不动产预告登记实务发展完善探讨

冯惠英

［关键词］不动产；预告登记；实务；发展建议

由于房屋具有财产属性及保值增值性，使其在人们心目中的地位迅速提升。但是，人们在签订预购商品房协议、土地使用权转让合同及其他不动产交易协议后，有相当大一部分不动产交易只能在经过一段时间之后才能完成登记，领取新的不动产权证书。这个过程中，就会出现各种风险，从而使买受人的利益无法得到足够保障。

为了保障购买人将来实现物权，我国2007年的《物权法》及2021年实施的《民法典》对不动产预告登记制度进行了创设和传承[1]，但预告登记制度实施以来未发挥应有的作用。以保定市不动产登记为例，除满城区办理了一件预告登记业务之外，各县区大部分均未收到办理预告登记业务的申请。从2007 年至2022年4月中旬，十几年的时间里，主城区办理完成预告登记业务约六百件，相比于主城区每年约十万件的登记总量也是很少。预告登记未被有效应用，致使各种矛盾在最后的不动产登记环节突出暴露。通过近两年不动产历史遗留问题的解决可以看出，问题积累的时间越长，百姓投诉案件就会越多，最后解决起来牵扯各方面更多的精力、浪费司法资源，且无法有效保障各方当事人的利益。因此[2]，全面实施预告登记制度，及时有效保障不动产交易各方当事人的利益，就成为不动产登记领域必须尽快完成的课题。

1. 预告登记实施的障碍

根据《不动产登记暂行条例实施细则》第85条的规定，有下列情形之一的，当事人可以按照约定申请不动产预告登记：（一）商品房等不动产预售的；（二）不动产买卖、抵押的；（三）以预购商品房设定抵押权的；（四）法律、行政法规规定的其他情形。实践中又是什么情况呢，下面我们一一论述。

1.1 预售备案制度的存在减少了买受人办理预告登记的需求

我国住房制度改革从开始的两个十年的探索试点，至1998年开始逐步实现住房分配制度货币化，为稳定房价、规范房地产企业的开发行为，从改革之初就密集出台了系列法律法规，如：1994年的《城市房地产管理法》，1995 年的《商品房预售管理办法》，至1998年的《城市房地产经营管理条例》。其中规定：预售商品房必须办理预售许可及预售商品房的预售备案登记。多年来，政府管理力度不断加强，但在预告登记制度的实施方面，因为人们对预告登记制度不够了解，使得预告登记的需求没有形成有效市场。

1.2 不动产登记效率的提高进一步压缩了预告登记的空间

各类不动产登记业务工作时限的进一步压缩，使预告登记的应用空间进一步减少。在買卖双方房屋转移登记可以在一个工作日完成、部分业务甚至限时办结的情况下，预告登记也就不在人们的考虑范围之内，使预告登记的应用空间进一步被压缩。

1.3 保证金制度降低了银行办理抵押预告登记的积极性

预售商品按揭一般由开发商提供保证金质押担保和阶段性连带责任担保，解决了部分银行自放款日至房屋抵押登记办理完成之时银行贷款的风险，开发商保证金制度的存在，使银行对预购商品房抵押预告登记失去了兴趣。

2. 预告登记的必要性分析

2.1 预售备案无法起到预告登记的公示效果

预告登记与预售备案在防止“一房两卖”方面起到了似乎相同作用，但是又有着本质的不同。预售备案是一种政府的管理职能，是政府要求售房人就预售合同进行的登记，预售房产是否已经备案，何时进行备案，购房人对备案结果只能被动接受。如预售人提供虚假材料撤销备案侵犯了预购人的合法权利，预购人也是事后才能知晓。预告登记则是由买卖双方共同申请进行的登记，预告登记的设立、变更、转移、注销均需要双方申请，在保障购房人权利方面更加具有公信力[3]。因此，预售备案无法起到预告登记公示的效果，不具有公信力。

2.2 存量房市场中预告登记制度具有一定的适用空间

以保定市主城区业务咨询为例，预告登记业务的咨询量日渐增多，多为购房合同已签订，房屋及购房款已相互交付，因疫情、在国外留学、限购，及其他各种原因导致不能及时申请办理不动产转移登记，为更好地保障自己的权益，购房人开始寻求法律渠道，《民法典》规定的预告登记制度恰恰提供了这种方式。

2.3 保证金制度无法起到预告登记权利保全的效力

保证金担保属于非典型担保，可以按照合同约定自由设定，但在实施过程中，由于保证金账户是否固定，是否特定化受到质疑，很可能因管理不规范，使该账户的保证金功能的合法性不被法院认可，使该账户在开发公司与其他人的司法诉讼中被另案申请执行人申请法院冻结、划扣，从而失去保证金的意义，这将不可避免地损害银行的合法利益，同时风险具有滞后性。而预告登记具有权利保全、顺位保证及破产保护的效力[4]，同时，尽早办理预购商品房抵押预告登记还可以使开发企业早日收回保证金资金用于工程建设，增强开发公司的市场活力，有利于房地产市场的健康发展。

3. 预告登记实务发展完善探讨

不动产登记簿是完成预告登记的基础，尤其对于预购商品房，在房屋首次登记未完成的情况下，预告登记如何完成登簿，成为办理预告登记需要解决的首要问题。另外，如何规范交易双方有关办理预告登记约定事项，及如何确定预告登记是属于债权消灭或九十日内未申请本登记的预告登记失效情形，均涉及交易双方的核心利益。在办理预告登记时如何便民利企，如何在委托自动转本登记的情况下完成登记的收费，等等，每一个堵点都关乎预告登记的顺利推行实施。现从以下几个方面进行探讨。

