我国发票管理存在的问题与对策研究

王辰

发票不仅是税务机关用来征收税款的重要依据，也是国家稳定经济活动的重要方式。近几年，我国发票正在由传统纸质发票向电子发票转变，国家税务总局也陆续出台了有关电子发票的相关政策措施，鼓励进行电子发票的试点工作。电子发票的应用促进了税务管理的数字化转型，也促进了会计档案电子化的发展进程。在我国发票管理改革进程中，对于发票的管理仍然面临着诸多的困难与挑战，如何管理发票，尤其是电子发票，是亟须重点研究的问题。

一、我国发票管理的措施

（一）发票领购环节的管理措施

单位和个人按照规定进行税务登记并领取税务登记证件后，纳税人需向税务局提交申请表、税务登记证、身份证明、财务章或其他发票专营章等相关的资料并提出领购发票的申请。税务机关需对其提供的资料进行合规性的审核，通过后，发给纳税人发票的领购簿。纳税人需按税务局发放的领购簿的许可要求，向税务局领购日常生产经营所需发票。

（二）发票开具环节的管理措施

纳税人销售商品、提供服务以及其他经营活动，在收款时，除特殊情形外，应当向支付款项的一方开具发票，购买者也应该主动索要发票。发票要按照规定的程序和流程根据真实业务开具，还应加盖单位发票专用章。只有经过国家税务机关批准，才可以使用计算机开具发票，若跨地区经营，应当使用经营地的发票。在取得发票时，不得要求开票方对发票所载内容做出与实际业务不符的变更并在有效期内使用，付款方有权利拒绝收取收款方开出的不符合法律法规的发票。

（三）发票保管环节的管理措施

开具发票的单位和个人应该按国家规定对发票进行保管留存，设专人对发票进行经常性的检查，归类整理、妥善保管，不得擅自对发票进行处理或者销毁。对于发票的存根联以及相关的登记簿应当按规定保管并留存，按国家规定这些资料需留存至五年期满后，可以向税务机关提出销毁申请，税务机关审核通过后，才可以对发票进行处理并销毁。

二、我国发票管理中遇到的问题

（一）发票管理制度落后，税收法律法规不完善

我国目前实行的发票管理办法仍是1993年颁发的《中华人民共和国发票管理办法》，尽管2019年对其进行了修改，但是其中仍有部分条款过时，不能被普遍适用。尤其是其中关于普通发票的管理制度还不健全，实际操作中容易出现管理口径不统一、不规范等突出问题。另外，我国实行电子发票以来，相关的法律法规还不完善，没有得到及时更新，实际使用管理中较为混乱。

（二）基层税务人员综合素质有待提高，管理手段缺乏刚性

我国发票管理职能相对弱化，基层税务人员综合素质有待提高，缺乏统筹规划的能力。对于发票的管理工作很少能做到责任到人，对企业的摸底考察较少且积极性不足，难以实现对企业发票的实时监控。在管理工作中缺乏规划性，面对烦琐的发票管理工作，往往应付了事，没有调整规划的工作主动性。工作创新性和预见性不足，一些工作人员只是按部就班地应对工作，只想坐在办公室看数据、整理表格，安于现状。另外，一些税务机关容易忽略对普通发票的管理，随着纳税人数量的增多，普通发票的使用日渐频繁，若税务人员不加以重视管理，会给不法分子更多的可乘之机。

如今，我国虚开发票的团伙作案现象越来越多，涉案金额越来越大，呈现规模性、链条性、专业性等特点，其管理稽查难度可想而知。而目前发票管理手段缺乏刚性，工作人员在工作中会出现刚性不足的情况，取证过程还停留在表面记录，难以深度调查取证。税务机关与其他部门机关的联系不够紧密，特别是在跨区域稽查时，调查结果不统一，执法手段有限，稽查效率低，很难对违法犯罪人员进行有力的制裁。另外，税务机关的职能有限，需要依靠更多的社会力量进行发票管理，协同治理。

