地方政府行政过程的开放性及其对协商民主的制度吸纳

□张师伟，薄 萧

在现代国家中，地方政府行政过程的普遍特点之一就是民主性，即人民不论是作为地方政府公共服务的顾客，或是在选举中发挥重要作用的政治力量，还是法理意义上的政府之所以存在的基本依据，都具有在行政过程中对政府进行民主监督的作用。在一些重大的公共事项上，人民甚至拥有直接民主决策的权限，人民监督政府行政过程，政府行政过程向人民负责。习近平总书记在中国共产党的二十大报告中明确指出，“人民性是马克思主义的本质属性”[1]（p19），要“始终保持同人民群众的血肉联系，始终接受人民批评和监督”[1]（p70）。地方政府的人民性表现在行政过程中就是要更加自觉地贯彻和落实全过程人民民主的理念，务必保持对人民群众的广泛开放性。

地方政府在行政过程中的开放性，首先体现在法理上，要求政府的行政过程保持面向人民的广泛开放性，向人民开放其行政过程是其法律义务，公开为通例，保密为例外。在法律的保障下，人民依法民主参与政府行政过程的决策、管理及监督等，非有正当保密理由不受限制。人民群众作为地方政府的行政相对人，其“行政参与权”“一方面会与相对人其他权利重组，构成新的权利结构，形成对行政侵权的制约和对行政授益的合作，从而保护和实现相对人实体权利；另一方面，也会引起行政权的变化，形成新的行政权结构与运行模式，且会增设行政主体的义务，从而促进行政权运行的合法性、正当性和效率。”[2](p172-179)

地方政府在行政过程中的开放性还表现为人民在行政过程中有充分的参与机会。政府的行政过程在行政的环节构成及运行程序上要确实保障人民的民主参与，具体确定人民民主参与的环节，不仅要将人民的民主参与纳入行政过程，还要将人民的民主参与作为行政过程延续的必要条件。缺少必要的人民民主参与，则地方政府的行政过程难以为继。要以程序性规定保障人民民主参与的有效性，将地方政府行政过程的开放性落到实处。这既是党的二十大报告所提出的“健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与”[1](p37)的必然要求，也是由人民政府赖以建立的主权在民的人民民主原则所决定的。“公众行政参与权是公众享有的参与管理国家行政事务的权利，是公民政治参与权在行政活动中的延伸与具体化”，“公众行政参与权具有一定的公权力的公共性、意志性和强制性”，地方政府具有“保障公众行政参与权的义务与责任”[3](p74-84)。地方政府在行政过程中履行了保障公众行政参与权的义务，在程序上将法理要求的开放性落到了实处，为政府协商民主的展开提供了必要的制度性空间。

一、现代国家地方政府行政过程的开放性普遍要求

从形态上看，现代国家治理区别于传统国家治理的重要特点就是民主与法治。这一方面强调了现代国家治理的公共性，即国家治理事关国家内部全体人民的公共福祉，人民的日常生活及其后续发展在根本上受到了国家治理的普遍性影响。不论是基于普遍性的利益需求，还是基于国家的存在要以人民的认同为前提，人民都必须以民主的方式参与国家治理，从而使现代国家中地方政府的行政过程保持面向人民的开放性，并表现出民主化的趋势，主要体现在“公共权力的组织生成、组织构成与组织运行”[4](p41-46)等方面。另一方面也强调了彰显公共性的现代国家治理的存在和运行必然要接受法治规范，地方政府的行政权力、行政结构及行政过程等都要受法律的规范和约束，必须依法建构、依法行政。地方政府行政过程中的法治规约在很大程度上落实了它在政治性质上的民主性及由此而来的面向人民的开放性，而依法保持对人民群众的开放性不仅要通过法律保证人民对行政过程的有效参与，而且还要求地方政府为人民有效参与其行政过程履行帮助的义务，提供必要的政治空间、制度路径和必要的信息及工具等[3](p74-84)。人类在迈步进入现代历史阶段之前，地方政府行政虽然在内容上具有公共的性质，但在政府的行政权力获得及行政过程却并无充分的公共性，反而具有明显的统治者私人属性，民主与法治在这种情况下很难真正融入政府行政。只是在社会成员普遍参与政治并将普遍参与渗透到行政过程后，人类社会才真正在政治性质及法制形式上确立了国家机器及地方政府行政过程的公共性，政府公共性的强弱取决于地方政府在行政过程中以民主和法治方式落实面向人民的开放性的高低，开放性成为测量公共性的一个重要因素。

