南疆四地州脱贫产业发展风险管控对策研究

2023-12-14鲁云峰刘娜娜

安徽农业科学 2023年23期

鲁云峰刘娜娜

摘要在界定“脱贫产业发展风险”概念的基础上，对南疆四地州脱贫产业发展风险进行识别，并提出风险管控对策。结果表明，南疆四地州脱贫产业发展面临以气象、生物、地质等灾害风险为主的自然风险，以利率、成本、销售、价格等风险为主的市场风险，以技术、信用、分红等风险为主的经营风险，以资产流失、股权债权流失等风险为主的资产流失风险。应加强脱贫产业发展风险的监测预警、完善县域政策性金融支持体系、优化脱贫产业公共服务、强化脱贫产业资产监管等，实现对南疆四地州脱贫产业发展风险的有效管理。

关键词脱贫产业；可持续发展；风险管理；南疆四地州

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2023）23-0248-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.23.056

Research on Risk Control Measures for the Development of Poverty Alleviation Industries in the Four Prefectures of Southern Xinjiang

LU Yun-feng，LIU Na-na

（Institute of Animal Husbandry Economics and Information， Xinjiang Academy of Animal Husbandry Sciences， Urumqi， Xinjiang 830011）

Abstract On the basis of defining the concept of “risk of poverty alleviation industry development”， this paper identifies the risk of poverty alleviation industry development in the four prefectures of southern Xinjiang and proposes risk control measures.The results indicate that the development of poverty alleviation industries in the four regions of southern Xinjiang faces natural risks mainly caused by meteorological， biological， and geological disasters， market risks mainly caused by risks such as interest rates， costs， sales， and prices， operational risks mainly caused by risks such as technology， credit， and dividends， and asset loss risks mainly caused by risks such as asset loss and equity debt loss.We should strengthen the monitoring and warning of the development risks of poverty alleviation industries， improve the county-level policy based financial support system， optimize public services for poverty alleviation industries， and strengthen asset supervision of poverty alleviation industries， in order to effectively manage the development risks of poverty alleviation industries in the four regions of southern Xinjiang.

Key words Poverty alleviation industries；Sustainable development；Risk management；Four prefectures in southern Xinjiang

基金项目新疆维吾尔自治区自然基金项目（2020D01B13）。

作者简介鲁云峰（1988—），男，河南周口人，经济师，从事产业扶贫、产业振兴等研究。*通信作者，正高级畜牧师，从事畜牧产业经济研究。

收稿日期 2022-11-19

脱贫攻坚目标顺利实现，“三农”工作重心由脱贫攻坚转向全面推进乡村振兴。产业脱贫和产业振兴是脱贫攻坚和乡村振兴两大战略的重要举措，脱贫产业的可持续发展是巩固拓展脱贫攻坚成果和推进产业振兴的关键［1］。而脱贫产业可持续发展的关键在于脱贫产业发展风险的有效管控，2021年4月农业农村部等十部委联合印发的《关于推动脱贫地区特色产业可持续发展的指导意见》明确指出：“健全风险防范机制，对因自然灾害、病虫害、价格波动、产品滞销等出现产业发展困难的脱贫户、边缘户，及时开展有针对性帮扶”。南疆四地州作为我国最大的集中连片脱贫地区，脫贫产业发展为脱贫户增收发挥了不可替代的作用。但是南疆四地州脱贫产业发展还处于初级发展阶段，抗风险能力弱的问题突出，直接影响脱贫成果的巩固拓展和乡村振兴的顺利推进。然而，南疆四地州脱贫产业发展存在哪些的风险及如何进行有效的管控，学术界研究较少，缺乏从脱贫产业发展风险的视角对区域性返贫风险的分析，缺乏脱贫产业可持续发展与脱贫户持续增收之间相互关系的分析。所以，南疆四地州脱贫产业发展风险管控不仅是学术上要攻克的科研难题，更是新疆巩固脱贫成果推进乡村振兴必须解决的现实问题。

