规范农村集体“三资”管理的经验探索——以佛山市三水区为例

李 敏 黄守丕 叶 红

1.中共佛山市三水区委党校，广东 佛山 528100；2.中共佛山市三水区乐平镇委党校，广东 佛山 528137

0 引言

习近平总书记指出，要稳步推进农村集体产权制度改革，全面开展清产核资，进行身份确认、股份量化，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，确保集体资产保值增值，确保农民受益，增强集体经济发展活力，增强农村基层党组织的凝聚力和战斗力［1］。广东省佛山市三水区从源头和机制上规范农村集体“三资”（资金、资产、资源）管理，以农村集体“三资”改革作为农村基层治理改革的突破口，以建设全区统一的“三资”管理服务平台为抓手，试点先行、稳步推进，形成了权责更明确、管理更顺畅、监管更精准、服务更优质、经营更高效的农村集体“三资”管理体制机制，进一步巩固提升了产权改革成果，实现了集体增益、农民增收、投诉下降，助力乡村振兴，为佛山市争做全国基层社会治理”“领头羊”做出了三水贡献。

1 三水区农村集体“三资”概况

三水区位于广东省中部、佛山市西北部，居珠江三角洲西北端，有“中国首个富裕型长寿之乡”“中国饮料之都”“国家食品安全示范区”等多个美誉。通过调研可知，截至2021 年底，三水区共有5 个乡镇、2 个街道，总面积827.69 km2，总人口80.92 万人；全区共有72 个村居（其中52 个涉农），有自然村770 个，有经济社742 个、经联社49 个，耕地、鱼塘、建设用地等资源性资产约36 127 hm2，经营性资产约160 hm2。截至2021 年底，三水区农村集体总资产达到了53.4 亿元（不含资源性资产作价），其中经营性资产总计约38.0 亿元，非经营性资产约有15.4 亿元，在管合同约2.5万份；全区农村集体经济总收入12.64亿元（含资源性资产租赁收入），人均年分红2 174元。

2 三水区规范农村集体“三资”管理服务改革思维

2.1 总体思路

三水区围绕“规范出效益、监管促发展、服务为振兴”的总体思路［2］，坚持目标导向、问题导向、服务导向、发展导向，以大数据赋能提升农村集体“三资”管理效能和服务水平，以建立健全农村集体“三资”管理服务组织体系、运行体系、监管体系为重点，以组织规范化、管理制度化、体系集成化、运行阳光化、监督数字化为路径，形成权责更明确、管理更顺畅、监管更精准、服务更优质、经营更高效的“三资”管理服务体制机制。

2.2 改革原则

一是坚持党的全面领导。切实发挥村党组织领导作用，通过巩固党在农村的执政基础来促进农村集体产权制度改革新举措在基层落地见效，加强对农村集体经济组织依法依规运行的监督［3］。二是坚持正确的改革方向。坚持以市场为导向拓宽村集体经济发展路径，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，进一步明确农村集体经济组织的市场主体地位，不断完善农民对集体资产股份权能，促进农村集体经济发展和农民持续增收。三是坚持农民主体地位。坚持把维护农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，全面保障农民享有的改革知情权、表达权、参与权、监督权，充分调动农民的积极性、主动性和创造性，充分保障农民的合法权益。四是坚守法律底线。坚持农民集体所有权不动摇，确保农民权益不受损，不能把集体经济改弱、改小、改垮，不能把农民的财产权利改虚、改少、改没；严格依法办事，妥善处理各种利益关系，防止发生集体资产登记有遗漏、集体资产被侵占、合同管理不规范等问题。

3 三水区规范农村集体“三资”管理服务的主要做法

3.1 规范农村集体“三资”管理服务组织体系

3.1.1 强化基层党组织的引领作用

三水区全面落实党组织和党员“三先”（重要精神先知、重要事项先议、实事好事先做）机制，督促村（社区）党组织切实发挥领导作用，规定与农村集体“三资”管理服务相关的重要事项需要经过村（社区）党组织的充分研究讨论，深化实施村组两级重要事权清单管理制度，推动“三先”机制、重要事权清单管理与农村集体“三资”管理服务平台有效衔接。