首先，现代国家在行政过程中的开放性植根于人民群众的历史主体性的空前发展，从根本上提供了人民群众参与行政过程的充足政治动力。在现代社会来临之前，人民创造历史的大多数成果很大程度上被少数政治精英所享有，以至于历史虽然是人民创造的，但历史舞台上的主角却总是少数政治精英。在社会生产力较低和生产关系较为落后的情况下，人民既不能创造出数量充足的产品，也不能在产品的分配中占据优势，社会各阶级各阶层的地位主要不是由生产因素所决定，而是由政治因素所决定，集中地表现为“行政权力支配社会”[5](p678)。但在人类社会开始迈入现代之后，生产领域越来越具有了决定性的地位，政治权力支配社会的格局逐步转变成了经济决定政治的格局，统治阶级在这种情况下越来越需要获得社会的充分支持，才能有效地进行统治与支配，而要获得社会的充分支持，就必须在政府的行政过程中面向社会开放，保持必要的开放性。统治者不开放政权，人民就以革命实现政权的开放，政府的“一切权力都来自人民，政府官员不过是人民的公仆”[6](p214)。如果统治阶级能够和平地接受人民历史地位及政治地位的提升，就会以积极的改革促进国家机器的改造，实现政府行政过程面向社会大众的开放，既承诺和保障人民参与政府行政过程的权利，也积极建构人民享有参政权的制度化、法制化的规范，如此就会走出一条改良主义的现代国家发展道路。相反，如果统治阶级不能正视人民历史地位及政治地位提升的事实，甚至罔顾事实而倒行逆施，顽固地守护统治阶级的特权，拒绝给予人民应有的民主权利，那么统治阶级就必然会遭遇一场剧烈的政治革命，而革命的结果之一就是高度强调人民至高无上的历史地位和政治地位，并由此使政府的行政过程充分地体现面向人民的开放性。

其次，现代国家在行政过程中的开放性植根于人民群众对自己的历史主体性的高度自觉。现代社会人民群众对自己的历史主体性高度自觉并由此获得普遍理性而产生了自觉的政治追求，普遍地将人权看作是国家的目的。在前现代社会，人民群众对自己的历史创造者这一地位缺乏自觉，而对少数政治精英异常崇拜，从而在理论上把自己看作是精英所代表的社会力量的附属物：或者将自己的人生目的设定为虔诚的宗教信仰，使个体人处在“听于神”的地步，不求自主；或者将自己的人生目的设定为神圣的伦理，使个体处于“听于圣”的境界，只管盲从[7](p18-26)。但不论是“听于神”，还是“听于圣”，人民群众在自觉的意识层面只能是盲从于政治精英，而毫无自觉的个体意识。但在进入现代社会的进程中，人民群众的个体意识有了一定的觉醒，特别是在经历了启蒙运动之后，公民个体的理性意识有了较大的发展，不仅宣称“人的理性的公开使用应该经常是自由的”，而且还提倡“勇敢地使用你自己的理智吧，这就是启蒙的格言”[8](p15)，并试图以理性为武器，夺回曾经被权威独占的自主性。公民还将自己的理性意识自觉地摆放在了以往理论权威的对立面，既表现出对以往政治精英所表达的理性内容的深深怀疑，又表现出建立新型理论权威的强烈愿望，呼吁理论权威只能建立在合乎理性认同的基础上。如此，现代国家建构及其行政过程重组也就无法维持现代国家及政府过程神秘性的权威基础，而只能建立在人民群众普遍高度自觉的个人意识基础之上。在现代国家建构的过程中，少数政治精英的权威理性意识必然要被人民群众的公共理性意识所取代，而取代的结果在政府行政过程中就表现为有利于民主的开放性代替了服务于专制的封闭性。

