深圳市停车设施建设专项规划创新与实践

程群群 CHENG Qun-qun；马龙斌 MA Long-bin

（深圳市都市交通规划设计研究院有限公司，深圳 518058）

0 引言

随着深圳市社会经济的快速发展，机动车保有量急剧增加，停车设施建设速度远跟不上机动车增长速度，停车问题已逐渐成为城市交通发展的短板和重大民生问题，“停车难”、“难停车”日益突出。2000年，深圳市小汽车保有量仅约为16.4 万辆，2005年以来，深圳市小汽车进入激增阶段，年均增长保持在20 万辆以上，相当于2000年之前的总和[1]。根据深圳市交警部门统计，深圳市机动车保有量2007年突破100 万，2012年突破200 万，2016年突破300 万，而截至2016年底，交警部门备案的经营性停车场泊位数仅有111.3 万个，虽然深圳在2014年底实施限购，但每年车位供应速度仍然跟不上车辆增长速度，缺口仍在不断扩大，供需矛盾不断加剧[2]。从1995年至今的20 多年时间里，深圳市开展过多轮停车规划和停车政策研究，停车配建标准也进行了多轮调整，但全市性的停车大调查和停车专项规划从2004年开始基本中断，以致全市、各区及重点片区的停车供应规模掌握不精确，停车设施的利用和需求情况数据匮乏，停车资源难以实现共享，停车规划缺乏针对性，实施效果不佳。为有效缓解城市停车难问题，需要通过规划编制，摸清有效需求底数，精准扩大停车设施有效供给。

1 停车问题分析

为缓解停车难问题，深圳市、区两级政府从加强停车设施供给、调控停车需求、提高停车效率、完善相关政策法规等多方面进行综合施策，不断加大停车设施建设和调控力度，取得了一定的成效。但当前深圳市停车设施建设与发展的新形势新要求相比，停车发展不平衡不充分状况依然突出。停车问题的产生，是停车供给、需求管控和资源匹配等多种因素共同作用的结果。

1.1 停车供给层面

1.1.1 体制机制—缺乏顶层设计和有效统筹，部门协同不足 自1995年以来，深圳市有关部门虽然进行过多轮停车规划和政策研究，也推动了一批停车设施建设项目，但是由于交通、规划、交警、发改等停车管理部门缺乏协同（如表1 所示），导致规划建设系统性不足，工作链条不顺，政策配套不实，碎片化特征明显。

表1 深圳市停车规划建设管理工作分工及存在的问题

1.1.2 规划方法—以用地为导向，难以实现精准供给

小汽车的使用特性是“门到门”，停车场的分布应与实际需求分布点紧密结合。但是由于土地的稀缺，目前规划多是以用地为导向，虽然制定规划时考虑了区域停车供需总量的平衡，但是由于空间尺度过大，造成规划停车场位置与实际目的地距离较远，在服务半径内难以做到供需平衡，导致停车场使用效果不佳。

1.1.3 建设实施—老旧小区配建不足，难以有效缓解停车难 老旧小区由于配建停车泊位严重不足，大量停车溢出至小区周边道路，影响道路正常通行，挤占小区绿化及公共空间，破坏小区环境，占用消防通道，威胁消防安全。老旧小区停车难的产生，主要由于是配建标准较低，导致配建停车位不足。此外，老旧小区利益分配复杂，就停车设施改扩建等问题难以达成一致，协调难度大。

1.1.4 停车产业化—行业壁垒较多，相关政策不明，市场活力不足 机械式立体车库审批部门不明确，报批流程不清晰。停车设施建设盈利模式不佳，社会资本参与度不高。停车场用地使用权限不明，社会投资公共停车场无产权，不能出售，收费来源单一，投资回报年限过长，投资收益很低甚至亏本，影响资本进入。以新建一个有200 个车位的立体停车场为例，按照目前的建设成本和收费标准，其建设成本约为2000 万元，建成后运营收益每年约为60万元，初步测算回报周期至少需要33年。

1.2 需求管控层面

1.2.1 政策抓地力不足，具体调控目标缺位 停车需求管控措施分为小汽车拥有管控、使用管控两大类[3]。深圳市小汽车拥有管控措施主要为小汽车增量调控管理（限购），自2014年底实施后，从源头上抑制了小汽车的拥有，有效遏制了小汽车快速增长的势头[4]。深圳市小汽车使用管控措施主要有差别化的停车供给、停车收费政策，高峰时段限外，提高公共交通服务水平等，从一定程度上抑制了小汽车的使用，但停车供需矛盾依然突出。

