创新机制 促进成都生态产品价值实现

中共成都市委党校课题组

2018年2月，习近平总书记在天府新区考察时指出，要突出公园城市特点，把生态价值考虑进去。党的二十大报告提出：“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度。”推动公园城市示范区生态产品价值实现，是落实习近平总书记殷殷嘱托的使命担当，是探索超大城市现代化建设新路径，实现高质量发展的主动选择。

成都现有主要做法与成效

公园城市生态产品价值实现是自然资源、利益主体、市场供需、产业体系、体制机制等要素在外部环境与内在条件交互作用下耦合演进的结果。近年来，成都夯实本底，创新机制，挖掘释放生态产品价值，取得积极成效。

坚持生态优先，厚植公园城市生态本底。着力“三个做优做强”，以24个重点片区开发为突破口，优化城市空间格局。优化调整“四大结构”，提升生态环境质量，新增6个国家生态文明建设示范区。突出见山望水茂林修竹，塑造蓝绿交织优美形态，各类公园达1514个。统筹山水林田湖草沙系统治理，累计修复大熊猫栖息地16万亩，持续筑牢长江上游生态屏障。

构建评估核算体系，直观显现生态产品价值。有序推进河湖、森林、湿地等自然资源统一确权登记。崇州被纳入省级生态产品价值（GEP）核算试点，天府新区、都江堰、温江、大邑等区（市）县创新开展GEP核算，探索构建公园城市生态价值评估体系。

遵循商业化逻辑，充分彰显生态经济价值。培育成都天府绿道建设投资集团有限公司等市场主体，增强自我造血能力。推广农产品线上线下融合营销模式，推动供需精准对接。首创“公众碳减排积分奖励、项目碳减排量开发运营”的双路径碳普惠机制，打造西部生态产品交易中心。打造“天府源”生态产品区域公用品牌，提升生态产品附加值。推动产业生态化和生态产业化，大力发展新产业、新业态、新模式，持续放大生态产品增值效应。

完善激励保障体系，强力支撑生态价值可持续转化。持续优化绩效考核评价机制，完善生态保护投入机制，建立“土地增值、商业反哺”双平衡机制，试点开展生态环境导向（EOD）开发模式，引导社会资本参与生态价值转化。成立西部地区首个绿色金融评估认证中心，省市联合打造“绿蓉融”绿色金融综合服务平台，健全多元化绿色投融资机制。

面临的困难与挑战

成都前期生态价值转化已取得不错成效，但仍面临系列困难和挑战，亟待探索创新有效应对。

顶层设计不健全、政策支撑不充分。北京、浙江等地出台了生态产品价值实现的细化落实总体方案，福建、重庆等地颁布了有关碳排放权交易、林权等领域的实施细则。成都市级层面尚未出台生态产品价值实现机制实施方案及长远规划，部门分工不明确、协调有难度。虽然制定了《关于构建“碳惠天府”机制的实施意见》等政策文件，但配套性还不够高，体系性还不够强。

生态产品底数不清晰、核算体系不健全。浙江丽水等地编制了《生态产品目录清单》，江苏发布全国首个省级《自然资源领域生态产品分类目录编制指引（试行）》，浙江发布全国首部省级《生态系统生产总值（GEP）核算技术规范陆域生态系统》，为核算生态产品价值奠定了基础。目前，成都尚未编制统一清单，生态产品底数不清，尚未出台统一的GEP核算标准，数据质量待提升、结果应用不充分。

自然资源权属责任不明确、市场交易不通畅。全市自然资源统一确权登记尚未完成，权属责任不明晰、产权体系碎片化，围绕自然资源权利展开的交易、融资等活动受到较大限制。

生态产品价值实现方式不够多、层次不够高。上海探索打造松江新城国际生态商务区，促进了生态产品价值实现的高位进阶；遵义依托赤水河打造国酒茅台，市值约2.23万亿元。成都依托绿道公园，植入火锅、骑游、露营等业态，涌现出沸腾小镇、东安湖等網红打卡地，但总体以消费变现为主，主要集中在一三产业，附加值较低。

生态区域公用品牌统合不协调、溢价不充分。“丽水山耕”作为全国首个全区域、全品类、全产业链的丽水农产品区域公用品牌，旗下农产品平均溢价率达30%，部分溢价率5倍以上。“天府源”区域公用品牌已准入231个优质农产品品类，但品牌农产品平均溢价率相较“丽水山耕”还有差距。

绿色金融机制不完善、产品不丰富。福建推动出台《福建省绿色金融体系建设实施方案》，建立服务生态产品开发的金融服务体系，引入证券化、股权投资、抵质押贷款、保险等金融创新，活跃生态产品市场交易。成都绿色金融产品以资产抵押类为主，品类尚待丰富；生态信用体系及与之配套的信贷挂钩机制尚未完善，交易平台数据整合、智慧化建设不够，影响金融机构对绿色项目的获取、判断，弱化了绿色金融资源配置效率。

下一步对策与建议

面对生态资源价值重估、生态产品价值实现的重大战略机遇，成都应跳起摸高、高位推进，把准关键、突出多元、丰富场景，注重精准、分类施策，创新机制、强化保障，以更高质高效的生态产品价值实现助力高质量发展。