再次，现代国家在行政过程中的开放性植根于人民群众政治权利体系的日渐完善，由此，政府的行政过程在法治的层面保持着高度的开放性。如果人民群众的历史主体性自觉及个体理性内容的自觉没有落实在政治权利上，那么在政府行政权力的形成及行政过程中所能感受到的民众政治力量就相当有限，而相当有限的民众力量并不足以形成和促进政府行政过程的充分开放。就此而言，人民群众历史主体性自觉及个体理性内容自觉要在政府行政过程中发挥重要作用，还必须将主体性及自觉性的内容落实在政治上，否则政府行政过程面向人民群众的开放性就没有了现实的着力点。在现代国家建构的历史进程中，人民群众的主体性及自觉性事实上也确实不能自发地转化为实现和促进政府过程开放性的政治动力，政府行政过程面向人民群众的开放性，事实上是通过人民群众的政治斗争实现的。人民群众主体性和自觉性呈现在政治领域就表现为对政治权利的追求，人民群众为追求自身政治权利而展开的斗争也就成了其主体性和自觉性在政治领域的具体表现。人民群众面向传统国家机器及政治精英要求的政治权利，并不能自然顺遂地实现，这一政治主张必然会遭遇传统国家机器及政治精英的反对和抵抗，如英国内战前夕人民争取权利，英王查理一世为拒绝人民的权利主张不惜发动内战[6](p78-82)。人民群众只有在削弱或彻底击败传统国家机器及政治精英的反对和抵抗之后，才会获得事实上的政治权利，人民获得政治权利的程度在根本上取决于他们击败传统国家机器及政治精英的程度。人民群众击败传统国家机器及政治精英阻挡的程度越大，他们获得的政治权利就越多，地方政府在行政过程中面向人民的开放性就越充分；反之，人民群众击败传统国家机器及政治精英阻挡的程度越小，他们获得的政治权利就越少，地方政府在行政过程中面向人民的开放性也就越不充分。比如，英国先后推行了1832 年、1867 年、1884 年、1918 年和1928 年议会改革,“逐步实现了成年男女普选权,建立起大众民主政治”，“实现了政治参与的普遍化,完成了英国政治现代化的基本目标”[9](p39-50)。

二、人民参与地方政府行政过程的民主化趋势

从人类早期的历史来看，绝大多数情况下政府的行政权力都掌握在极少数人手里，一般情况下政府行政权力或者世代隶属于某个尊贵的家族，或者隶属于某个能力突出的领袖，而普通的群众则只能接受行政权力的控制，不能反过来控制行政权力[5](p678)。世界历史上曾经出现过城邦民主的政府体制，但是在上古时代，一则城邦民主的体制虽然在古代文献中有较多反映，但除了古希腊诸城邦之外，其他地方很少有民主城邦的政府体制，城邦民主的政府体制在人类早期的历史上属于特例，比较流行的政府体制还是王权的政府体制[10](p83)；二则即便在古代希腊地区，城邦民主政府体制的存在既不普遍，也不巩固，不仅有大量实行斯巴达政府体制的城邦长期存在，而且实行城邦政府体制的雅典也是反复地经历僭主与民主的转变[10](p132-133)。中世纪欧洲一些城市共和国虽然也存在着一定的民主因素，但实质上同样难以避免民主体制的贵族化倾向，城市政府长期被某个家族世袭性地占有和支配[11](p102-105)。中国古代完全没有民选政府的观念，更没有民选政府的体制，虽然主流的治理观念强调模范的政府体制要具有“听于民”的行政理念，但政府在行政过程中并无“听于民”的刚性约束，民众在政府行政过程中的政治参与并无体制性的保证，只能寄希望于统治者的开明，而实际上统治者的开明并不足以成为民众参与政治的保证，只表示统治者要聆听民的要求，否则后果必不堪忍受，中国历史上周厉王“专利”及“防人之口”就导致自己被赶入并死于彘地的“国人暴动”[12](p123-125)。在王朝政治体系正常维持的情况下，民众参与和影响政府行政的渠道不畅通，影响的力度也有限，所以民众既不能通过体制性的政治参与积极影响政府行政过程来实现自身的主张，也不能通过政治参与改善政府行政体系，其最终结果就是政府的行政过程越来越背离民众的要求，从而走向破产，归于陨灭。中国古代王朝的周期性循环[13](p3-4)即由此而来。民众在王朝更替中的积极作用一定程度上也是在进行着政府行政过程的体系再造，但这种再造的作用并不是通过民主参与发挥的，而是以非民主的参与方式促成的。中国历史上王朝政治的周期性循环也就是政府行政体系周期性的新陈代谢，民众的非民主参与在其中发挥着重要的决定性作用，有的学者把这个过程中的拐点称为“崇祯死弯”[14](p87)。

