欧盟航空排放交易体系的影响与我国因应之策

□ 张丽英 巩文昊/文

推动实现“碳中和”是全球气候治理的共同目标。航空业占据全球温室气体排放总量的2%，民航运输碳排放量已超过国际民航组织（ICAO）预测值的70%1，因而航空减排长久以来成为全球气候治理的重要领域。2023 年6 月5 日，欧盟《修订2003/87/EC 号指令关于航空业对欧盟全经济减排目标的贡献以及适当实施全球基于市场的措施的2023/958 号指令》（以下简称2023/958 号指令）正式生效，寓示着作为全球气候治理重要角色之一的欧盟进一步修订了其主导建立的航空排放交易体系。欧盟航空排放交易体系始于2008/101/EC 号指令，规定将航空业纳入欧盟碳市场，归于欧盟排放交易体系（EU ETS）管制，而该体系域外适用的条款为欧洲经济区以外国家带来了一定挑战，这一挑战在2023/958 号指令生效后增强。我国作为全球第二大航空运输市场，与全球航空运输市场紧密贴合，同样受到欧盟航空排放交易体系较大程度的影响。在此背景下，厘清欧盟航空排放交易体系的规则要求、阐明其对于我国的影响存在必要性，进而为我国应对欧盟及国际航空排放治理制度的发展提供应对之策。

一、欧盟航空排放交易体系的规则更新

欧盟2003/87/EC 号指令正式建立了EU ETS，该体系采用“总量控制与交易”模式，利用可交易的排放限额激励各产业部门碳减排2。2008/101/EC 号指令将航空业纳入EU ETS 后，在国际社会多重因素的影响下欧盟又对该体系进行了多次修订，而2023/958 号指令对于航空排放交易体系及一揽子碳减排措施的主要规则更新体现在如下四个方面。

（一）排放配额发放比例

2023/958 号指令第3（c）（d）条调整了航空运营商排放配额发放的数量与比例。整体而言，排放配额分为免费配额与拍卖配额两部分，即该体系所覆盖的航空运营商须在其免费配额限度内排放温室气体，超出部分则须通过拍卖形式购买，否则将违反指令而遭受罚款。自2024 年起，免费配额份量将逐年线性递减，相应地拍卖配额的比重将逐渐增加，到2026 年原则上全部配额均将通过拍卖形式发放。这一规则的修订实际上体现出欧盟对于航空减排标准的提高，免费配额比重的逐步减少一方面将缓解因历史基准排放量不同导致配额发放公平性欠缺的问题，另一方面也将激励各航空运营商主动减排，以降低自身的环保成本。

（二）扩展至非二氧化碳排放管制

欧盟航空排放交易体系建立之初仅限于规制二氧化碳气体的排放，而在2023/958 号指令中指出非二氧化碳排放物（氮氧化物、烟尘颗粒、氧化硫等）对于气候环境的破坏作用同样显著。因而，新指令中明确了“非二氧化碳航空影响”的定义，要求航空运营商对非二氧化碳排放数据定期监测报告，同时要求欧盟委员会作进一步审查并在2028 年前确定对非二氧化碳排放物管制的法律框架。这一规则的调整是在扩展欧盟航空排放交易体系内部的适用边界，以求实现对航空温室气体排放更全面的规制，实际上也与“碳中和”的要求相一致。

（三）与CORSIA 的衔接

欧盟此次修订航空排放交易指令的宏观背景在于ICAO 发起的“国际航空碳抵消和减排计划”（CORSIA）试点工作的开展。由于欧盟已通过法案宣布加入CORSIA 的第一阶段实施且欧盟各国均为ICAO 的成员方，因而2023/958 号指令中提出了多项措施以实现与CORSIA 的协调。具体为减排机制的规则衔接与实施执行两方面，规则衔接包括认可CORSIA 体系中的碳抵消排放单位、计算碳抵消需求量、遵循CORSIA 环境保护的国际标准等建议措施；实施执行包括CORSIA 实施与执行的主体责任分配、对各国执行CORSIA 义务要求的审查以及构建统一条件下的公平竞争环境等要求。欧盟在航空排放治理中与ICAO 的积极衔接是为该体系提升国际影响力奠定基础，然而既有规则仍难以与CORSIA 完美协调，特别对于欧盟航空排放交易体系所适用的航空运营商而言，如何实现两套排放治理模式间的平衡是亟待解决的问题。