（三）技术水平有限，信息共享渠道受限

目前，我国经济飞速发展，在云计算、区块链、大数据、人工智能盛行的时代，各级税务机关不仅缺乏相应的技术，也缺乏相关的技术人才。尤其是基层税务机关，技术水平有限，缺乏相应的技术手段，不能对发票使用的真实性进行有效的评估判断。信息化水平不足，发票的管理系统不够完善，涉税信息获取范围不够广泛，实时监控困难。电子发票也存在覆盖范围不够广、流通不够通畅等问题，在一些情况下跨区域流通受阻，税务机关也很难进行发票的全方位监管。由于技术发展不均衡，技术水平有限，电子发票发展受困，不能很好地实现各地区之间的发票无纸化、信息化、智能化进程。

（四）电子信息容易被篡改，存在网络安全问题

相较于纸质发票，电子发票信息的篡改会相对容易并难以及时察觉，利用PS处理技术就可以修改业务，其编码没有改变，所以在发票平台校验时，是可以通过的。另外，消费者在实际中可自行打印电子发票，其打印效果不能保障，实际操作中，使得其存在重复报销的问题，财务人员也很难发现问题。电子发票相较于纸质发票，其原理性质是不变的，只是以信息为载体，以电子形式存储在系统中。这就要求在依靠互联网流通使用的过程中有一定的技术给予安全保障，应对网络安全问题，避免病毒和黑客的威胁。

三、對我国发票管理的建议

（一）完善政策制度，健全法律法规

完善发票管理的政策制度，健全与其配套的体系，要加强完善发票管理的法律依据，可以借鉴国外经验，结合我国发票的发展状况，将配套的法律法规的制定提上日程。应当健全普通发票的管理制度，规范流程，出台政策积极引导电子发票的发展，在财政资金和税收优惠方面给予一定的扶持。加大宣传力度，营造护税氛围，提高企业与消费者对电子发票的了解，税务机关应主动向企业和消费者普及相关征管政策，鼓励电子发票技术应用，提高纳税遵从度，增强公众规范使用发票意识，以此减少或避免虚开发票，完善电子发票管理。

（二）提高税务人员的综合素质，创新税务机关的管理手段

完善发票管理体制，充分发挥管理职能，对各行各业各领域的纳税人进行分类管理，派专人进行追踪调查，深入企业了解其生产经营状况，判断发票业务的真实性，对发票使用的前因后果做到心里有数。做好管理规划工作，分工明确，责任到人，使工作有条理性，规划性地对纳税人进行重点稽查，做好事前工作。创新工作手段，完善绩效考核制度，对税务人员进行业务能力的培养教育，转变工作观念，提高对普通发票的重视程度，主动对交易各方进行合规性的审查。

加大管理力度，扩充管理手段，密切联系其他部门机关和社会组织等，形成联合惩戒态势，统一管理口径，善于借助信息交流平台，搜集涉税信息资料，对违法企业进行全链条打击。充分发挥金融机构的作用，充分了解企业的结算业务信息，掌控充足的资金链证据。

（三）建立完善大数据平台，实现信息共享

顺应云计算、大数据、人工智能、区块链盛行的时代，各税务机关应推广大数据平台在发票管理中的运用，加大力度培养科技型税务人员，专门运行税务数据平台，确保其平稳运行。积极引导企业建立健全内部会计核算制度，积极探索建立企业报表系统和企业数据库，对于纳税人报送的各类信息资料，要做到责任到人，保障其各资料及时录入数据库，实现信息共享。

（四）加强信息系统安全保密机制，完善电子发票技术应用

随着纳税人数量的不断增多，传统发票管理模式已经无法满足现代化发展的要求，必须加快“以数治税”改革进程。利用“金税工程”，建立发票风险防控模型，由科技专员实时掌控和监督电子发票平台，实时进行风险预警，从源头上杜绝其安全问题。在日常操作过程中，要谨防木马病毒的侵袭，充分运用现有技术手段和政府提供相应的政策支持，鼓励区块链电子发票，积极引入高新技术企业发展区块链技术。各部门要从多方面加强网络安全，不仅企业要定期举行护网活动，税务机关等各部门机关也要定期评估网络安全，做好信息平台的各项数据的备案、储存、审核并进行加密处理，对计算机等硬件设施要定期杀毒，在日常操作过程中，谨防木马病毒的侵袭。充分运用现有技术手段，政府提供相应的政策支持，鼓励区块链电子发票，积极引入高新技术企业发展区块链技术。