人类历史发展到近现代之后，各国政府的行政过程都日益受到了民主化的改造，而民众对政府行政过程的参与也越来越得到了法律的保障，表现出民主化的强劲趋势。各国政府的行政过程日益变得民主化，在根本上是因为民众所代表的社会在政治地位上获得了相对于统治者支配的国家的优势，将国家统治社会的关系转变为社会决定国家的关系，并在关于政府存在的必要依据及目的宗旨方面发生了重要的思想革命。这个思想革命就发生在西方资产阶级革命时期，其主要内容就是确立了国家主权的存在要以普遍人权为目标的观点，既然国家主权只是普遍人权的必要手段，而普遍人权又是国家主权的存在目的，那么国家主权所确定的政府行政过程，也就要在法理、结构、过程及宗旨等方面受到民主的决定影响[11](p277-281)。在人民主权论、社会契约论、自然权利论等理论的驱动下，各国政府的行政过程或者通过主动的改革进行政府行政过程的民主化改造，或者在时间中被革命的运动所改造，发生了迅速的民主化巨变。人民群众在历史发展中的必然崛起，决定了各国政府的行政过程不可避免地要发生趋向于民主化的根本转变。当人民群众获得了普遍政治权利并确立了政府行政过程民主化体制后，就有了以民主方式影响政府行政过程的充分条件。其一，人民可以通过民主方式作用于确定政府体制的立法，以影响政府行政过程的结构，将政府行政过程的结构进行民主化的改造，为人民以民主化的方式参与政府行政过程提供充足的制度化保证。其二，人民还可以通过普遍的民主选举，选择特定政府行政过程的实际负责人，以影响政府行政过程的指导思想、政策内容及具体目标等，使政府行政过程的内容在实质上接受了民众广泛民主参与的大众化影响。其三，人民还可以充分行使自己的民主权利，通过民主的方式，或者直接参与政府行政内容的讨论，促进地方政府行政内容更加科学、合理、公平、公正；或者直接进行民主监督，及时纠正政府行政过程的不妥之处。

站在人类历史发展的角度来看，人民以民主的方式参与到地方政府的行政过程中，促使行政过程发生民主化的历史变化，具有一定的历史必然性。从近现代历史来看，一个国家除非遭遇了灭绝的命运，否则就不可避免地会发生民主化变革，即不甘心被淘汰的国家都必须要面对民主化的必然趋势，不能正视这个趋势并顺势而变的国家必定难逃被历史遗弃的命运。清王朝在这个方面的遭遇较具典型性，当民主派感觉“吾人民之希望绝矣”，“救亡之策穷矣”[15](p366)，清王朝被革命的浪潮掀翻就已经势不可挡。虽然历史大势如此，但这并不意味着政府行政过程的民主化趋势就会顺风顺水地发展下去，既然统治者并不情愿或绝不甘心放弃他们在行政过程中的特权，那么政府行政过程的普遍民主化就仍然会遭遇来自顽固派的阻挠。民主化发展的历史性阻力客观存在，所以人民依然需要为实现他们的普遍民主权利和促进政府行政过程的民主化而积极斗争，英国人民争取普选权的经历就颇有代表性[11](p112-115)。政府行政过程的民主化程度及其发展进度取决于人民为此而展开的斗争的激烈程度和深度。中国近现代在政治上发生的重大变化之一，就是在政府体制上结束了数千年一以贯之的王权主义，创造出了一个民主主义的政府体制，“潮流万派，毕趋共和”[16](p24)，政府行政过程中的民主性从无到有、由小到大，逐步地发展起来，形成了一个具有中国特色的政府过程民主化道路和内容体系。在这个过程中，西学东渐发挥了重要作用，其带来的政治上的民主促使中国的政府体制及行政过程从王权主义转变到民主主义上来，“近代中国的民主思想”“是由传述西方思想及其政制为起点”[17](序言p4)。但是，中国人民为争取民主权利、确立民主化趋势和实现政府体制民主化开展的积极斗争，才是其中最为关键的因素。近代中国的政府体制要从传统的王权主义转变到现代的民主主义，需要克服极大的内外困难，人民为此而进行的反帝反封建政治斗争的彻底性在很大程度上决定了民主化在政府过程中能够实现的程度，反帝反封建不彻底就很难获得民主革命的真正胜利。“辛亥革命只把一个皇帝赶跑，中国仍旧在帝国主义和封建主义的压迫之下，反帝反封建的革命任务并没有完成。”[18]（p528）

