现阶段主要是以海洋专项督察为主，实现了海洋督察的常态化转变。依归于国家对海洋事业发展的日益重视与海洋管理体制的大部制改革，国家海洋督察制度实践经历了“定义性阶段”“实质性阶段”“创新性阶段”三个阶段，制度变迁过程中呈现出以下特征：在督察理念上，从注重海洋环境治理的工具性到注重海洋生态文明建设的系统性；在督察内容上，从陆海分割迈向了陆海统筹；在督察机制上，从中央任务型治理转变成地方常态化治理。

2.1 国家海洋督察制度的运行机制

一项制度最终的落地生根，需要经过复杂的社会运作过程，自然也涉及相应运行主体对制度的诠释［57］。从这个意义上讲，该研究通过对国家海洋督察制度的“过程化”处理和“结构化”解释，切入实际运行过程，以厘清相应行动主体独特的运行轨迹。在国家海洋督察制度运行过程中，中央政府、地方政府和社会公众三类角色主导了制度运行的机制及其优化，三者在国家海洋督察制度中采取的行动策略，形塑了其运行样态。

2.1.1 中央政府的组织动员机制

治理一个超大规模国家，组织动员机制无疑是一项重要的制度手段。专项治理高度依赖于国家纵向的垂直治理，一些重大的治理难题，往往要突破科层治理结构约束。在专项治理领域中，国家往往强调以行政动员方式打破常规的运动治理范式［58-59］。在国家海洋督察制度实践中，中央政府通过组织动员的手段，将宏观驱动的权力释放到制度运行全过程，先后有全国海洋督察委员会、国家海洋督察组、国家自然资源总督察办公室对整个督察过程具体负责。新时期对海洋生态文明建设的强烈诉求以及国家强大的政治动员能力构成了在海洋督察制度中多元主体参与的结构性条件，而中央的组织动员则是将这些结构性条件转化为国家治理效能的重要机制。从组织动员的视角来考核海洋督察制度，中央政府特派的督察组在主导制度运行，中央政府将督察工作委派给督察组，并进行有效的行政权力分配，地方政府通过自上而下的动员机制，压力层层传导。在先后两轮的海洋督察工作中，国家海洋督察组坚持问题导向，以“围填海”专项治理工作为导向，并通过回头看的形式查看整改成效，以有效落实国家海洋督察制度。而新一轮的国家自然资源督察，则通过整合以往分裂和碎片化的督察模式，将山水林田湖草海进行一体化督察，构筑起全方位、多层次的督察体系，充分体现出中央政府的组织动员能力。

2.1.2 地方政府的资源统筹机制

以往的研究将地方政府作为“迎检”的主体［60-61］，而忽略了地方政府在资源统筹方面的重要作用。地方政府作为海洋督察制度执行的中间机制，负责执行中央政策、落实督察内容和回应社会诉求。在这三者的关系中，地方政府起着统筹协调的作用。2018 年机构改革后，国家海洋督察以海洋专项督察为主，海洋督察内容更加全面并且符合当地的海洋特点，同时要求入驻当地的督察组要根据实际情况，制定符合当地海洋实情的具体而有效的督察工作方案，督察主体也由国家海洋督察组变为自然资源督察组，沿海地区的省级政府在督察责任层层落实等多方面发挥着重要作用。因此，各省级地方政府作为承上启下的一环，其责任传导和统筹协调是推动海洋生态文明建设的重要动力。在国家海洋督察制度和中央环保督察制度的双重压力下，将督察对象扩大到地方党委、政府，地方的环境治理工作呈现出由党委牵头领导督察工作的局面，有效整合了环境治理中的条块分割的问题。在此背景下，各沿海地方政府相继成立领导工作小组等机构，将分散在不同部门之间的环保督察职责进行有效整合，形成了多元联动协同治理的新格局。在中央政府的高位推动下，督察组的下沉有效化解了中央和地方环境信息不对称的问题。督察组进驻的过程中，释放出强大的“压力源”；督察过程中随时接受来自群众的举报和建议，实时向社会进行公开，形成了多元“信息流”。在“压力源”和“信息流”的双重压力下，对推动环境保护产生了巨大的合力，地方政府纷纷探索区域环境保护的长效机制，以适应中央政府自上而下不断强化的环境问责。