（四）规则体系的域外效力

虽然2023/958 号指令并未将欧盟航空排放交易体系的适用范围直接拓展至全球范围内的航空运营商，但其具体规则仍有发挥域外效力的可能性，并且保留了将该体系强制适用于第三国航班的计划。一方面，在排放数据的监管披露中，航空器操作员原则上需向欧盟委员会报告披露两个第三国之间航班的排放数据，这提升了对航空数据的透明度要求。另一方面，第28（b）条规定了欧盟委员会可能视CORSIA 的执行情况以决定是否拓展欧盟航空排放交易体系的适用范围，而2027 年后仍未履行CORSIA 义务的第三国将被强制纳入该体系。因而，2023/958 号指令在内部排放数据与外部适用范围的规则构建中都为其域外效力的发挥留下了余地。

二、欧盟航空排放交易体系对我国的潜在影响

欧盟在全球气候治理中一以贯之追求领导者的角色3，这也是其在建构航空排放交易体系的历程中不断寻求域外适用的原因。即便欧盟421/2014 号条例豁免了欧洲经济区以外航空运营商使其不受EU ETS 约束，但2023/958 号指令的更新要求中仍然存在域外适用的计划。事实上，自欧洲议会通过2008/101/EC 号指令以来，国际社会对该体系的质疑声从未停歇，究其根本在于域外适用对于第三国造成的多方面负面冲击。我国民航产业发展速度较快、体量巨大，同时与欧盟间的航空运输往来频繁，因而在2023/958 号指令生效的背景下，我国的相关体系建设与主权发展利益均有可能受其影响。

（一）建构绿色霸权，损害我国主权与国际话语权

欧盟向外扩张航空排放交易体系，实质上是通过单边手段以图建构绿色霸权4。根据《国际民用航空公约》第1 条的规定，每一国家对其领土之上的空域享有完全排他的主权，维系各国主权安全不受损害也是国际社会开展航空减排工作所必须坚持的前提条件。具体而言，也即航空排放治理应在尊重各国主观意志的基础上最大可能达成减排效果的最优解。若欧盟航空排放交易体系强制施加于我国航空运营商，我国航空器运抵欧洲经济区境内机场均须被迫符合该体系规定的限额排放要求，则我国作为该航空运营商母国对其运行管理与排放治理上的自主选择权会遭受减损。同时，2023/958 号指令对于往返于第三国航班排放数据提出披露要求，这实际上会损及我国航空数据安全，对主权安全造成威胁。

绿色霸权的背后实际也蕴藏着对于航空减排事业国际话语权的霸占。在2023/958 号指令的要求下，各国必须履行CORSIA 的碳抵消安排，否则将被强制纳入EU ETS 中，这一要求实际上将我国推入遵循CORSIA 的环保标准或沦为EU ETS 附属品的两难境地。一方面，各国实际履行CORSIA 的情况交由欧盟委员会进行审查，这意味着我国日后参与CORSIA 的具体安排可能被欧盟委员会认定为存在“严重竞争扭曲”的行为；另一方面，我国若在ICAO 规则完善的谈判中提出新的主张可能遭受欧盟成员国的反对。因而欧盟一味单方推行绿色霸权的行为会减损我国对航空排放治理的主权利益，削弱我国在参与这一问题全球治理中的话语权。

