引入PPP 模式推进化工园区建设的探索与实践

周明

（滕州市化建工业服务中心，滕州 277500）

1 化工行业的特点及发展方向

化工行业是运用化学方法从事产品的生产的行业，与其他行业企业生产不同，化工企业生产具有高温高压、毒害性腐蚀性、生产连续性、高污染高能耗等特点，容易导致泄漏、火灾、爆炸等事故发生。

①行业特点：一是生产原料具有特殊性。化工企业生产使用的原材料、半成品和成品，种类繁多，并且绝大部分是易燃易爆、有毒有害、有腐蚀的危险化学品。二是生产过程具有危险性。在化工企业的生产过程中，稍有不慎就容易发生有毒有害气体泄漏、爆炸、火灾等事故，酿成巨大的灾难。三是生产工艺具有复杂性。化工企业各种管道纵横交错，大大小小的压力容器遍布全厂，生产过程中需要经过各种装置、设备的化合、聚合、高温、高压等程序，生产过程复杂，生产设备、设施也复杂。

②发展方向。“十三五”期间，全国已形成化工产值超过千亿的超大型园区17 家，产值在500 亿至1000 亿的大型园区35 家，100 亿至500 亿的中型园区219 家，产值小于100 亿的小型园区345 家，其中超大型和大型园区产值占比超过化工园区总产值的50%。2022年3月28日，工业和信息化部、国家发展和改革委员会、科学技术部、生态环境部、应急管理部、国家能源局联合下发了《关于“十四五”推动石化化工行业高质量发展的指导意见》（工信部联原〔2022〕34 号），其中规定“引导化工项目进区入园，促进高水平集聚发展。严格执行危险化学品‘禁限控’目录，新建危险化学品生产项目必须进入一般或较低安全风险的化工园区，引导其他石化化工项目在化工园区发展。”

“十四五”期间，我国化工园区发展的总体目标是：由规范化发展向高质量发展跃升，打造化工园区产业发展提升、绿色化建设、智慧化建设、标准化建设和高质量发展示范的“五项重点工程”，重点培育70 个具有一流竞争力的化工园区，打造“5 个50”，即：建成50 个园区科创中心、创建50 家绿色化工园区、新建50 家智慧化工园区、制定并颁布50 项化工园区管理与建设标准和培育50 项高质量发展示范工程。

2 PPP 模式的概念及对当前园区发展的意义

2.1 PPP 模式概念 PPP 模式，即政府和社会资本合作模式，指政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。PPP 项目的实施涉及授权机构、实施机构、出资代表三方，其中，授权机构通常为当地政府，其职责为研究PPP项目的可行性，对PPP 项目的实施进行决策、审批；实施机构为当地政府委托的或专门设立的部门单位，负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化；出资代表通常为融资平台公司或行业运营公司，承担着项目设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作的PPP 模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。

2.2 对当前园区发展的意义 园区化集聚发展模式，是化工产业发展的必由之路，因此，如何更好地完善园区基础设施配套档次、提升园区安全环保治理水平、增强园区项目落地承载能力、激发园区产业集聚优势效应，已成为化工产业高质量发展必须面对的问题。目前，园区建设主要有三种模式，一是政府设立园区管理机构，以财政投资为主导，以上级政策要求为方向的园区建设模式；二是企业发起成立行业协会，依靠园区企业集资、垫资，以企业发展要求为方向的园区建设模式；三是引入专业园区管理机构成立项目投资公司，以社会资本投资为主导，配套部分财政资金，政府设立的园区管理机构和项目投资公司共同管理，以政策要求为指导，以园区实际需求为方向的综合园区建设模式。通过近年来的摸索实践，相较前两种模式，引入专业机构、社会资本，采用PPP 模式建设园区的优势明显，主要有以下几点：①专业水平较高。政府通过公开招标的方式选择专业的合作机构，在机构规模、资质等级、管理水平、业绩、奖惩情况等方面明确选择标准，将不符合要求的机构排除在外，并在符合要求的机构中择优选择。合作机构确定后在当地设立项目公司，根据园区实际情况、发展要求招聘各个领域的专业技术人员，组建管理团队，配合当地政府设立的园区管理机构共同做好园区管理工作。②项目谋划长远。近年来，国家、各省先后出台了一系列产业发展、园区建设的政策文件，上级的政策文件起到引领、引导作用，面对的是国内、省内的产业布局及发展的宏观方向，具体到某一特定园区，要确保在宏观方向不偏离的前提下，立足园区现有的产业基础，长远谋划，突出区域特色，走差异化发展路线。因此，有必要引入专业的合作机构，着眼长远，通盘考虑，对不同的园区制定针对性的建设方案，特别是在项目筛选、基础设施、公用工程、配套工程等方面，对建设内容、规模、步骤要有轻重缓急、有所侧重、相互配套。③减轻财政压力。今年以来，受国际、国内形势影响，我国经济增速放缓，地方财政压力较大。从我国上缴中央财政的情况来看，北京、天津、江苏、上海、浙江、福建、广东等沿海地区盈余，其他地区由于经济基础相对薄弱、税源匮乏、转移支付不足、债务负担重，财政困难更为突出。同时，我国经济结构正在优化调整，一些传统产业发达地区面临转型升级压力，财政收入难以快速恢复。因此，有必要引入社会资本参与园区的建设投资和管理运营。

