打造全过程人民民主最佳实践地的黄浦探索

○ 杨 萍

2022年6月召开的上海市第十二次党代会提出，上海作为习近平总书记全过程人民民主重大理念的首次提出地，要深入推进社会主义民主政治建设，打造全过程人民民主最佳实践地。①作为党的诞生地所在区，黄浦区始终将社会主义民主政治建设与基层治理结合起来，积极发展基层民主，早在20世纪90年代就创建了“三会”制度，引导居民有序参与社区自治。党的十八大以来，黄浦区在深入学习领会习近平总书记人民城市重要理念的基础上，将全过程人民民主重要理念全面融入基层治理过程。针对黄浦区基层治理的现状和特点，通过聚焦基层治理痛点难点问题、健全基层群众自治机制、规范协商民主议事决策程序、提高协商民主操作技术，创新网络参与模式、扩大基层民主场域等方式方法，引导和带动各类社区主体参与社区建设、关心社区发展，激发居民参与活力；培育广泛参与的多元自治主体，不断推动基层决策科学化民主化，让社会治理活力迸发。

一、不断赋予“三会”制度新的时代内涵

“三会”制度创设于20世纪90年代末黄浦区五里桥街道。所谓“三会”制度，就是在基层党组织领导下，在区和街道有关职能部门支持下，对涉及居民切身利益的居民区公共事务，由居委会主持召集听证会、协调会和评议会，广泛听取居民意见和建议，组织、引导居民有序参与自治事务。近年来，黄浦区持续深化发展“三会”制度，推动“三会”制度在各类议事平台发挥作用，不断提升基层民主协商的广度、深度和活跃度。

（一）推进“三会”制度的升级迭代

随着基层民主实践的不断推进，“三会”制度也与时俱进，从1.0版一路升级更新至4.0版。“三会1.0版”——听证会、协调会和评议会；“三会2.0版”——“三会配三制”模式，即听证会配套公示制、协调会配套责任制、评议会配套承诺制；“三会3.0版”——新“三会”制度，议题征询会—听证会、民主恳谈会—协调会、监督合议会—评议会，即分别在听证会、协调会、评议会前设置议题征询会、民主恳谈会、监督合议会；“三会4.0版”——将议题征询会、民主恳谈会、监督合议会和公示制、责任制、承诺制作为“三会”制度的内在环节，进一步优化和健全议题征询—听证—公示结果、民主恳谈—协调—落实责任、监督合议—评议—做出承诺的民主运行机制。“三会”制度的不断升级，进一步丰富了从居民群众中收集自治议题的途径，健全了自下而上的自治议题形成机制，提升了自治参与的有效性，从而真正实现了老百姓的事老百姓自己说了算。

（二）打造“三会”制度的新载体

2021年10月，为推动党建引领下的基层民主协商“三会”制度持续深化发展，黄浦区启动“三会”研学基地建设工作。“三会”研学基地通过搭建理论研究平台、建立研学课程体系、链接专家资源，以及建立“区—街—居”三级研学平台，发展一批社区、园区、楼宇成为线下实训基地，实现产学研循环，推动“三会”制度更加成熟深化。例如，作为“三会”制度发源地的五里桥街道，把位于紫荆居民区的一处多功能综合性居民活动室，翻建转型为集交流展示、协商议事、教学研讨等功能于一体的研学阵地，并在颐乐生活街区建成首个街区型“三会”实践基地，形成探索党建引领下“零距离家园”建设与“三会”制度应用联动效应。

（三）数字赋能让“三会”制度走上“云端”

在深化发展“三会”制度现场推进会的基础上，黄浦区还积极探索将“三会”制度与数字化治理相结合，启动“云三会”试点，让“三会”制度走上“云端”。如今，五里桥街道将“三会”制度纳入市“社区云”2.0版本，并形成了《“云三会”项目计划书》，规定了“云三会”的流程、文本、示范案例、社区事务分类、会场布置和会议发起等内容，让基层民主协商成果更完整地存档、更方便地检索、更快速地分享，助力基层善治新模式不断向智能、精准的方向前行。