2.1.3 社会公众的协商参与机制

生态环境质量与公众健康息息相关，公众参与环境决策与监督是实现生态环境共建共治共享的根本性需求。当政策与群众利益息息相关时，海洋督察制度促进制度运行的机制是协商参与机制。在海洋督察制度的具体实践中，以群众反映问题为发现问题的触发器，并通过一系列公众参与的途径来提升制度的运行效果。一方面，横向拓宽公众参与的广度。通过广泛的宣传造势，在督察组进驻的过程中，主动向社会公开邮箱、电话等方式，并增加线上参与海洋督察问题反馈的渠道，构筑起“问题反映—督察核实—问责整改—督察反馈”的程序，形成了常态化的督察新格局。另一方面，社会公众通过协商参与，舆论反向推动问题的解决，在督察的过程中，群众反映的突出问题在社会上形成典型效应。事实上，海洋督察制度变革的主要动力来自于社会对海洋环境问题的关注。2011年6月蓬莱19-3油田溢油事故对当地海洋生态环境造成了严重的损害，社会公众将环境问题持续反馈给原国家海洋局，并要求石油公司在最短时间内彻底封堵油溢，事件反映出原国家海洋局监管缺位的问题。随后，原国家海洋局于2011 年12 月出台了《关于实施海洋督察制度的若干意见》，以适应新形势下海洋管理需要。因此，海洋环境变化是社会公众产生环境诉求的根本原因，并通过现场反馈—现场解决的方式，进一步提升了公众参与深度。

2.2 国家海洋督察制度的运行逻辑

以中央政府、地方政府、社会公众为主体，并以地方政府为治理主线，可归纳出海洋督察制度运行的三重逻辑（图1）：①中央政府自上而下推动、地方政府在“向上负责”体制下产生的高位推动的压力传导逻辑；②地方政府在属地管理制度下的守海有责逻辑；③在环境变化背景下，公众产生治理诉求，地方政府由此产生的回应调适逻辑。

图1 海洋督察制度运行的三重逻辑

2.2.1 高位推动的压力传导逻辑

国家海洋督察制度因中央明确的目标和路线图以及政策执行的“可视化”，呈现“高压式”模式，本质是一种“自上而下”的高位推动，制度运行呈现出“压力传导”的“刺激—回应”格局。中央政府是国家海洋督察制度变革的核心要素，从制度的两次变迁可以看出，中央拥有绝对的话语权，当政策场域从地方扩大到中央，并成功引起中央政府的高度关注之后，就会引起相应的政策变革。因此，要想推行一项制度，高度依赖国家制度从严和高效的制度落实的执行力。中央政府在其中发挥着重要的作用，但是地方政府也需要不断提高制度运行的创造力和执行力，以推动制度变迁。在以往的实践中，虽然海洋环境保护问题被一再强调，却没有实质性的推进。为追求经济的快速增长，海洋环境问题一直被地方官员边缘化处理，这是典型的“多任务条件下代理人行为的扭曲”［62］。新时代提出要加快“海洋强国”建设，从国家战略上对推进海洋生态文明建设有了迫切要求。在压力型体制的作用下，地方政府要落实中央的政策任务，并以中央的指标为任务完成的目标。在此逻辑中，要求地方政府必须向中央政府负责，地方政府在政策执行过程中接受着中央政府常规、非常规方式的监督。海洋督察制度突破常规的科层体制，特派督察组代表国务院开展督察，在一定程度上形成了一种政治势压，在这种动态的变换过程中，实现对海洋环境的综合治理。

2.2.2 属地管理的守海有责逻辑

中国行政层级数量众多，属地管理是政府内部重要的管理制度，即将地理空间上的清晰性转化为行政责任上的清晰性，从而实现对辖区内的管理［63］。在海洋督察制度的具体实践中，地方政府作为辖区内的行政主体，要承担在给定范围内的行政管理责任。地方政府作为代理人，肩负管理本地社会公共事务的职责。近几年，沿海地区政府创新性提出的“湾长制”“河长制”等制度，是新时期强化地方政府生态治理责任、转变生态治理方式、落实生态文明建设的重要举措。海洋流动性高、治理难度大，国家海洋督察制度的出台，是新时期中央政府对海洋事业发展的日益重视。2018 年大部制改革的推动，自然资源海洋专项督察的启动更加突出了其“守海有责”特点。从当前海洋督察的实践可以看出，各个地方政府都在积极主动地领会中央政策，并创造性地发展海洋督察制度。鉴于海洋的流通性和跨区域性，区域督察改革成为重点，各海区局的地位被提升，海区派出机构通过运动型治理模式开展的专项督察、日常性的例行督察和审核督察，是国家海洋督察制度的进一步延伸。与以往国家海洋督察中督察组为中央层面的相关机构人员不同，区域督察组组长为海区局局长，督察组由省政府、省自然资源厅、省海洋局等机构中的成员组成，并构成目前海洋督察制度的横向体系。另一方面，属地管理强调海区局与沿海省份紧密合作的重要站位，并形成了以海区局为代表贯彻落实自然资源总督察下的任务型治理模式，其开展的海洋专项督察以及日常性的海洋方面的例行督察和审核督察成为常态化治理的主要组成部分。