3.1.2 成立区级“三资”管理服务机构

三水区成立了农村集体资产财务管理服务中心，由专门机构负责统一开展全区农村集体“三资”管理的网上交易、信息公开等规范化运作，加强对农村集体资产和财务管理的指导、监督，进一步提升全区农村集体“三资”管理服务水平。

3.1.3 优化资产管理主体层级

三水区评估并厘清已撤销村委会、大队等以往组织的集体资产情况，灵活采取直接合并、委托管理、作价入股等方式，依法依规逐步把资产整合进经联社、经济社，进一步理顺农村集体“三资”管理主体层级，强化经联社的统筹作用，提升集体资产规范管理水平。

3.2 优化农村集体“三资”管理服务运行体系

3.2.1 建设全区统一的管理服务平台

三水区通过开展“十日攻坚”行动，整合原有农村集体资产交易、财务监管、股权管理系统，新增网上交易、表决、交租、支付、财务公开、实时预警等功能，建设集网页端和小程序端于一体的佛山（三水）农村集体“三资”管理服务平台，实现全区统一平台和区级统筹管理。

3.2.2 全面推行区级网上交易模式

三水区修订农村集体资产交易管理办法，取消镇（街道）、村（社区）两级交易，实行“八个统一”（统一平台管理、统一交易制度、统一交易程序、统一文书格式、统一信息发布、统一经营合同、统一档案标准、统一监督管理）的区级统一网上交易模式。同时，优化交易审批流程，全面推行“村提、镇审、区交易”。

3.2.3 建立并完善农村集体资产数据库

三水区全面深化清产核资，细化完善底数底图；利用农村集体“三资”管理服务平台，立体、全面展示资产信息，全方位真实还原资产现状；按照国家标准“一资一码”，一份资产一个身份证，实施“预制菜”式的集体资产标签化全周期管理，实现资产管理标准化、标签化、可视化。

3.2.4 推动清产核资的全流程标准化

三水区采用最新脱敏卫星地图，开展资产定位、数字化描边和测绘（云图上自动计算面积），解决资产面积不准、范围不清等问题；利用资产云图直观查看尚未描边的空白区域，实地了解是否为集体资产、是否上平台交易、是否纳入集体发包收入管理等，解决集体资产隐匿、私下发包等问题。采集资产信息内容除了上级的要求外，还增加了资产实拍图、利用现状、具体用途等，并对图片等信息明确标准要求，解决资产信息不全、不标准的问题。

3.2.5 深化资产档案标准化建设

三水区建立全区统一规范的农村集体资产交易项目档案目录清单，以“一项目一档案”模式优化农村集体资产交易项目管理，通过线上信息和线下档案相结合，以确保档案完整齐全。同时，当地加强合同管理，按资产属性分类建立全区统一合同模板，全面实现合同电子化。

3.2.6 创新推动集体资产高效集约流转

三水区支持农业适度规模经营，鼓励农用地流转，探索“线下整合（备）、网上交易、分期交地”土地流转模式，提升土地规模化利用水平，建立农村集体资产经营用途与产业发展规划等挂钩机制，实现农用地规模化利用与现代都市农业高质量发展良性互促。

3.2.7 探索集体经济市场化发展模式

三水区积极巩固和完善农村基本经营制度，大力培育新型农业经营主体；鼓励和支持有条件的农村集体经济组织引入职业经理人，促进其经营管理水平提升；深化村企合作机制，探索通过“国资或社会企业＋集体经济组织”、集体经济组织之间联合组建项目公司等方式，在土地连片规模经营、农村一二三产业融合、农业园区开发、村级工业园改造等方面进行合作，拓宽集体经济发展路径。

3.2.8 优化农村财务管理机制

三水区对第三方会计服务机构实行全区统一选聘、统一管理、统一考核；同时完善农村集体收益提留机制，按照“保障支出—留够发展—收益分红”的集体经济收入支出总体顺序，科学合理设定提留比例，探索建立提留资金经联社和经济社两级共管机制，重点保障农村人居环境整治等乡村振兴运维支出。