基于此，该研究在对“脱贫产业发展风险”进行概念界定的基础上，对南疆四地州脱贫产业发展面临的风险进分析，并结合实际提出风险管理建议措施，具有重要的理论意义和实践指导价值。

1 “脱贫产业发展风险”的概念界定

该研究以“脱贫产业发展风险”为研究主题，而学界还未对其概念进行清晰的界定。为明确和厘清其内涵和范畴，根据风险要素的构成（风险要素由風险因素、风险事故和损失构成），通过对“产业扶贫风险”和“产业发展风险”2个相关概念中风险因素的对比、统筹、归纳，实现对“脱贫产业发展风险”概念的界定。

前人关于“产业扶贫风险”进行了深入研究［2-5］，而对其概念界定比较清晰的是国务院扶贫办，“产业扶贫风险”主要是指以农业产业化方式进行扶贫过程中由于农业发展外部环境的不确定性、产业扶贫组织模式的复杂性等，导致产业扶贫的预期效果与实际改善发生的偏离程度。同时，对“产业发展风险”，专家学者也开展了一系列研究［6-8］。综合来看，“产业发展风险”主要是指产业在发展过程中受内部人为因素和外部环境的影响，导致产业不可持续发展的可能性。对比“产业扶贫风险”和“产业发展风险”概念发现，两者的风险因素均为“内外部不确定性因素”，风险事故均为“产业发展受阻”，而风险损失则分别是“脱贫增收”和“产业可持续发展”的目标不能实现。但把“脱贫增收”和“产业可持续发展”统筹纳入“脱贫产业发展风险”的范畴就会发现，脱贫增收是产业脱贫的短期性目标，脱贫产业可持续发展是产业振兴的长期性目标［9］。脱贫产业发展风险，主要是产业脱贫成果巩固和产业振兴不能有效衔接的风险。

所以，通过归纳“产业扶贫风险”和“产业发展风险”风险要素的构成，可把“脱贫产业发展风险”定义为：受内外部多种不确定因素影响（风险因素），造成脱贫产业经营困难（风险事故），导致短期的农户脱贫增收和长期的产业兴旺不能同时实现（风险损失）的可能性。

2 南疆四地州脱贫产业发展存在的风险

该研究通过对南北疆5个已脱贫县（市）的企业、合作社、村级集体经济组织、农户等产业经营主体进行实地调研、走访、访谈等，与县、乡、村脱贫产业主管部门负责人进行座谈交流，对收集到的文本和数据进行分析。研究发现，新疆脱贫产业发展面临以气象、生物、地质灾害风险为主的自然风险，以利率、成本、销售、价格等风险为主的市场风险，以技术、信用、分红等风险为主的经营风险，以资产流失、股权债权流失等风险为主的资产流失风险。

2.1 自然风险

脱贫产业生产经营离不开良好稳定的自然环境，不可避免地受自然风险影响［10］。南疆四地州脱贫产业发展面临的自然风险主要是气象、生物、地质等自然灾害导致脱贫产业发展和脱贫增收不可持续的纯粹性风险（纯粹性风险：是指风险因素不可控，风险事故只会造成损失，而无获利可能的风险）。

气象灾害风险，主要表现为新疆脱贫产业集中于特色畜禽养殖、林果种植、农副产品加工等农业生产领域，易受沙尘、冰雹、干旱等极端气象灾害影响，导致畜禽、农作物和林果等受损、减值、减产和绝收，农副产品加工品质差、产出不足等。如：2019年阿克苏多地发生冰雹、大风、冻灾等灾害天气，仅前5月受灾总面积为16.12万hm2，损失金额达5.53亿元［11］。生物灾害风险，主要表现为脱贫产业种养殖的农作物、林果和畜禽等生物体受病虫害生物灾害影响，导致生物资产的灭失、减产、减值等。如：2019年4月，喀什地区疏勒县和叶城县爆发非洲猪瘟，疫情涉及的场户生猪存栏924头，发病189头，死亡131头，疫区3 km以内生猪均被扑杀［12］。地质灾害风险，主要表现为脱贫地区多在新疆地震多发区，地质、地形、地貌复杂，地震、滑坡等地质灾害多发，导致脱贫产业生产发展的道路、圈舍、农田等基础设施和生物资产受损，脱贫产业发展受阻。据新疆地震局发布地震信息统计显示，仅2022年10月份全疆共发生地震38次，发生在南疆脱贫地区的36次，仅皮山县发生地震多达21次［13］。