始终心怀“国之大者”，在筑牢长江黄河上游生态屏障上持续发力，以高品质生态环境支撑高质量发展。正确处理高质量发展和高水平保护的关系，以人与自然和谐共生为价值引领，秉持“在生态环境保护上一定要算大账、算长远账、算整体账、算综合账”的价值判断，通过高水平环境保护，不断塑造发展的新动能、新优势，持续增强发展的潜力和后劲。一是深入推进生态环境保护修复。坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，强化国土空间管控和负面清单管理，科学布局和组织实施生态系统保护和修复，加快构建以大熊猫国家公园为主体的自然保护地体系。二是以更高标准打好蓝天碧水净土保卫战。建立空气质量联合会商机制，深化大气污染联防联控，推进岷江、沱江等跨界水体环境治理，深入推进土壤污染隐患排查和整治。三是积极倡导绿色低碳生活方式。加快实施绿色低碳全民行动，推广先进适用节能技术和产品，开展绿色低碳社会行动示范创建，拓展“碳惠天府”应用场景。

坚持以机制创新为保障，多向发力、多维支撑，提高生态产品价值实现的系统性。针对生态产品的公共性特征，以解决“四难”问题为突破口，形成“保护者获益、受益者付费、损害者赔偿”的正向循环机制。一是针对生态产品度量难，系统开展GEP核算。建议借鉴深圳等地做法，明晰核算地方标准、核算统计报表制度、依托智慧蓉城搭建GEP自动核算系统，定期发布核算结果。二是针对生态产品交易难，加快自然资源统一确权登记。加快完成市域范围内自然资源统一确权登记，形成涵盖使用权、收益权、处置权的完整自然资源产权体系，清晰界定自然资源资产产权主体，丰富使用权类型。三是针对生态产品变现难，调整优化交易机制。设立国有平台公司负责自然资源管理、开发、包装、交易等，探索建立基于生态产品区位和功能、反映生态产品保护和投入成本、体现市场供需关系的价格形成机制。四是针对生态产品抵押难，大力发展绿色金融。对绿色信贷规模达到一定比例的银行业金融机构适当提高监管容忍度，在再贷款政策、税收等方面适当向积极开展绿色信贷业务的金融机构倾斜，探索建立生态产品抵押、质押贷款风险分担缓释机制，动态优化绿色金融认定标准。

坚持以绿色产业为突破，聚焦优势、聚力业态，提高生态产品价值实现的持续性。聚焦产业生态化和生态产业化，推动传统产业生态化转型，打通生态价值向第二产业转化的通道，将生态优势转化为产业发展优势。一是以产业建圈强链为契机，进一步明确细化绿色产业发展的方向和重点。围绕产业生态化，大力实施清洁能源替代工程，引导钢铁、建材、化工等高能耗传统产业绿色化、低碳化转型升级。将GEP核算结果纳入产业选择、项目遴选体系，择优选择链主企业。围绕生态产业化，积极参与全国碳排放交易，争设西部环境交易所，推动天府绿道、川西林盘、森林农田等碳汇资源向资产转变。二是以“三个做优做强”为支撑，差异化打造特色鲜明的绿色产业集群。引进培育水、酒等食品饮料和高端绿色养殖等产业，护好水资源、做优水产业，壮大水品牌和川酒品牌，打造在全国具有影响力的高端食品饮料产业集群。以川味预制菜为重点，依托郫都、彭州、金堂等地发展基础，引育一批体现绿色、健康特点的标杆企业，加快构建标准体系，抢占“预制菜”产业高地。

坚持以分类开发为抓手，因地制宜、因势利导，提高生态产品价值实现的精准性。对环城生态区、绿道、林盘、龙泉山城市森林公园等优质生态资源分类施策，实现错位发展。一是环城生态区重点围绕“火起来”做文章，侧重发展“流量经济”。增设环城生态区大众性入口，进一步提升可达性和可参与性；充分对接周边产业、社区、村镇发展需求，引入总部经济、文创博览、游戏娱乐等业态，使环城生态区成为高粘性高交互社群聚落扎根地。二是天府绿道重点围绕“动起来”做文章，侧重发展“文体经济”。聚焦户外运动，完善绿道相关配套，串联山地户外营地、汽车自驾运动营地、自行车驿站等设施，在关键节点引入运动装备门店、无边泳池、滑板基地等，打造沉浸体验中心和文体功能中心。三是林盘重点围绕“静下来”做文章，侧重发展“林下经济”。川西林盘重点植入商务、会议、度假、文创、互联网、区块链、元宇宙等现代功能业态。蒲江等西部区县抢抓产业备份、六次产业化等新机遇，重点发展郊野总部经济。四是龙泉山城市森林公园重點围绕“活起来”做文章，侧重发展“体验经济”。重点加强生态旅游与林业、农业、健康产业、文化产业的融合，打造田园风光、采摘体验、森林探险、露营骑行等不同景观空间，提升生态旅游产业附加值。五是生态农产品重点围绕“强起来”做文章，侧重发展“品牌经济”。完善“天府源”品牌建设、认证和质量追溯体系，高标准对接国际国内认证体系，严格区域公用品牌产品准用标准。围绕郫县豆瓣、简阳晚白桃等全国性地理标志产品，探索建立“生态+农业”串联“生态+品牌”发展模式，提高农特产品“生态溢价”。

（课题组成员：邓莹，成都市委党校科技与生态文明教研部副主任、副教授；练忆茹，成都市委党校公共管理教研部副教授；李甲奇，成都市委党校教学研究督导室讲师；王亚楠，成都市委党校公共管理教研部讲师。本文受“2022年成都市哲学社会科学规划项目【编号2022BS137】”资助）