（二）设置绿色壁垒，侵犯航权自由性与经济利益

欧盟航空碳排放交易体系也被惯称为“碳排放税”，这实际上体现出其绿色壁垒的性质5，即以航空减排为名义，实质推行新型贸易壁垒，在各国航空运输业与相关产业的合作发展中设限。2023/958号指令也并未改变该体系的绿色壁垒属性，若我国被纳入该体系中，则因购买拍卖配额等势必需耗费较高的环保成本，而这种成本会转嫁给各航空运营商，提升我国各航空公司往来欧盟的运营成本；可以预见机票价格也会上升，增加旅客消费者的成本，进而抑制航运服务业的发展。“航权”广义上指航空运输自由跨境的权利，而我国民航产业整体仍处于成长期，在通用航空体系建设、引领国际民航业发展的创新能力等方面与欧美等发达经济体尚有一定距离6，因而欧盟航空排放交易体系的域外效力于我国而言影响更为深刻，会更为显著地侵犯我国航权的自由性与开放性7。就其经济方面的影响，航空业作为重要的国际服务提供者，与准时制生产制造业、旅游业等其他商业活动具有直接关联8，因而在此设下的绿色壁垒同样将会阻碍国际经贸领域其他行业的发展。此外，2023/958 号指令中规定拍卖份额所筹得的资金大部分将转入欧盟预算，剩余部分由欧盟成员国决定，这实际上也剥夺了第三国被纳入该排放交易体系后从中获取经济利益的可能性。综合而言，欧盟航空排放交易体系设下的绿色壁垒损害我国航权自由性，进而抑制国际航运服务业的发展，最终演化为减损经济利益的贸易壁垒。

（三）垄断绿色标准，抑制航空排放治理实际成效

在实施目的层面，欧盟航空排放交易体系最终期望达成全球航空净零排放的长期目标，特别是对于碳排放这一本身具有全球属性的事务而言，建立起国际碳排放治理机制具有必要性。然而，2023/958 号指令表明上是在努力与CORSIA 相融合，但本质上仍是将欧盟的绿色标准贴合国际标准，用各成员国在CORSIA 中的实践以求合理化自身的排放交易体系。但碳排放交易作为一种需要建立相对集中管理机制的治理模式9，并不能与CORSIA 这一碳抵消安排画上等号，反而由于标准的不一致，最终会导致全球航空碳排放治理效果大打折扣。同时，由于欧盟在这一领域开展实践较早，已形成的“欧式绿色标准”具有较大影响力，其他国家难以在其体系之外建构起具有显著影响力的标准范式，发展中经济体的利益更难以得到保障，这对于包括我国在内的广大新兴经济体提出了更大的挑战。因而，欧盟通过航空排放交易体系垄断航空绿色标准的行为实际上阻碍了全球气候治理合作的步伐，无益于国际航空减排效率的提升，同时客观上也增加了我国对国际航空排放治理方案建构与推广的难度。

三、我国民航产业的应对之策

自2008/101/EC 号指令出台以来，我国对待欧盟航空排放交易体系始终抱以质疑的态度，官方也曾下令禁止我国航空公司参与EU ETS。与此同时，中国碳排放权交易市场的建设逐步走上正轨，围绕发电行业的第一个履约周期正式启动。《“十四五”民航绿色发展专项规划》中对于下一阶段我国民航绿色发展作出了战略部署，积极推动航空业纳入我国碳市场体系中，这也是在宏观政策方面我国应对欧盟航空排放交易体系带来风险的纾解之道。面对2023/958 号指令的生效，除却国家在政策方面为航空运营商提供的制度后盾外，我国民航产业自身也应当积极应对欧盟航空排放交易体系所带来的挑战。