3.2.9 系统构建“1+N”政策体系

三水区始终坚持问题导向，立足解决痛点难点问题，研究制定“1+N”政策体系。其中，“1”为总文件，明确改革总体要求、重点任务等；“N”为若干配套政策，结合中央、省、市最新要求和改革实践需要，动态增加，不断健全，构建起横向到边、纵向到底的兼具系统性、逻辑性和全面性的政策体系，为改革保驾护航。

3.3 健全农村集体“三资”监管体系

3.3.1 强化政府职能监管

三水区积极健全区、镇（街道）、村（社区）三级监督检查制度，针对制度执行、平台操作等方面开展农村集体“三资”管理常态化监督检查工作；建立科学高效的农村集体“三资”管理监督协作工作机制；大力发挥组织、司法、财政、农业农村、自然资源等单位的职能作用，破除信息壁垒，共享台账，共同更新，共同推进，建立全流程闭环监督管理机制。

3.3.2 强化纪检监察监督

三水区严格执行农村集体“三资”管理的责任追究制度，全面推动农村集体“三资”管理监督巡察向村组延伸。三水区借助区委巡察监督、区扫黑除恶专项斗争工作，优先处置、快查快办农村集体“三资”管理问题，实现常态化监督和专项监督有机结合。三水区将农村“三资”清产核资结果纳入数据库，并确保监督预警系统覆盖交易前中后全流程，打通监督的“最后一米”。三水区对“三资”交易采取“三级监管”的模式，明确了区纪委、乡镇（街道）纪委和村（社区）务监事会组成的三级监督网络，对全区“三资”交易活动开展监督检查，对涉嫌违法违纪的行为实行零容忍，切实维护基层集体经济组织和群众利益。

3.3.3 强化线上智慧监督

三水区推进佛山（三水）农村集体“三资”管理服务平台与组织部、金融机构等有关系统平台的有机对接，加强与纪检监察机关的信息共享，构建资产交易、合同生成、租金收入、日常开支、预警提醒等全流程农村集体“三资”数字化管理链条。三水区“三资”交易服务平台系统功能强大，拥有强大的中央数据库，具有农村集体资产管理、资产交易、财务核算、财务公开、“三资”监控、工程资金管理、大数据、一张图、成员管理等功能，全程智能化无缝关联，能有效弥补财务核算和合同资金收支的管理漏洞，及时发布预警信息。

3.3.4 强化内部民主监督

三水区严格履行民主决策程序，落实“四议两公开”决策机制，进一步发挥村务监督委员会作用，确保农村集体“三资”管理重大事项按规定进行民主表决，落实农村财务公开制度，注重发挥佛山（三水）农村集体“三资”管理服务平台信息公开作用，定期公示财务预决算、村级收支明细、债权债务、内部往来、收益分配等信息，线上线下接受农民群众监督。同时，建立“十步工作法”，成立“2+5+1”工作组，三级合力，现场核实，签名确认，全程监督，确保信息全面、准确、真实、可追溯。

3.3.5 强化外部社会监督

三水区有效运用农村集体“三资”管理服务平台、“三务”公开栏及广播电视、手机应用等现代信息传播媒介，将集体资产管理运行情况以多形式、多渠道在各层级进行公开，确保农村集体资产交易管理阳光透明。同时，三水区还畅通阳光公开投诉质疑渠道，建立快速响应机制，主动接受社会监督。

4 三水区农村集体“三资”管理服务改革的主要成效

4.1 台账管理更明晰

通过开展全面细致的清产核资工作，三水区摸清了村（社区）集体资金、资产、资源家底存量，理顺和规范了村级财务关系。开展此项工作帮助各乡镇（街道）建立了规范化的“三资”管理台账，降低了后续按程序发包村集体资产、资源和建设工程的交易成本，为农村集体经济的发展壮大奠定了坚实的基础。

4.2 财务管理更规范

佛山（三水）农村集体“三资”管理服务平台财务监管系统可对接三水区各乡镇（街道）的财务系统，加强和完善了农村财务会计基础工作，建立了监督预警机制，遏制了乱报销和乱开支行为，杜绝了暗箱操作和违规操作乱象，有效防止了农村集体资产的流失和集体资金的不规范使用。