人民对政府行政过程的民主参与既立足于他们既有的政治权利，充分地行使政治权利是他们政治参与的重要动力，也是他们进行政治参与的根本保证；又得益于制度化了的参与路径及方式，方便快捷充分的制度化参与路径及方式非常有利于人民充分参与政府行政过程。但相对于人民已经获得的政治权利，制度化参与的路径和方式总是在客观上受到一定的限制。这种限制在很大程度上来源于人民对政治参与作用、地位及目的的认识，比如当人民普遍认为，政治参与的作用、地位及目的主要体现在决定政府行政的人选，只要产生合适的人选，政府行政就能达到为人民服务的目的。在代议制民主下，人民对政府行政过程的政治参与主要就是周期性地参与选举，以产生合适的政府行政者及其政策结果。但人民对于政府行政的认识并非一成不变，当他们意识到周期性民选政府也不能充分地实现为人民的目的之后，就试图在代议制民主的范围之外重新展开对政府行政的民主参与行为。这种在代议制民主的周期性选举之外进行的人民参加政策议题讨论的政治参与行为，就是试图弥补代议制民主不足以充分反映民意的协商民主参与行为。从法理上说，我国地方政府坚持以人民为中心的发展思想，其行政目的在于维护人民根本利益、增进民生福祉，这种内在的人民性属性，要求政府应当主动接纳人民群众更广泛地进行民主参与的需求，自觉在实践中探索多层次多形式的民主参与渠道，在行政过程中吸纳制度化了的参与式协商民主。从内容上说，协商民主政治行为的适用范围较为广泛，其在政府行政过程中的作用主要就是纳入民意的直接民主表达，使得行政过程不再完全由行政官员的意志来支配，从而在很大程度上增强了行政过程的民主性，不仅人民对于某个议题的政策主张能够以民主的方式影响政府的行政过程，而且人民的协商民主参与还在一定程度上改变了行政过程的运行结果。通过协商民主的参与方式，人民在行政过程的层面上以民主方式积极作用于政府，政府行政的程度、广度和深度都有了明显的递进，人民从以民主选举方式决定政府行政的权力结构、运行过程及执行者等，递进到了广泛深入细致地以民主方式对行政的政策内容产生实质性的重要影响。

三、地方政府行政过程在制度上吸纳协商民主

中国共产党的二十大报告指出:“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。完善协商民主体系，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，健全各种制度化协商平台，推进协商民主广泛多层制度化发展。”[1](p38)可以看出，政府协商是全过程人民民主链条的重要一环，这意味着我国政府具有人民性内在属性，就必然在行政过程中对协商民主予以制度上的吸纳，充分保障人民的民主权利。实质上，中国地方政府的行政过程也确实越来越明显地受到了协商民主的积极影响。一方面人民越来越自觉地意识到了协商民主的强大力量及积极作用，另一方面地方政府在实践中也面临着越来越强劲的协商民主参与的需求，有些时候如果不开展行政过程中的协商民主，行政进程就会面临很大困难，甚至难以进行下去。这种情况下，地方政府在行政过程中就必须关照到来自民间的协商民主行为，将民间的协商民主行为纳入其中，从而促进行政过程的民主性改造。所谓民间的协商民主行为，就是指民众基于利益实现的自觉，形成了参与公共事务或政策过程协商的较强意愿，并展现出了明确的意志内容和组织化的影响力量。地方政府的行政过程包含着政策抉择和公共服务的基本内容，其中的很多大部分是服务于公众利益的，它对民间协商民主行为的吸纳，就是在政策抉择和公共服务供给时，自觉将民间社会中要求参与行政事务或政府过程协商的意志内容和组织化影响力量纳入政府协商之中。它在客观上构成了政府协商民主在环节完整和程序合理方面获得优化的重要表现。中国特色社会主义协商民主虽然已经发展成为一个体系[19](p243)，其中某些部分如政党协商民主等在制度上也已基本成型[19](p245)，但在整体上却仍存在着环节不完整和程序不合理等不足，还需要在实践中继续努力，“加强协商民主建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”[20](p31)。从基层协商民主的发展状况看，这部分在整体上内容丰富，状态活跃，许多的创新即出自这个层次，但这并不能掩盖基层协商民主形态上稳定性的明显不足，不仅制度化的水平仍然亟待提高，而且在环节上与基层政府之间的制度化贯通还比较欠缺，基层协商民主与基层社会治理的结合性也有待加强。中国特色社会主义协商民主及其制度体系的薄弱环节，主要反映在政府协商民主领域，表现为地方政府的行政过程。要通过协商民主实现民主化的优化，使民主性在政府行政过程中获得进一步的深入和细化，否则难以满足人民群众美好生活对行政过程提出的要求，并由此而制约了民众实现其美好生活的限度。