2.2.3 公众环境诉求的回应调适逻辑

公众环境诉求产生的根本原因是自身的利益受到了损害，加之与现有政府治理环境政策的张力，将会促使公众进行环境诉求表达。海洋发展带来了巨大的经济效益，人类选择向海而居，而趋海行为所追求幸福生活的原动力和与之保持一致的自我提升能力，将会使公众对政府海洋环境治理的能力与效果催生更高的要求。基于自身的考虑，公众会主动参与到海洋环境治理中来，关心与自己利益相关的环境问题。国家海洋督察制度的重要特征即社会协同，海洋环境保护不再限于是地方政府的责任，强调公众与政府间的协同与配合。由此，在面临公众环境诉求时，地方政府往往会增加环境治理投资，而这往往是一种倒逼机制。从现阶段来看，社会公众参与海洋环境治理的意识在不断提高，一些涉海社会组织的不断兴起为公众参与建立了更契合的活动场所，社会公众在国家海洋督察制度中发挥着重要的作用。为调和海洋经济发展与海洋环境保护之间的矛盾，中央政府从制度的顶层设计层面不断完善海洋督察制度，各级地方政府也从制度的底层实践不断提升执行力。随着海洋环境的新变化新趋势，沿海地区群众对“蓝色海洋”具有更大的期盼，在回应国家发展需要和人民群众生活需求中，地方政府必须对海洋环境进行适应性管理。

3 国家海洋督察制度的运行困境

国家海洋督察制度有效弥合了央地之间信息不对称的沟壑，以超越政府内部层级监督的形式，呈现出程序规制与严格管控的双重特征，纠正了以往环境治理中政策执行偏差的问题，并进一步强化了海洋生态环境保护，其治理成效主要体现在以下三方面：①通过运动式治理产生的非典型压力传导，对地方政府形成了有效的震慑效应；②通过调整地方政府注意力分配，将海洋环境治理重新拉回到生态保护的范畴；③通过约谈问责和督察整改，有效规制了地方政府“围填海”等违法活动，提升海洋环境治理水平。然而，国家海洋督察制度运行受其所处场域制度逻辑的制约，制度权威性、制度有效性和制度持续性还有待进一步探索。

3.1 政治授权与行政分权的张力

作为环境治理中的两大重要制度，相比于中央环保督察的“政治授权”，国家海洋督察则是一种“行政分权”。从权威性来源来看，海洋督察是由原国家海洋局（现自然资源部）牵头开展，仅对地方行政部门和海洋主管部门进行督察，并未进一步扩大督察对象范畴；而中央环保督察的对象实行“党政同责，一岗双责”，直接督办到地方党委政府，对比其权力基础与行政级别的关系，海洋督察的权威性和威慑力明显弱于中央环保督察。2018年机构改革后，自然资源部组织开展的海洋专项督察则进一步放大了行政分权的张力。基于自然资源框架下纵向府际部门与横向履责部门之间的关系，海洋专项督察的基础性权力受到较大干扰。海洋作为自然资源的一部分，被统一纳入到自然资源督察体系内，进一步强化了海洋作为“自然资源”的属性，而弱化了海洋作为实体空间的“生态环境”属性。从权力配置的博弈视角来看，海洋治理的跨域性和复杂性则进一步增加了行政分权的难度。因此，从这个意义上讲，海洋督察还需要进一步提升其权威性来源，通过加大海洋环境保护的制度供给力度，有效消解行政分权权威性不足带来的弊端。