2.2 市场风险

脱贫产业发展按照市场规律运行，受市场供需关系影响，必须面对市场风险［14］。南疆四地州脱贫产业发展面临的市场风险主要是由利率、成本、销售和价格等对产品价值产生影响的投机性风险（指风险因素具有一定可控性，风险事故可能给风险主体带来损失，也能带来被动获益）。

利率风险，主要表现为利率的波动导致脱贫产业经营主体发展困难或农户收入减少。利率上升时，产业经营主体融资成本上升，资产收益扶贫分红比率上浮，用于再生产的资金投资减少，难以扩大再生产、做大做强。利率下降时，融资成本下降，产业经营主体不愿使用财政扶贫资金、资产，资产收益脱贫受益对象收入减少。如：2021年3月，南疆和田地区LTY股份有限公司，在年分红8%的资产收益扶贫资金到期后，不愿使用资产收益扶贫资金，而是使用年利率4%以下的政策性贷款。成本风险，主要表现为农产品生产成本涨速快于农产品价格增速，造成农户种养殖收入水平下降，农作物、畜禽种养殖的面积和规模减小，粮食和重要农产品供给不足。如：以畜禽产品生产成本为例，相较2020年12月，2021年12月的育肥猪饲料、肉鸡饲料价格分别上涨13.60%、16.19%，而猪肉和鸡肉价格则分别下跌14.80%、上涨4.10%，产品价格与生产成本涨速差距分别为18.40%、15.09%。销售风险，主要表现为农产品销售困难。受疫情管控、燃油价格上涨等多重因素影响，运输成本高，再加上产品供需信息不对称，供需不能有效对接，造成产品因销售困难，引致疆内脱贫产业经营主体同质化、内卷化恶性竞争。如：2019—2020产季红枣销售呈两极分化，好货高价难求，差货低价滞销，阿克苏地区温宿县、佳木县的部分原枣价格跌至2.0元/kg，客商采购依然不积极，出现客商难求的情况。价格风险，主要表现为市场价格变化导致脱贫产业生产规模与市场价格周期性波动错位，造成市场价格的剧烈波动。价格大跌时，“有市无价”，农户“增产不增收”。价格大涨时，农户“一窝蜂”涌入，供给大幅增加，又使价格大跌，陷入“大涨大跌”的恶性循环。

2.3 经营风险

企业、合作社、集体经济组织等作为脱贫产业的经营主体，极易受内外部因素影响，导致经营风险。南疆四地州脱贫产业发展的经营风险主要是技术、信用等风险因素导致经营效益波动，难以持续分红的可能性。