二、打造“零距离家园”基层治理共同体

2009年，黄浦区南京东路街道首创“零距离”社会治理品牌，探索以“零距离家园”建设作为撬动基层治理的支点，借助制度设计和平台创新，全面提升基层治理能力。进入新时代，面对基层社会治理的新任务和新目标，“零距离家园”建设在延续深化社区服务和条块协作功能的基础上，进一步突出居民在社区治理中的主体性，强调以居民参与治理为导向的参与治理零距离，在民主协商中实现社区共建共治共享。

（一）“零距离家园理事会”不断提质升级

“零距离家园理事会”是“零距离家园”最主要的创新，已成为社区治理中部门资源整合的重要平台，居民需求汇集与回应的重要枢纽，条块协作零距离的主要载体，在“零距离家园”建设中发挥着举足轻重的作用。在这个平台上，街道及其下属单位以及区职能部门派出机构，通过建立联络员制度，相关人员定期联系居民区，打造来源更广的志愿者队伍，引入外部资源和社会力量，推动各类行政管理力量聚焦基层、服务基层，加强资源整合和工作联动，引导居民围绕小区微更新、加装电梯、垃圾分类等公共议题有序开展民主协商，使各类矛盾、问题及时在基层依法化解。

（二）推进各类“零距离家园”实体阵地建设

2020年，黄浦区提出全区“零距离家园”实体阵地要统一阵地基本功能、统一品牌标识配置，以营造品牌整体效应。实体阵地总体功能为“综合服务空间、社区治理平台”，服务内容按照“基本功能”和“品质提升”两大板块合理配置，除服务项目外，“零距离家园”实体阵地还必须设置协商议事或活动区域，基本功能包括但不限于提供各类党群、助老、卫健、便民、文体、法律等生活服务项目，并根据社区居民和单位特定需求，提供具有区域特点的个性化、智能化服务项目。

（三）坚持党建引领，凝聚治理合力

在“零距离家园”建设中充分发挥党总揽全局、协调各方作用，不断夯实基层党组织组织力，创新街区党建和居民区党建工作方式，完善共建共治共享的基层治理制度。通过区域化党建平台，创新楼宇党建、商圈党建，以党建带群建、促社建，引领各市场主体、新社会阶层、社区组织、社工、志愿者等多方力量积极参与“零距离家园”共治。

（四）构建“零距离家园”多方共治平台。

通过零距离服务载体的多元化，吸纳更广泛的多元主体自发参与社区治理。例如，南京东路街道通过建立零距离“社区达人库”，开发“零距离”小课堂、议事厅，与高校合作成立零距离社工学院，孵化培育“上海市黄浦原点社会治理促进中心”等方式，进一步完善社会各方力量进社区的渠道机制，为街道社区治理赋能。

三、构建融协商、监督、参与、治理于一体的“协商式监督”

党的二十大报告指出，协商民主是实践全过程人民民主的重要形式，要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，发挥人民政协作为专门协商机构作用，完善人民政协民主监督和委员联系界别群众制度机制。②人民政协民主监督是我国社会主义民主政治的独特创造和一项重要制度安排，在我国基层民主建设中具有重要的意义和作用。多年来，黄浦区在基层治理和基层民主建设中，聚焦民生热点难点问题，通过充分发挥人民政协民主监督作用，建设融协商、监督、参与、治理于一体的“协商式监督”。

（一）打造“零距离协商”品牌

近年来，黄浦区政协以健全共商、共议、共决机制为抓手，不断深化“协商+共治”的基层社会治理新模式，在推进政协协商与基层协商有效衔接的过程中，逐步形成了“零距离协商”工作品牌，其核心是：议事对话零距离、多元互动零距离、凝聚共识零距离、条块联动零距离。