3.2 环保督察与海洋督察的重复

2018 年机构改革后，生态环境部负责中央生态环保督察，其中也包括对海洋领域进行的监督与检查；而自然资源部承担了原国家海洋局的部分职能，并组织进行自然资源海洋专项督察。从某种程度上说，海洋领域要同时接受自然资源部门和生态环境部门的双重督察，地方政府始终处于频繁“迎检”的过程中。作者在对Y 市调研的过程中，其自然资源主管领导曾表示：“中央环保督察刚刚结束，海洋督察又来了，又要接受新一轮的检查，我们就只好将之前的督察整改意见再修改一下交上去”。重复督察虽然进一步放大政策的叠加效应，即双重督察能够弥补单一督察的缺陷。然而，重复督察也会导致政策浪费与治理倦怠。对于督察组而言，两部门的前后督察不仅耗费人力、物力、财力，增加行政成本，也会导致督察效力受限；对于地方政府而言，基于多重任务利益权衡关系，往往会选择性和象征性执行与整改，且频繁“迎检”的过程中导致的整改受限和治理失效问题，则会使得督察效力大打折扣。因此，从督察组和地方政府角度出发，应进一步厘清海洋督察与环保督察的职责，廓清二者在实际督察工作中的关系，避免重复督察带来的弊端。

3.3 科层损耗与运动式治理的衰减

海洋督察虽打破了科层损耗带来的不足，并致力于将海洋环境保护上升为政治任务，但海洋督察制度具有明显的“运动式治理”特点。一方面，“运动式治理”有其存在的合理基础，植根于稳定和制度化的组织基础之上，呈现出其“非制度化、非常规化、非专业化”的典型特征［64］，可以消解央地之间存在的信息不对称，并对常规科层治理机制矫正和纠偏，在短期内对海洋生态文明建设起到重要作用。但另一方面，海洋环境治理过程以中央特定的情景压力为依据，而“运动式治理”高度依赖中央的卡里斯马权威，这种动员机制不具备长久性，需要调动和消耗国家权威和资源，并可能存在政治凌驾专业、目标置换等困境［65］。随着督察任务的结束，“运动式问责”压力施予的规律性衰减，导致动员响应的策略性与形式化，仅能在短期内展现出治理成效，督察效果的持续性有待进一步探索。因此，基于对海洋督察制度情境和行动策略的嵌构分析，仍需要对海洋督察进行“制度化”或“长效化”的改造，实现环境治理的常规化、制度化发展，并探索建构长效的海洋环境保护机制，这也是当前推进海洋生态文明建设的关键议题。

4 国家海洋督察制度的研究回应与优化路径

4.1 研究述评

该研究以展现国家海洋督察制度理论与实践的全貌为线索，采取“继承研究传统-总结当下实践”的分析思路，对中国海洋督察制度的相关文献进行梳理，并结合相关主题研究进行评述，阐明了海洋督察制度的内涵、发展实践和研究特征。在已有研究的基础上总结国家海洋督察制度具有三方面创新：①通过组织创新，使以问题为导向的海洋督察制度落地生根，实现“自上而下”的科层制海洋管理与“自下而上”的公众参与相结合。②通过机制创新，形成海洋督察被动解决突出海洋生态环境问题到地方海洋管理部门主动服务的海洋生态环境治理格局。③通过理念创新，实现海洋生态环境治理动力来源从海洋督察的外力驱动到内生动力的转化，以此为中国的环境治理体系和治理能力现代化提供了思路和理论基础。

虽然现有理论与实践文献内容较丰富、角度多样，但仍存在以下不足：①与广泛的海洋督察工作实践相比，国内相关研究还刚刚起步，未形成完整的理论和知识系统。大部分研究只是从规范视角阐释国家海洋督察制度对提升政府执行力和海洋生态文明水平的意义，对督察机制和督察工作存在的问题缺乏深入的实证研究，现有研究更多的是通过先进工具获得最新数据来呈现督察前后海洋环境问题或者海洋环境质量的好坏。②缺乏中国制度背景下的系统研究，研究习惯于“制度缺失—制度构建”的研究进路，而对制度运行层面的结构与过程因素关注不足。特别是，现阶段的海洋专项督察工作更具地方特色，督察活动也更有针对性。海洋专项督察是否符合当前的海洋发展实际？个别海洋大省专项督察模式的成功能否被复制？专项海洋督察是制度常态化的趋势吗？这些问题都值得进一步思考。整体而言，现有研究未能全面揭示国家海洋督察制度的运行过程与机制，海洋督察制度研究理应得到重视。