技术风险，主要表现为南疆四地州产业技术力量弱、人力资本水平低，技术和设备应用落后，产业脱贫项目具有一定的“技术门槛”，而技术、设备等需要一定投入，企业、合作社、集体经济组织和农户技術投入积极性不高，且基层技术服务落后，导致产品附加值低和生产效率低。如：南疆MY县，在2018年大力引进以湖羊、小尾寒羊等进行畜牧产业扶贫，由于缺乏养殖技术，病死率和单胎率高，养殖利润率低，农户养殖积极性不高。信用风险，主要表现为企业、合作社和农户之间基本利益诉求不一致，行动逻辑存在差异，信用违约事件时有发生。行情好时，农户违约不愿卖，农产品收不上来，企业、合作社等经营受阻。行情差时，企业、合作社等违约不愿收，农产品卖不出去，农户收入增长受限。如：2020年初，南疆和田地区LXH养殖场与农户签订玉米青贮收购合同，夏季玉米青贮价格大涨，农户私自卖给外来收购商，养殖场只能高价外购饲草料。同时，企业、合作社和农户等经营主体的信用意识差，一旦违约可用惩罚约束手段少，导致区域性信用环境恶化。如：在南疆BC县A镇调研时发现，农户产业脱贫贷款逾期无法偿还，导致银行放款积极性受挫，正常还款农户的获贷率偏低，区域内新增贷款额度急剧下降。分红风险，主要表现为脱贫产业经营收益的波动性与持续稳定分红之间的矛盾。产业脱贫项目盈利具有周期性、波动性，部分经营主体不能在约定时间内兑现分红承诺，农户收入减少。如：2018年底和田地区推行资产收益扶贫，初定每年分红12%～15%，产业扶贫项目运行后难以实现，到2021年逐步调整为8%左右。

2.4 资产流失风险

产业资产是脱贫产业可持续发展的基础，附着于产业资产的股权和债权的收益是农户增收的关键，资产流失风险是脱贫产业发展风险中最为严重的风险［15］。南疆四地州脱贫产业资产流失风险主要是经营性资产不能保值增值和股权债权收益不能合理分配的风险。

经营性资产流失风险，主要表现为脱贫产业经营主体盈利主要用于分红，较少用于固定资产的维护、更新，造成资产的刚性折旧消耗，当经营亏损时，部分企业、合作社把固定资产的折旧、变卖、转租等收益作为经营性盈利进行分红。同时，脱贫产业经营性资产中很大一部分是非固定性生物资产，易受自然灾害、市场行情影响，造资产减损和贬值。如：2017年，南疆BC县LC专业养殖合作社有蛋鸡3 000只，鸡蛋价格下跌，以蛋鸡为主的生物资产价值严重下跌。股权债权流失风险，主要表现为在生产经营过程中因技术、市场、经营等因素亏损，导致产业脱贫经营主体的股权、债权贬值。同时，脱贫产业经营组织由养殖大户、企业主等乡村精英群体主导，监管缺失，形成精英俘获，造成经营者对股权债权的侵蚀、侵占等。如：南疆MY县2019年有专业养殖合作社430个，大部分获得5万元以上的财政补贴，到2020年有217个注销，22个失联。

3 南疆四地州脱贫产业发展风险的管理

脱贫产业可持续发展的关键在于脱贫产业发展风险的有效管理。基于南疆四地州脱贫产业发展风险特点，应加强脱贫产业发展风险监测预警、完善脱贫产业金融支持体系、优化脱贫产业发展公共服务、健全脱贫产业资产长效监管机制，实现对脱贫产业发展风险的有效管理。

3.1 加强脱贫产业发展风险监测预警，提升风险规避能力

统筹各类相关监测体系，完善脱贫产业风险监测机制。对南疆四地州重点、特色、规模化脱贫产业发展风险因素进行重点监测，气象、市场监管、疫病防控等部门及时采集、定时报送气象、市场行情、重大疫病等信息到农业农村管理部门。农业农村管理部门建立脱贫产业专项监测信息系统，分类存储信息。建立脱贫产业发展风险预警评估指标体系及动态的综合风险评估和专项风险评估相结合的风险评估机制。基层政府以企业、合作社等作为主要评估对象，定期开展综合性风险评估。行业协会、科研机构等不定期进行专项风险评估，形成风险评估专题报告，上报农业农村管理部门。农业农村管理部门根据风险评估情况，制定指导建议、措施，向社会公众推送。同时，做好应急救援准备，加强人畜共患病、病虫害防控和防灾基础设施建设，从技术援助、市场服务、保险减损、金融风险化解等方面，完善风险防范和处置具体措施，做好风险的规避、转移、分散、减损等工作。