1.2.2 简单孤立地执行停车配建标准，未统筹考虑周边停车需求 由于建设用地匮乏，部分老旧小区既无用地新增停车泊位，也无条件进行改扩建，停车问题始终难以得到解决。而周边建筑物配建停车场严格按照停车配建标准设置停车位，只考虑了自身停车需求，未统筹考虑周边停车缺口，忽略了不同物业类型的停车场车位共享的可行性。如办公类、公共设施类（公园绿地、学校操场地下空间停车设施）停车场可在夜间满足临近区域的居住停车需求。

1.3 资源匹配层面

1.3.1 车位错时共享理念尚未建立，配套政策缺位

车位紧缺，是深圳市停车难的症结所在，但停车资源的利用不足也是停车难的主要原因之一。不同物业类型停车场停车需求在空间、时间上分布具有差异性和互补性，存在一边停车位不足，另一边车位有富余的现象，这为车位错时共享提供了可能。利用不同物业类型停车场进行错时停车，是提高停车资源利用率，解决城市中心区停车难的一项重要措施。但深圳尚没有车位共享的实施办法和配套制度，有待进一步研究。

1.3.2 停车联网公司较多，彼此独立，数据缺乏融合

深圳市场上现有ETCP、小猫停车、PP 停车等多家互联网停车公司，采用不同的体系标准，在不同停车场系统中需要安装不同的APP 客户端，各种信息无法实现互联互通，非政府牵头难以实现资源整合。停车场数据不联网不互通，数据无法整合共享，每个停车场都是“信息孤岛”，各停车公司的数据缺乏整合共享。同时部分停车场管理方基于数据保密，对数据接入、开放共享持消极态度，广大市民无法快速地实时获取周边停车位的信息。

2 停车发展策略

以深圳质量、深圳标准为引领，结合国内外停车发展经验，按照“智慧引领、空间破局、多元融合、精准调控”的基本思路，坚持差别化供给、用者自付的原则，进一步优化以配建停车为主体、路外公共停车为辅助、路边停车为补充的停车供给结构，进一步形成布局合理、规模适度、运行高效、与道路容量相协调的停车供给体系。从土地供给、设施挖潜、智慧联网、投融资等方面着手，精准供给扩大增量，高效使用优化存量，同步建设充电设施，逐步缓解停车难问题。在此基础上，确立深圳市停车发展策略。

2.1 停车供给差别化 实行差别化的停车供给政策，引导交通拥堵区域内停车位的合理供给，从严控制出行停车供给，控制拥挤区域的交通需求，实现动静态交通协调发展，不断优化调整停车配建指标，尽量满足居住区停车需求。一方面，逐步形成以路外停车为主，路内停车为补充的车位供给结构；另一方面，根据差别化供给的原则，优化调整规划分区。

2.2 停车设施立体化 深圳市土地开发强度高、人口密度大，受土地资源紧约束，城市建设用地有限，新增停车设施供给的潜力越来越小，特别是中心城区新增停车供给的空间极为有限，需要坚持集约挖潜，采用节约集约用地的新技术新手段，盘活存量土地资源，有效利用、充分发掘城市地上和地下空间资源，优先采用机械式立体停车库、地下停车场等集约化建设形式，推进建设用地的多功能立体开发和复合利用，将高标准高质量的全自动机械式立体停车设施作为停车装备发展的主要方向。

2.3 停车充电一体化 随着新能源汽车的快速发展，充电设施已经成为停车行业关注的重点问题。停车场是充电基础设施建设的重要依托，充电基础设施是停车场建设的必要内容，需要统筹停车设施建设和充电基础设施建设，充分考虑公共建筑物停车场、社会公共停车场等配建充电基础设施的需求[5]，强化停车设施与充电基础设施在规划布局、建设机制、运营服务、标准规范等方面的一体化衔接，创新商业合作和服务模式，推动停车设施与充电基础设施协同发展。

2.4 停车智慧化产业化 为推动新型智慧城市建设，打造精准高效的城市治理体系，需要加快推进智能停车诱导系统、车牌自动识别和无感支付系统等高新技术的开发与应用，整合全市各类停车资源信息，推进停车场智慧化标准化改造，建立统一的数据标准和交换机制，构建城市级智慧停车云平台，逐步实现不同停车管理信息系统的互联互通、信息共享。营造停车产业发展良好环境，重点应在用地保障、简化审批、投融资模式、智慧停车、装备发展、标准体系等政策领域系统突破，积极引导社会资本参与建设各类停车设施，促进停车新技术新业态新模式的蓬勃发展，推动停车产业可持续发展。