3 某园区基础设施综合提升PPP 项目实践

3.1 园区基本情况 该园区位于沿海省份，2000年经省政府批准设立，同年，当地区县政府设立了园区管理委员会，与园区所在地乡镇合署办公，专门负责园区的建设及管理。园区规划面积27 平方公里，建成区13 平方公里，园区主导产业为煤化工、精细化工和化工新材料，已建成醇基新材料、氨基新材料两大方向10 余个产业链条，涉及甲醇、烯烃、聚丁烯、聚甲醛、己内酰胺、碳酸酯等30 余种上下游产品。

3.2 PPP 项目情况 2020年初，当地区县政府为加快化工产业发展，决定引入社会资本，采用PPP 模式提升园区基础设施建设，同时委托园区管理委员会作为项目实施机构，具体负责项目推进。同年，园区管理委员会通过公开招标，择优选择了项目出资代表，一家国内知名大型工程建设企业集团，并签订了《园区基础设施综合提升PPP 项目合作协议》。本项目总投资57 亿元，包括项目资本金12亿元，债务性资金45 亿元。资本金构成中，政府出资1.8亿元，占15%，工程建设企业出资10.2 亿元，占85%。债务性资金由工程建设企业负责具体的融资工作。该项目分两期建设。一期项目投资22.5 亿元，建设期为2021 至2023年，主要建设特勤消防站、智慧园区、危化物流中心、园区道路及公共管廊等，二期投资34.5 亿元，建设期为2023至2025年，主要建设空分系统、供热中心、供电站、并对园区道路及公共管廊进一步完善等，项目合作期限共22年。

3.3 项目实施流程 项目实施分为三个阶段，分别为：项目论证阶段、项目设计及建设阶段、项目运营及移交阶段。各阶段具体流程及主要工作内容如下：

3.3.1 项目论证阶段

本阶段，当地政府负责项目的决策，并在省级财政部门申报备案；园区管理委员会负责区域总体规划、土地征用、立项等前期手续的申报和办理，并向招标确定的工程建设企业移交项目前期工作文件；工程建设企业进驻园区开展前期调研，掌握当地自然及社会条件，研究项目具体实施方案、建设团队的人员搭配等。

图1 项目论证阶段流程图

3.3.2 项目设计及建设阶段

本阶段，工程建设企业在当地注册成立项目公司，开设项目资金账户，负责融资及支付工程款，并自行组织各子项目的招标、建设及验收工作；当地政府委托财政、审计等部门，对账户资金使用进行监督和检查；园区管理委员会配合项目公司研究、解决工程推进过程中各种问题，并负责组织建设期绩效评价，对项目竣工验收、社会影响、生态影响、可持续性、满意度、组织管理、资金管理、档案管理与信息公开等方面进行评价打分。

图2 项目设计及建设阶段流程图

3.3.3 项目运营及移交阶段

本阶段，园区管理委员会指定或委托第三方机构，对项目公司的运营情况进行绩效评价及中期评估，评价结果和评估结果向社会公布，接受公众监督，研究形成项目年度支付补贴费用，报请当地政府审批支付；当地政府依据评价、评估结果，审核支付项目年度支付补贴费用，在项目合作期满后，委托园区管理委员会或其他部门接收项目设施及相关权利；项目公司负责日常运营及维护，做好财务核算，提交年度项目支付补贴费用，费用计算方式为“可用性付费+运维绩效付费-经营收入-绩效评价扣减额”，合作期限届满时，项目公司清偿其所有债务，向当地政府指定的部门移交所有项目设施及相关权利。

图3 项目运营及移交阶段流程图

3.4 项目取得效果 园区基础设施综合提升PPP 项目的实施满足国家、省、市三级相关规划提出的要求，符合产业结构调整指导目录和节能减排要求，项目的实施促进了区域经济发展，符合园区入住企业的根本利益。同时，项目的实施在改善城乡面貌和人居环境、促进化工产业转型升级、实现产业融合发展等方面具有良好的推动作用。园区基础设施综合提升PPP 项目于2020年启动，一期项目建设基本结束，现以化工园区为研究对象，对2019年和2022年相关数据进行对比。