地方政府在行政过程中充分吸纳协商民主，其制度本质就是大力发展和充分实现政府协商民主。与选举民主环节有所不同，协商民主的环节不是在政府的行政权力结构及其运行主体选择上发挥决定性影响，而是在行政过程中影响政府的行政决策、行政执行及行政监督与评价等，重点在政府行政的内容方面发挥决定性的影响。现代民主政治体制下，地方政府的权力结构及其运行人选无疑都已经受到了民主选举的决定性影响，但选举产生的地方政府在行政过程中又并不必然会自动地体现或反映民众的利益需求，不仅政府的行政决策要受多方面复杂因素的影响，而且地方政府的行政内容在很大程度上也会被各种规划或计划强势引导，实现人民对美好生活向往的一些具体要求会因为缺位而在很大的程度上可能被政府的行政过程所忽略。这种情况下，地方政府就需要在行政过程的决策环节上充分发挥民主，满足人民对美好生活的需要。从地方政府的角度来看，“吸收群众参与决策有利于地方政府决策科学化、缓解政府与群众的矛盾、提高政府决策的合法性”[21](p93-97)。地方政府的行政过程在决策环节上吸纳民间的协商民主，主要包含两个层面的内容：第一，地方政府的行政过程在决策时需要将民主协商作为其中的一个必要环节，不经过民主协商，行政决策就失去了环节上的完备性，而不能继续下去；不仅要强调通过人大协商民主、政协协商民主、政党协商民主等使决策内容合理化，更要强调将一定范围内的民间协商民主包含在内，直接在决策内容上听取民间的合理化建议与意见，“保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”[22](p27)。第二，地方政府的行政过程在决策时还需要有联通民间协商的自觉意识，“引导社会公众有序参与政策议程，促成公众议程与政府议程的良性互动局面，最终提升地方政府公共政策质量，实现新时代人民日益增长的美好生活需要”[23](p64-69)。这既是自觉落实将协商民主作为决策必要环节的法定义务，也是在实践中积极践行以人民为中心的行政理念，更是体现自觉服务于实现人民对美好生活的需要这一行政理念的必要环节，而且还是有效协调人民实际需要与政府行政内容的重要环节。

地方政府在行政过程的决策环节，即便较为充分地吸纳了协商民主，其决策内容的社会合理性有了较大的提高，也并不意味着其决策结果的执行就一定完全合乎人民对美好生活向往的需要。因为在决策与执行之间或多或少会存在环节、程序与时间等方面的某种隔绝，即使决策环节已经充分吸纳了协商民主的意见与建议，执行环节仍然可能会面临来自实践的合理性挑战，毕竟时异则事异。“作为治理的协商民主能够为我们解释执行‘梗阻’问题提供一个新的诊断框架，通过规范权力运行机制，克服权力集中、滥用和错用的政治问题；保持政策过程的开放性，公共性和民主性；构建横向间结构性协商和程序性协商机制；优化中央和地方间的关系，提供激励相容机制；重塑基层官僚公共行政精神来治理政策执行‘梗阻’问题。”[24](p70-81)由此，地方政府行政过程的执行环节也必须充分吸纳协商民主的意见与建议。其一，地方政府对所执行的内容仍然需要保持科学基础上的谦卑与谨慎，一则既有的行政决策仍然有可能存在内容上的错误，从而需要随时以协商民主的意识发现和改正错误，积极面对他者，展开充分的协商民主；二则地方政府既有的行政决策还存在着可以继续优化的空间，通过充分的协商民主，使行政决策的内容更加科学合理是科学行政的基本要求。其二，地方政府的行政决策虽然在理论逻辑上已经比较合理，但是它的实施环境以及所要解决的问题并非一成不变，而是时刻处在动态的变化中。因而当行政决策进入执行环节时，就需要在特定范围内，有针对性地进行充分的协商民主。这既有利于更高效地解决问题，满足人民群众对美好生活的需要，也有利于为行政决策的执行提供良好的执行环境，提高执行效率，高质量凸显行政决策的科学性。