4.2 研究回应

研究理应回应海洋环境问题凸显和海洋发展方案重构的现实需求，寻求一种与新时代发展理念相匹配的国家海洋督察制度，更应将旨趣落在厘清当下国家海洋督察制度运行困境和成因，探索有中国特色的常态化、规范化海洋督察之路，为破解国家海洋督察制度与现代化背景下海洋发展之间的张力关系提供知识支撑，为探明海洋生态环境治理规律提供参照系。当前，亟须在国家治理和海洋社会转型层面上再认识其运行机理，研究习惯于将问题归结为制度不完善，却较少关注制度运行层面的影响因素。国家海洋督察制度建设目标的可达性和具体措施的可操作性，与背后的社会结构、社会意识和社会成员的行为模式约束有关。基于此，应试图对“制度缺位—制度建构”的研究进路进行修正，基于“结构—过程”分析范式，将“宏观制度—中观环境—微观行动”相结合，构建“多重制度逻辑+行动策略”的运行困境成因分析框架，凝练制度的运行机理，使制度运行的宏观环境与地方实践有机结合，提升制度设计的针对性和可行性。把研究对象转换为国家海洋督察制度的结构要素和运行过程，将历史制度主义、组织制度主义和过程事件分析法融为一体，缩短宏观部署到微观实践距离，并着力弥补现有研究少有实证研究的问题。

首先，阐明国家海洋督察制度结构要素的分析内容。在阐释国家海洋督察制度与“海洋生态环境治理—背景、自然资源督察—权威、机构改革—组织”的内在关联的基础上，基于“结构—过程”分析范式，将“宏观制度—中观环境—微观行动”相结合。具体包括：①结构分析，有三类交错互动的角色主导了制度运行效果：权力主体—中央政府、执行主体—地方政府、参与主体—公众，探求督察实践的制度环境、运行效果以及主体关系。②过程分析，基于国家海洋督察“准备—进驻—报告—反馈—整改落实—移交移送”的六个阶段，厘清权力如何配备与行使、资源如何配置等环节。

其次，明晰国家海洋督察制度运行模式。以动态“过程—行动”为视角，通过对专项、例行和审核督察的典型案例叙事，以国家海洋督察六阶段的督察程序为线索，阐释其运行模式，具体包括：①明晰中央政府宏观驱动的权力来源与权力分配方式、压力传导与激励诱导的手段，厘清国家海洋督察组进驻后的督察主体、对象、范围、内容、实施方式和成果运用等。②明晰地方政府组织领导、责任落实以及任务完成情况，厘清机构改革后地方政府海洋生态环境治理履责情况。③明晰公众参与的类型与目的，厘清公众参与的广度和深度的行动策略。通过分析三者在制度运行过程中所扮演的角色及互动关系，剖析三者之间所形成的运行结构，进而归纳在制度运行过程中所整合成的具有内在逻辑一致性的运行模式，以此凝练国家海洋督察制度运行模式的基本结构、总体性特征与功能优势。

再次，厘清国家海洋督察制度运行困境。聚焦问题导向与外部视角，重点探究“海洋生态环境治理复杂与迟滞—体制性风险”与“海洋社会转型危机—非体制性风险”对制度运行产生的影响，厘清结构困境。具体包括：①国家海洋督察制度的威慑力问题，挖掘权力运行中中央政府注意力的“专断性权力”和法律刚性的“基础性权力”之关系、权力基础与行政级别之关系、海洋督察与陆海统筹之关系、督察业务问题与决策问题之关系、督察队伍工作独立性与积极性之关系。②国家海洋督察制度的地方利益问题，挖掘给定路线图与政府行政成本之关系、可视化操作与地方性适应之关系、“不出事逻辑”与海洋督察尺度之关系、“海洋GDP导向”与问题整改后政策“悬置”之关系、基于自然资源框架下机构改革后的纵向府际与横向部门履责博弈之关系。③国家海洋督察制度的社会认知问题，挖掘公众参与的组织化程度与反馈效果之关系、公众维权与非理性动机之关系、政府支持与选择性失语之关系、海洋环境外部性与消费主义蔓延之关系、对涉事企业和行业“一刀切”与生产生活效益之关系。