3.4.1 安全生产

项目实施后，项目公司在园区主干道沿线配套建设了消防给水系统、消防栓，建设了取水码头，整合了园区企业应急救援资源，并规划建设了1 处园区特勤消防站，园区应急救援力量持续壮大，见表1。

表1 园区应急救援能力提升情况表

3.4.2 环境保护

项目实施后，项目公司建设了环境监测监控平台，建立了有毒有害气体环境风险预警体系，通过“摸底数、布站点、建平台、设阈值、建模型、配制度”，构建“点、面、线”相结合的预警监测网络，园区环境保护软硬件持续提升，见表2。

表2 园区环保监测能力提升情况表单位：套、座

3.4.3 污水处理

园区原有污水处理厂3 处，日处理能力4.32 万吨/天，为进一步加强园区综合污水处理能力，项目公司新建3 万吨/天污水处理厂1 处，园区污水处理厂达到4 家，污水处理能力达到7.32 万吨/天。

新污水处理厂除能够处理园区现有主要企业排放的煤气化合成氨废水外，同时围绕园区产业规划，针对5年内拟入园项目的排污特点，建设了以苯酚、甲醛、甲苯、油墨、正丙酯、乙酸丁酯、异丙醇等为特征污染物因子的污水处理设施，为园区持续壮大、企业持续落地奠定了基础。

3.4.4 园区道路

项目公司对园区主干路、次干路、支路，分三个等级进行升级改造。主干路结合总体规划，构成“五横三纵”的干路系统，其中，“五横”路宽40 米，“三纵”路宽30-40 米，并设置了危化品车辆专用车道；次干路形成“二横三纵”网络，路宽25-30 米；支路作为主次干路系统的有效补充，路宽12-25 米。截至目前，项目公司已累计完成道路建设15公里，部分道路路宽升级情况如表3。

表3 园区部分道路路面宽度升级情况表单位：米

3.4.5 公共管廊

项目公司进驻园区之前，园区基本没有公共管廊，隶属于同一集团的各子公司之间有少量物料往来管道。项目公司进驻园区之后，按照管廊建设需要满足所有入驻企业的公用工程输送连接要求，根据园区产业规划，规划公共管廊30.76 千米，公共管廊包括工艺压缩空气、仪表压缩空气、蒸汽、氮气、蒸汽冷凝液管网，管廊上下游之间工艺介质管道以及电气及仪表桥架。其中，蒸汽、氮气、仪表气、压缩空气等公用工程管道按各企业所需量的1.3 倍设计建造，以为后续入驻项目留出余量，工艺介质管道按各企业所需量的1.1 倍设计建造。

截至目前，公共管廊已建成8 公里，覆盖了园区企业最为集中的区域。

3.4.6 指挥中心

项目公司建成了园区指挥中心，搭建了智慧园区系统平台。项目实施前，园区管理委员会与园区所在地乡镇合署办公，指挥中心建成后，园区管理委员会有了专门的办公场所。智慧园区系统平台覆盖了园区所有企业、园区管委会、各级行政管理部门等，通过各种监测、管理与服务信息的共享和交换，建设基础业务库、行业应用库、专题库等，采用物联网、大数据分析与挖掘、云计算等信息技术，通过建立统一的服务平台，实现园区环境、安全、应急、能源等的综合监管以及智能化的服务，辅助园区管委会、各级行政管理部门等进行管理、决策支持和应急指挥，提升企业信息化服务水平，达到园区监管与服务信息在各机构间的充分共享。

3.4.7 危化品停车场

项目公司在园区南北两侧各新建1 处危化品停车场，建立了园区危化车辆管理系统，整合电子围栏、定位监控、车辆状态、车辆轨迹等信息，全面管控进出园区危化车辆，切实降低园区安全风险。截至目前，南侧危化品停车场基本建成，园区危化品车辆管理能力升级情况如表4。

表4 园区危险化学品专用停车场升级情况表单位：个

3.4.8 经济指标

项目实施后，园区承载能力明显提升，园区内化工生产企业由2019年的25 家增加至2022年的37 家，园区经济指标增长见表5。

表5 园区经济指标增长情况表单位：亿元

4 结论

园区基础设施综合提升PPP 项目协议签订后，地方政府出资1.8 亿元启动资金，撬动社会资本55.2 亿元实施项目建设，极大地减轻了财政压力。目前，项目一期工程已基本建设完成，园区的安全管理、环保治理水平明显提升，园区基础设施、公用工程建设成效显著，园区企业数量、经济指标增长明显，因此可以得出如下结论，采用PPP 模式推进化工园区建设，能够有效提升化工园区承载能力和管理水平，进而助力化工产业转型升级，实现高质量发展。