地方政府行政过程中的决策内容在效果上究竟如何，需要借助决策的结果反馈来进行合理评价，而行政结果反馈层面的协商民主恰恰就是决策结果合理性评价的一个必要环节。地方政府作为公共政策的生产者，其政策产品的质量如何最终还是需要以公共政策在实践中的作用结果来评判。有的政策在实践中被证明是正确的，但仍然有进一步完善的空间。比如，尽管中国绿色金融政策体系已历经40 余年的演进和发展，对于平衡经济发展与环境保护之间的关系起到了重要作用，但是实践表明中国仍需进一步优化绿色金融政策体系，弥补绿色金融政策体系的短板，尤其要着力优化绿色基金政策、绿色保险政策，全面提高绿色金融政策效率[25](p115-129)。虽然公共政策作用结果的评价不可避免地要走多元化的路径，以从多个方面来综合评判公共政策的结果，但是作为公共政策在实践中的服务对象，民众的评价在其中发挥着不可替代的重要作用。一方面，民众作为某项公共政策的服务对象，他们对公共政策的实施结果有着最直接的感受，公共政策在客观上是否达到了预期目标，民众是否从公共政策的实施中获得了预期效果，公共政策实施的结果是否带来了不曾料到的负外部性，如此等等内容，都只有民众才能给出比较合乎实际的结论。民众围绕某项公共政策结果进行协商民主的讨论与评议，很大程度上就是以较为独立的姿态进行着某项公共政策的实施效果评价，民间协商民主自由、广泛且充分地展开，有利于对公共政策的结果进行客观评价。另一方面，地方政府行政过程的公共政策评价环节，也需要自觉地对接民间的协商民主行为，既高度关注民间围绕公共政策实施结果展开的协商民主，尽可能在环节和程序上保证其独立进行，也要自觉地把民间的这类协商民主纳入政府行政过程的反馈环节，使民间展开的围绕公共政策实施结果评价进行的协商民主，进入政府的行政过程，成为政府协商民主的必要组成部分。

四、地方政府以政府协商民主优化其行政过程

地方政府行政过程中的政府协商民主，客观上具有优化政府行政过程的作用。

首先，这种优化表现为社会与政府关系上，一则社会可以更加充分、便捷、准确地向政府反映和输送自己的意志与诉求，从而可以使政府的行政更好地服务于社会，促进社会的进一步发展；二则政府面向社会更加开明，特别是政府协商民主环节以吸纳批评性意见与建议为主，这既有利于获得来自社会的信任，也有利于政府在决策或执行的时候能少犯大错。在政府与社会的关系中，社会通常都是提出公共问题，而政府则是解决社会所提出的特定问题。在政府协商民主缺位的情况下，社会向政府提出公共问题仅仅是反映社会运行中存在的明显问题，而其余的环节则取决于政府的主动性和能动性，即主要是依赖于政府的理性与善性。理性是政府发现并解决公共问题的能力，而善性则是政府发现及解决公共问题的意愿，两者任何一个方面的不足都会严重影响社会向政府反映问题的充分性和及时性。当政府主动开展面向社会的政府协商民主，社会向政府提出公共问题的路径就大大地拓宽了。一方面，政府可以通过组织与特定公共问题的利益相关群体开展民主协商，将特定公共问题明白地呈现在民众面前，从而避免因政府理性或善性不足而不能充分认识社会特定公共问题，听证形式的协商民主即有这种作用[26]；另一方面，政府也可以通过组织关注和关心社会特定公共问题的志愿者开展协商民主，促进有关部门及时、准确、充分地认识特定公共问题，比如咨询性协商民主就具有这种作用[26](p141-145)。当社会能够及时、充分、准确地向政府反馈特定公共问题的信息时，政府也由此获得了来自社会的更多信任、尊重与支持，从而可以进一步地密切社会与政府的关系，维护政府的积极形象。

其次，这种优化还表现为政府行政决策结果的科学性有了更为可靠的保证。政府解决公共问题的主要方式就是通过公共决策提供有效的公共产品，而公共产品能否很好地解决公共问题则根本上取决于其是否有充分、可靠的科学性。所谓科学性，在此是指认识的正确性和方案的针对性，两者缺一不可。公共决策如果没有认识特定公共问题的正确性而仅有方案的针对性，那无疑是在用错误的方法解决问题，其不能提供有效的公共问题解决结果自在意料之中；如果仅有正确的认识而缺少方案的针对性，公共决策也同样不能有效地解决公共问题，虽然正确但内容笼统的认识在公共政策层面上百无一用。政府面向社会特定公共问题的利益相关者及密切关注者，开展充分的政府协商民主，既可以掌握关于特定公共问题的充分信息及关键信息，避免在认识特定公共问题时的注意力障碍，克服认识的片面性，也可以将协商民主中产生的不同认识视角及认识结论纳入考虑范围，以彼之长，补己之短，提高正确认识特定公共问题的水平。“民有权监督自己的政府，政府应主动征集人民建议，继续完善人民建议征集制度，并在政府决策公开化、程序化、民主化方面进行创新，更加充分地让民智参与公共决策。”[27](p65-70)地方政府公共决策的针对性究竟是否有效，在很大程度上取决于它的运行结果，而对于结果如何，只有作为受益对象的民众才有权威的发言权。政府协商民主的充分开展，使民众能够较为充分及时地反馈公共政策的作用效果，由此政府有关部门能及时评估公共政策的实践针对性及运行效果，并据此判断如何进一步优化或改良公共政策。在这个意义上，政府协商民主在优化公共决策的内容和结果上具有重要的地位与作用，要充分予以重视。