（一）顺应政策要求，优化技术提升减排效率

为推动实现民航绿色发展，我国民航产业首先应当顺应中国碳市场的建设完善，改革民航业自身的碳减排机制安排。而为应对欧盟航空排放交易体系的威胁以及国际航空碳排放治理日益提高的标准要求，我国民航业首先要在技术上革新突破，抓住航空减排中技术创新发展这一“牛鼻子”。2019 年，我国航空器运行产生的碳排放量约1.1 亿吨，其中航油燃料产生的二氧化碳排放量占总量的99%以上10，这一数据表明我国民航产业碳排放规模之大，其中绝大部分排放物来源于传统航油燃料。因而，优化民航业燃料使用布局、提升低碳燃料投入比重迫在眉睫，但由于低碳生物燃料成本相对高昂且能源供应稳定性尚待实践检证，这对相关技术研发能力提出了更高的要求。综合而言，在《“十四五”民航绿色发展专项规划》等一系列法规文件的指引下，我国民航产业应当秉持低碳和谐发展的理念，通过技术研发与治理架构的革新，提升航空排放治理工作的效率，努力推动航空业“双碳”目标的稳步实现。

（二）反哺政策制定，树立标准融入全球治理

我国在航空排放治理方面的政策尚处于起步建设阶段，需在实践经验积累等多方力量共同推动下将其完善。现有规则存在欠缺，比如相较于2023/958 号指令对欧盟航空排放交易体系的更新要求，我国目前尚未将航空业正式纳入碳排放权交易市场，对于碳排放的治理仍局限于二氧化碳而并未包含非二氧化碳的其他温室气体排放等；同时，我国尚未主动加入CORSIA 机制。因而为避免欧盟借由2023/958 号指令中的规则将我国强制纳入EU ETS，我国民航产业应当多措并举，在完善国内政策制定的同时融入国际合作。

具体而言，一方面，我国民航产业可主动设置减排成效激励，汲取当前全国碳排放权交易市场运作的经验以积极向航空业纳入国内碳市场过渡；同时细化政策安排以推动我国航空排放治理政策的完善，如在排放数据报告制度上可借鉴欧盟经验，增添对于非二氧化碳排放物的报告与监测；但同时注意不能落入欧盟范式的窠臼，具体规则安排需结合我国实情加以调整。另一方面，我国民航业在保障国内航空碳市场与减排机制独立自主运作的同时应积极参与融入全球航空发展合作，借助ICAO 的管理统筹优势与专业技术作用提升航空减排机制的效率与科学性11；同时以利益攸关方身份积极参与ICAO召开的相关专题研讨会，提出我国民航业实践中总结出的中国标准，集思广益推动CORSIA 机制安排与国际航空碳排放治理进程的进一步落实。

（三）捍卫发展权益，运用国际法治化解风险

在欧盟2023/958 号指令生效的背景下，为应对其航空排放交易体系可能的域外效力对我国航空运营商的约束与影响，我国民航产业应当从事前预防与事后处理两层次着手化解风险。一方面，在我国航空运营商与欧盟各成员方发生相关争端前，可以通过谈判等手段达成新的航空运输合作项目，同时积极促成双边航空运输协定的完善与落实，防患于未然，为可能发生的争端寻求最优的解决方式。另一方面，如若欧盟切实将我国航空运营商纳入EU ETS 的管制范围内，我国航空公司可寻求国际法途径如诉诸WTO 争端解决机制等，主张欧盟航空排放交易体系域外效力的违法性。综合而言，民航产业在当前复杂国际背景下捍卫发展权益的目标在于实现产业发展与气候治理的兼顾平衡，因而需要积极探索国际航空排放治理中新的经济增长点，同时着手运用国际法治的争端解决手段防范欧盟绿色霸权，破除绿色贸易壁垒。

四、结语

航空碳排放治理的全球化进程已是大势所趋，虽然目前整体上航空减排成效并不显著，但各经济体围绕这一领域展开的博弈竞争已成为值得关注的重要议题。EU ETS 建立至今已有近二十年，欧盟航空排放交易体系的成型亦有十余年的历程，为欧洲经济区内部航空减排所带来的助力客观存在，但该体系对于国际航空排放治理而言弊大于利。于我国而言，民航业排放治理是我国履行2030 年前实现碳达峰、2060 年前实现碳中和的承诺所必须开展的工作。唯有将国内治理与国际合作相融合、将技术革新与制度完善相匹配，方能在国际航空碳排放治理中贡献出中国智慧，擘画我国民航产业绿色发展的蓝图。