3.2 完善脱贫产业金融支持体系，提升风险对冲能力

农村信用社、农村商业银行等地方性银行要坚持服务县域、支农惠农的市场定位，开发特色脱贫产业发展扶助贷款，试推行生物资产和土地经营权抵押贷款，降低间接融资成本。加强信用培育，基层村组织要发挥信用监管作用，开展信用村、信用户创建，推行推广守信联合激励和失信联合惩戒机制。健全省级以上补贴险种和地方特色险种双目录清单管理机制，扩大农户可投保险标的范围。推动农业保险“保价格、保收入”防范自然灾害和市场波动双重风险，由保生产向保全产业链转变，实现对南疆四地州脱贫产业的全产业链覆盖。提高赔付额度，加快理赔速度，实现赔付额度对生产成本的全覆盖。支持扶贫龙头企业上市和发行债券，增加融资渠道，降低直接融资成本。设脱贫产业发展投资基金，将扶贫资金“改补为投”，形成对财政资金的重复循环使用，发挥财政扶贫资金的杠杆作用。发挥期货、期权的价格发现和风险对冲功能，对棉花、玉米、小麦、肉类等大宗农产品推行“保险+期货”，对冲市场风险冲击。探索建立农业补贴、涉农信贷和担保、农产品期货期权和农业保险联动机制，推行“保险+银行”“银行+担保”等金融服务模式，形成金融支持脱贫产业发展综合体系。

3.3 优化脱贫产业发展公共服务，提升风险抵御能力

做“有为政府”发挥“有效市场”作用，政府要由脱贫产业主导者向服务者转变，在地（州）、县（市）建立“脱贫产业链长制”，党政同责，政府一把手为“链长”，脱贫产业经营主体为“链主”，以脱贫产业发展的“成本上升、销售困难、价格大幅波动、技术水平低”等难题为主要抓手，“专班领导负责制”为南疆四地州脱贫产业引导发展方向，由企业主导脱贫产业发展，促进脱贫产业产供销、农工贸一体化发展。同时，加强脱贫产业发展基础设施的建设和维护，推进高标准农田建设，鼓励设施农业发展，提高脱贫产业抵御自然灾害能力和综合生产能力。减少政府对脱贫产业发展的直接干预，推行负面清单制。在全疆范围内推行统一的管控标准，消除区域性门槛，实现脱贫产业生产要素的市场化流通。降低政府制度性交易成本，拓展脱贫产业经营主体盈利空间，增强经营主体和农户内生发展活力、动力。同时，政府要保证企业、合作社、集体经济组织的持续分红，又不影响正常经营。要做好经营困难的产业经营主体的纾困救难，又要保证脱贫产业经营主体活力，防止“僵尸化”。

3.4 健全脱贫产业资产长效监管机制，减少人为风险因素

统计南疆四地州在产业脱贫形成的资产和负债数量、价值等，推进脱贫产业资产的所有权、经营权、监督权、收益权的“四权分制”管理。脱贫产业资产所有权归乡镇、村集体等，并进行确权登记；经营管理权归脱贫产业经营主体所有，落实后续管理责任；监督权归政府，严格监管脱贫产业资产的处置和价值保值；收益权按一定比例继续归脱贫户所有，一定比例分配奖励给产业经营的个人和团体，一定比例用于经营再生产。政府要坚持推进“放管服”工作，减少对脱贫产业经营主体的管理干涉，加强对经营成果的审计、督导、监管。对脱贫产业经营主体进行组织化、规范化、标准化，严格内控监督管理，通过定期内部审计和外部抽查等来强化对产业经营主体经营的监督、审计存在。同时，积极鼓励基层党组织和农户参与到脱贫产业经营主体的经营中去，强化基层党组织和农户在日常经营管理存在。规范经营管理和收益分配，严格资产处理，强化对大户、能人等精英群体的管理收益激励，对于侵占农户股权债权及收益权的行为进行严厉打击，确保农户产业脱贫资产性收入持续稳定。

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