一是议事对话零距离。在各街道建立基层协商联络室，通过实行“双主任、双联络员”工作机制，主动与“三会”制度、“零距离家园”理事会等基层社会治理平台资源融合，强化基层协商联络室功能定位，做实街道、居民区、楼宇3个“协商议事厅”，推动各类协商主体零距离对话、面对面协商有平台、有机制、有项目、有成效。

二是多元互动零距离。立足“一室+三厅”平台，各街道基层协商联络室通过广泛发动、宣传引导，最大限度吸引利益相关方参与协商，面对面表达诉求、沟通想法，促成意见统一。

三是凝聚共识零距离。围绕党政中心工作、民心民情期盼，深入调研、广集民意，形成年度街道、居民区、楼宇“4+2+1+x”重点协商议题清单，由三级政协委员组团认领并开展调研、共商共议。同时，选择基层难以解决的共性问题，作为政协年度重点协商议题，搭建与区委区政府领导、相关部门协商解决的平台。

四是条块联动零距离。通过建立区委、区政府、区政协共同召开政协协商与基层协商有效衔接工作推进会等制度，不断完善在区委统一领导下，区政协及区委组织部、区委统战部、区民政局、区地区办等相关部门和各街道党工委、办事处共同推进的工作机制，形成了“党委领导、政府负责、政协助力、部门协同、街道落实、社会参与”的工作格局。

（二）聚焦民生实事项目开展民主监督

民生是最大的政治。黄浦区在推进政协民主监督的过程中，始终聚焦民生实情，紧盯民生热点难点问题，聚焦旧区改造、加装电梯、办好家门口养老院、城区精细化管理等群众关心关切的议题，积极建言献策，推动协商结果落实，把解决长期困扰群众的急、难、愁问题作为在基层开展民主监督的主要工作，充分运用调研、视察、提案办理等多种形式持续推进民主监督工作。黄浦区政协通过组织一系列的协商活动，有计划、有步骤、有侧重地引导委员参与社区治理重点、难点问题的协商解决，通过聚焦民生实事，深入群众调查研究，让民主监督落实到基层治理的全过程，确保了人民政协在基层开展的民主监督工作督出了办法、督出了共识、督出了实效。

四、合理利用村规民约等软法推进基层民主治理

民主与法治是中国特色社会主义政治文明和法治中国建设的目标与基本内容，两者相辅相成，不可分割。多年来，黄浦区一直探索将乡规民约、居民公约等软法作为促进社区自治、发展基层民主的重要手段，积极探索“软法性规范+硬法性规范”的基层合作共治路径。

起源于半淞园路街道的《住户守则》，将法治思维和法治方式融入社区治理，将传统社会基于特殊关系的德治上升为适用于现代社会基于普遍关系的规范，是黄浦区社区软法治理的重要实践。《住户守则》在制定主体上，坚持将社区多元主体的共识与合意贯穿于软法制定的整个过程之中；在制定程序上，呈现出较高程度的民主协商性，从而获得社区居民的认同、信任、支持；在制定形式上，因地制宜、灵活高效地进行规则创制；在实施方式上，引入了社会强制、激励、诱导等柔性模式，通过“利益引导—柔性惩戒”机制确保其实施。

经由居民自治、多元参与和民主协商程序而制定的《住户守则》等村规民约，成为社区居民共同遵循的社会规范，不但有效解决了小区群租、宠物扰民、停车难、房屋出租、垃圾处理等社区治理难题，而且激发了社区自治的活力，进一步增强了居民的民主法治意识。黄浦区基层实践也证明，村规民约所特有的价值导向、治理互动、协同合作、自律互律等机制，能够充分发挥基层群众的积极作用，有利于各类主体、各种积极要素、各种治理手段共同参与基层社会治理，为基层民主建设提供有效法治保障。

党的二十大报告提出，发展全过程人民民主，使全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高是未来五年全面建设社会主义现代化国家的主要目标任务之一。③黄浦区鲜活的基层民主治理实践，正是对全过程人民民主制度化、规范化、程序化的有效探索，充分证明了全过程人民民主的成功之处和魅力所在。