最后，透视国家海洋督察制度运行困境的成因。国家海洋督察制度运行不同主体的行为必然受到其所处场域制度逻辑的制约，不同相关者行动逻辑间的矛盾极易在运行过程中引发冲突。应运用组织制度主义的理论和方法，通过对运行过程和模式、组织与运行结构的综合分析，考察运行过程与结构的互相影响，透视过程背后的结构关系，厘清相应运行主体独特的制度逻辑和运行轨迹，为成因分析提供一个整体性的解释逻辑。具体包括：①中央政府逻辑（内部机制），具化为围绕制定与实施海洋督察制度过程中权威性与有效性之间的张力，厘清国家海洋督察自上而下推行的根本驱动力，并梳理系列统一性海洋生态文明制度与体制改革为海洋督察设置的制度框架和效用，明晰海洋督察制度公共利益指向与经济化目标、部门利益、地方利益之间的内在关系。②地方政府科层制逻辑（中间机制），具化为公共发展与自身发展的整合张力，廓清地方政府策略围绕海洋督察制度的上下一致性，明晰地方政府对待海洋督察态度与多重任务的利益权衡关系，阐明督察整改的放权和分权与海洋督察制度独立性的关联。③社会参与逻辑（外部机制），具化为激励和监督闭环运作的科层制管理与实现公共利益最大化之间的张力，并归纳公众参与放大海洋督察制度运用效果的实践样式，明晰公众参与的兴盛与加剧、政府在海洋生态环境治理中不作为、乱作为带来的合法性危机的关联。

4.3 优化路径

综上所述，国家海洋督察制度实际运行要形成中央政府与地方政府、公众之间的均衡型治理结构，展现的是三大主体的整合程度和全面性，特别是社会共识程度，直接体现着督察效果。应明确界定国家海洋督察制度在国家治理体系中的作用和角色，尝试建构一个以多中心自主治理结构为基础、以“长效有效”和“人海和谐”为特征的、以参与和信任关系为纽带的超稳定制度运行结构。依据“均衡型治理”的内在要求，针对中央政府、地方政府和公众三个主体，探讨具体优化建议，包括范围内容和手段措施。将历史传统、内生制度和外生制度相结合，实现国家海洋督察制度目标的可达性和具体运行的可操作性。特别是，在从国家海洋督察到国家自然资源督察的转型过程中，有必要推动其法治化和组织化进程，并尝试建构均衡型治理结构，以迈向与中国式现代化相适配的海洋生态文明体系建设。

首先，法治化路径——自然资源督察制度立法塑造权威。根据前文所述，从海洋督察的基本定位来看，督察仅限于加强环境执法与监督。根据《海洋督察方案》，从海洋督察的适用对象上来看，主要包括省、自治区、直辖市人民政府及其海洋主管部门和海洋执法机构（可下沉至设区的市级人民政府），并未将督察对象扩大到地方党委部门，督察效果弱于中央环保督察，且作为一个规范性文件，《海洋督察方案》效力级别较低。2018 年的机构改革，重新组建了自然资源部和生态环境部，海洋督察成为国家自然资源督察体系的一部分。自然资源督察制度作为新时期生态文明监管的新方向，有必要制定专门的国家立法予以规范，以提高自然资源督察立法的效力级别。可通过借鉴土地督察制度的相关经验，将政治授权和行政分权转型为“制度化授权”，以适应“法治化”的需要。具体而言，通过出台《自然资源督察条例》，明确督察方式、督察手段、督察内容、机构设置、督察程序等具体内容，并提升督察机构的法律地位，由国务院分管自然资源部的领导牵头成立工作小组，统筹推进国家自然资源督察工作，提升其组织权威性和资源动员能力。此外，推动规范自然资源督察程序，明确问责程序，依法依规对责任人做出处理，并推动问责对象信息公开化和透明化。

其次，组织化路径——推动生态环境监管制度体系建设。解决当前海洋督察与环保督察重复督察的现象，推动新时期中国生态环境监管制度体系设计，有必要进一步厘清生态环境部和自然资源部的工作职责。组织化的路径即意味着通过协调机构职责、下发合理的任务设定、建立健全工作机制安排，并形成党政合力、分工合作的长效工作机制。生态环境部和自然资源部通过合理划分工作职责，避免重复督察带来的政策和资源浪费，如有必要，可采取联合执法的方式对沿海地区或近岸海域进行督察。自然资源与生态环境息息相关，自然资源是打造良好生态环境的基础，而生态环境的优化反过来又影响自然资源。因此，在工作机制上，两大督察可探索建立相应的配合机制，结合新时期国家对生态文明的建设与要求，形成“生态-资源”二重生态文明监管制度体系，并在此基础上建构合适的组织体系。除了横向层面的职责划分，特别是针对具有较强流动性的海洋领域而言，可超越“国家-省-市”纵向的监管体系，由不同地市级或跨地市级机构以派驻督察的方式进行环境监管，推动生态环境监管体系治理水平现代化。