再次，这种优化还表现在行政过程的民主化程度上，即政府协商民主的充分展开极大地拓展了人民群众以民主方式影响政府行政的深度、广度等，从而极大地彰显了政府行政过程的民主性，提高了政府行政过程的民主化程度。地方政府在实践中面临的社会情况越来越复杂，社会发展的速度也日益加快，亟待政府解决的公共问题不仅越来越棘手，而且越来越急迫，地方政府在行政过程中的从容性也受到了挑战。比如在应急事务方面，需要“完善政府信息披露并保障公众知情权以聚民心，吸收专家、媒体及公众参与应急治理以集民智，遵循形式合法与实质合理下施行紧急行政权以惜民力，是有效提升其应急治理能力并构筑新时代社会主义民主政治的恰切之道”[28](p14-18)。在这种情况下，行政过程的民主化非常有利于地方政府合理且从容地应对日益复杂的社会公共问题。地方政府的民主化之所以能提高政府应对社会公共问题的合理性，就在于民主化以充分吸纳群众智慧的方式，弥补了政府智力、智能与知识的不足，矫正政府在公共问题认识上的偏差。“改革开放以来，党和政府一直强调要推进公共政策决策的科学化和民主化，并把它设定为中国社会主义民主政治发展的重要内容。”[29]地方政府的行政过程通过协商民主的开展，有效地提高了政府行政民主化的程度及其应对公共问题的从容性。一方面，政府协商民主使得地方政府能够以民主的方式避免认识不及时、认识不正确、方案缺少针对性等导致的公共决策失误，大量节省了应对和解决公共问题上的时间成本，有更充分的时间与精力去做正确的事情；另一方面，政府通过协商民主实现了社会分工，委托民间应对和解决相关的公共问题，政府有更多时间和精力去做必要的事情，如此也就能够更加从容合理地去应对社会公共问题。

现代国家的政府行政必然且必须要遵循民主性原则，不论是在公共意志形成立法环节，还是公共意志执行的行政环节，都展现了民主化的发展趋势。地方政府的行政过程也不例外，在工作内容和工作程序上同样展现了民主化的趋势。在这个背景下，地方政府的行政过程也越来越展现出它面对广大民众的开放性。一方面，地方政府的工作内容与广大民众的日常生活日益密切相关，广大民众在生产和生活中对地方政府的政策制定及执行产生了越来越明显的依赖，不得不关注和关心地方政府的行政内容与结果，并试图影响地方政府的行政过程。另一方面，广大民众也在现代化过程中获得了充分的政治权利，不仅具备影响地方政府行政过程的权利基础，而且也具有足以影响地方政府的政治力量。地方政府行政过程的开放性固然有很多的表现方式，但其中最重要的方式之一就是在制度规范层面充分吸纳协商民主。与选举民主相比，协商民主能够在更多的环节、更多的方面，以更灵活的形式对地方政府的行政过程施加人民群众的政治影响，并对地方政府的行政过程产生明显的优化效果。具体来说，地方政府在行政过程中充分吸纳协商民主，既可以因吸纳了更充分的民众参与，密切与优化了地方政府与人民群众的关系，有利于彼此的互信与互动，巩固了地方政府的社会基础，扩展了人民群众的政治参与空间；也可以因吸纳了更充分的民意，补充了必要的信息，扩展了一定的知识内容，提高了政府行政过程中的科学性，展现了集思广益和群策群力的制度优势；还因其充分的民主性而提升了人民群众对地方政府行政过程和结果的认同与认可，获得了在民主性维度上的比较优势，从而得以凭借更高的民主制度优势获得更好的治理效能。