4.3 廉洁防线更牢固

三水区通过数字赋能推动农村“三资”进行区级统一网上交易，使交易流程透明化、公开化，减少了串标围标和投诉举报现象，遏止了基层干部的职务违纪违法行为，从源头上杜绝了“三资”监管漏洞。

4.4 基层治理更和谐

农村“三资”管理失范会直接侵害农民利益，成为当前诱发和导致农村不稳定的重要因素。农村群体性事件的发生往往和“三资”领域的腐败和利益分配矛盾密切相关，会对农村基层政权的巩固造成恶劣影响。三水区高度重视并加强了对村（社区）集体“三资”的管理，农村“三资”领域的投诉案件大幅下降，有的村庄实现了零投诉。农村“三资”的规范管理有效确保了农村改革发展的成果惠及广大农民群众，也为基层党组织提高执政能力和巩固执政地位提供了重要的物质基础，促进了农村集体经济的发展繁荣和社会的和谐稳定。

4.5 增效增收更惠民

搭建区级交易平台来规范农村集体“三资”交易，这一改革最直接的效应是促进了三水区农村集体资产保值增值，使村民分享到了改革红利。以前三水区的农村集体资产交易是通过街道的平台发布信息，竞投人到现场竞标，具有一定的区域局限性；现在人们通过三水区“三资”平台手机端、网页端就能了解相关信息并进行操作，面向的社会面更广，更利于增加集体收益。另外，新系统的投用也有助于镇街系统梳理农村集体资产。

5 深化“三资”管理服务改革的经验启示

5.1 强化党建引领，实现同频共振

各地应围绕有利于增强基层党组织号召力、有利于促进基层治理能力现代化、有利于推动农村集体经济发展，将农村集体“三资”管理服务改革作为重要抓手，深化农村基层治理综合改革，从组织、人才和制度等体制机制上强化党建引领，实现区、镇、村、自然村四级党组织齐步走，同频共振推动改革。

5.2 强化导向思维，奋力攻坚克难

坚持问题导向，是党的十八大以来治国理政的突出特点，也是习近平新时代中国特色社会主义思想的鲜明风格［4］。相关部门要不断强化问题导向意识，聚焦农业农村发展中的难点、痛点，坚持人民至上，从维护农民群众根本利益出发，比学赶超、攻坚克难；坚持守正创新，不断提出解决问题的新理念、新思路、新方法，形成解决方案，并归纳路径模型，走出具有当地特色的管理服务道路。

5.3 广泛宣传培训，营造浓厚氛围

“三资”管理工作需要充分调动群众参与的积极性。因此，各地应通过多样化的宣传活动引导群众主动参与农村集体“三资”管理和监督。例如，积极引导区镇两级党校围绕“三资”改革举办专题培训班，开展政策宣讲、网上竞投操作培训活动；开发农村集体“三资”规范化管理课题，通过送课下乡的方式为广大群众普及“三资”管理知识；制作宣传单、小视频和开发微信小程序，及时发布村（社区）群众关心的交易动态；加强与网络新媒体的合作，加大“三资”相关信息的网络宣传力度，为“三资”管理服务改革工作的推进营造良好氛围。

5.4 强化数字赋能，提高平台效率

现代农业发展离不开信息技术的支撑。在农村集体“三资”管理服务改革过程中，应通过数字平台把资源与市场连接为一个系统，拓宽市场空间、降低交易成本、方便市场主体，实现全链条规范、全方位透明、全过程监督，全面提升集体资产交易的服务水准和质量。

5.5 完善监督机制，强化考核工作

要从制度上充分保障群众的监督权利，在出台的农村集体“三资”管理办法中明确监督举报流程和措施，并设立专门的举报热线、举报信箱。鼓励群众在发现农村集体“三资”管理领域的违规违纪线索后，及时通过拨打热线电话、发送电子邮件的方式进行举报［5］。完善农村集体“三资”管理服务平台运营考核机制，制定详细的考核绩效指标，将农村集体“三资”管理服务工作纳入年度考核并加大奖惩力度。