3 规划创新

《深圳市停车设施建设专项规划》（以下简称《规划》）以停车调查数据为支撑，坚持产业化导向，将项目建设作为优化配置资源的工具和抓手，重点缓解医院、公园、学校、机关、交通枢纽、旅游景区等公共设施集中区以及老旧居住（小）区的停车难。

3.1 建立规划实施新机制，催生新动能激发新活力

依托停车产业化工作小组，强化规划实施的统筹协调，建立市发展改革委牵头、各部门协同、市区两级联动的高效工作机制（如图1 所示），改变现状“政出多门，单打独斗，协同不足”局面，按照“一个顶层设计、一个规划项目库、一个实施计划”，体系化推动全市停车设施规划建设工作。充分发挥深圳市机械式立体停车设施规划建设联席会议制度的重要作用，协调推动政策落地和项目落地。各区（新区）建立健全相应的区级组织协调机制，做好市－区两级工作层面的联动和衔接。

图1 深圳市停车规划实施体系

《规划》是近期指导全市停车设施布局和项目建设的基本纲领，是编制和实施各区（新区）停车相关规划和年度实施计划的重要基础，是安排市政府投资、明确市区投资事权和投资决策的重要依据，是引导社会投资投向的重要抓手。

3.2 创新调查、规划新方法，践行新理念引领新发展

2017 深圳停车大调查以质量为中心，要围绕“干什么、谁来干、怎么干”，做好事前谋划、事中督导、事后检查工作。通过事前确定调查内容、组织方式、开展试点调查和编制停车调查手册，事中建立组织中枢、沟通机制和督导机制，事后建立数据校验复核机制，历时三个月顺利完成调查，数据可信度较高。停车调查创新了停车调查手段和数据分析方法，实现了高数据质量和高调查效率，为规划编制提供了良好的基础支撑。

《规划》以停车供需分布图为资源配置的总纲，以“小单元平衡”为基本规划思路，以“拥车不等于用车”、“车位错时共享”为基本理念，针对当前停车痛点，大量采用机械式立体化停车设备，配建适度规模充电设施，结合城市规划配建标准，建立停车场建设规模论证框架体系，精准配置停车资源。同时将老旧居住（小）区停车改善纳入规划体系，通过规划统筹和政策引导，加强资源配置，逐步缓解老旧居住（小）区停车矛盾。

3.3 构建全链条工作新体系，抓住新机遇迈出新步伐

《规划》以差别化停车供给政策为导向，以满足刚性停车需求为根本，通过分析挖掘停车大调查数据和分类梳理项目需求，从政策、规划、项目三大板块分步协同推进，构建停车设施建设的全链条工作新体系。

停车设施项目具有经营性和民生工程的双重属性，《规划》中提出的重点建设的公共停车工程项目（如图2 所示），主要拟采用市政府和社会资本合作（PPP）模式吸引社会资本参与项目建设，项目共有三种建设模式，一是采取PPP 模式，由深圳市国有企业作为实施主体和政府出资人代表统筹该部分项目前期工作；二是由市政府直接投资建设，以先行加快推进一批试点项目为全市立体停车设施建设及智慧化改造探索实施经验；三是采用区政府投资模式，由各区发改部门负责相关建设工作。《规划》中的老旧居住（小）区停车工程项目（如图3 所示），主要由社会资本投资建设，通过出台《社会资本建设停车设施投资补助实施细则》、《机械式立体停车设施建设运营管理实施细则》等配套政策，营造良好的市场环境，激发社会资本建设机械式立体停车设施的积极性。

图2 公共停车场项目分布示意图

图3 有停车设施建设需求的老旧居住（小）区分布示意图

4 结语

城市停车规划是城市规划的重要内容，也是城市综合交通体系规划的重要组成部分。《规划》以满足刚性停车需求为根本，立足问题，面向实施，通过建立部门协同、市区联动、滚动推进的规划实施体系和停车调查、规划编制、政策保障三位一体的规划编制体系，有力地保障了停车项目的可操作性和可实施性。深圳市停车设施建设工作将以《规划》作为优化配置资源的工具和抓手，加快补齐基础设施短板，不断提升民生福祉和城市竞争力。