3.1 通过多规合一、多测合一、预测绘建立统一楼盘表

以楼盘表为例，房屋有施工楼盘、销售楼盘、备案楼盘、登记楼盘，各部门的楼盘表分别建立，房屋建筑面积的计算规则、编号规则均不一致，使同一套房屋在不同的部门存在不同的房屋编号及建筑面积。在我国推行多规合一、多测合一的前提下，建议全面实施预测绘制度，建立统一的楼盘表，使房屋在规划、开工、竣工、交付、到办理登记时，具有统一的唯一的房屋编号、建筑面积和不动产单元号。按七层28位层次码结构编写的不动产单元号，包含行政区划、地籍区、地籍子区、宗地（宗海）特征码、宗地（宗海）顺序号、定着物特征码、定着物单元编号。这样形成的不动产单元号使不动产在它的生命周期伊始就具有相对的稳定性和唯一性，同样为预告登记登簿提供了物理基础，同时为部门间不动产数据共享提供了实施的可能和保证。

3.2 增加制式商品房合同预告登记内容

商品房预售一般由开发商提供制式合同，完善合同中有关预告登记的约定内容，是解决开发商不配合办理预告登记时预购人可单方申请的关键。如2020年保定市商品房买卖合同（预售）范本第二十条增加“双方同意自完成商品房预售合同登记备案之日起7日内向不动产登记机构申请预购商品房预告登记，出卖人未按约定与买受人申请预告登记的，买受人可以单方申请”的内容，使购房人单方申请预告登记时提供的合同内容符合法律规定。

3.3 细化办理预告登记约定内容

预告登记涉及买卖双方的切身利益，《民法典》第221条规定了“预告登记后，未经权利人同意处分该不动产的，不发生物权效力”，同时规定了预告登记的失效情形。因此，是预告登记可以转为本登记的情形，还是预告登记失效的情形，应予准确判断。另外，房屋面积、房屋总价款是否有变化，双方的权利义务是否已经履行完毕，是否存在终止交易的情形等，明确双方权利义务关系成为办理预告登记的重要内容。因此，细化预告登记相关内容是保护交易双方利益的需要。

3.4 部门间信息共享便民利企

预告登记侧重保护买受人的利益，预售备案突出的是政府的管理职能，两者不可替代，但可以高度融合、信息共享。如办理预告登记时可实时调取备案信息，减轻申请人提供商品房合同的负担等。另外，根据《城市房地产管理法》关于开发公司办理预售时需要向国土和住建部门办理备案手续的规定，就不要拘泥于必须完成登记备案才可办理预告登记。对于直接申请预告登记的，利用信息共享的途径，使不动产预告登记的同时向住建部门推送相关信息，使住建部门的预售备案同步完成，这样是百姓的需求也是政府优化营商环境的需要。

3.5 提供高效便民服务

相对于二手房买卖，商品房是集中交付，集中申请办理不动产登记，在提高预售商品登记转为本登记过程中，提高工作效率应从以下几个方面入手。

3.5.1 采集信息可共享应用。在预售商品房预告登记时已经采集大部分相关信息的，如权利人的个人信息、共有情况，房屋的自然属性如房屋的坐落、建筑面积等，在办理本登记时可以直接对接。

销均需要双方申请，在保障购房人权利方面更加具有公信力[3]。因此，预售备案无法起到预告登记公示的效果，不具有公信力。

2.2 存量房市場中预告登记制度具有一定的适用空间以保定市主城区业务咨询为例，预告登记业务的咨询量日渐增多，多为购房合同已签订，房屋及购房款已相互交付，因疫情、在国外留学、限购，及其他各种原因导致不能及时申请办理不动产转移登记，为更好地保障自己的权益，购房人开始寻求法律渠道，《民法典》规定的预告登记制度恰恰提供了这种方式。

2.3 保证金制度无法起到预告登记权利保全的效力保证金担保属于非典型担保，可以按照合同约定自由设定，但在实施过程中，由于保证金账户是否固定，是否特定化受到质疑，很可能因管理不规范，使该账户的保证金功能的合法性不被法院认可，使该账户在开发公司与其他人的司法诉讼中被另案申请执行人申请法院冻结、划扣，从而失去保证金的意义，这将不可避免地损害银行的合法利益，同时风险具有滞后性。

而预告登记具有权利保全、顺位保证及破产保护的效力[4]，同时，尽早办理预购商品房抵押预告登记还可以使开发企业早日收回保证金资金用于工程建设，增强开发公司的市场活力，有利于房地产市场的健康发展。

3. 预告登记实务发展完善探讨不动产登记簿是完成预告登记的基础，尤其对于预购商品房，在房屋首次登记未完成的情况下，预告登记如何完成登簿，成为办理预告登记需要解决的首要问题。另外，如何规范交易双方有关办理预告登记约定事项，及如何确定预告登记是属于债权消灭或九十日内未申请本登记的预告登记失效情形，均涉及交易双方的核心利益。在办理预告登记时如何便民利企，如何在委托自动转本登记的情况下完成登记的收费，等等，每一个堵点都关乎预告登记的顺利推行实施。现从以下几个方面进行探讨。

3.1 通过多规合一、多测合一、预测绘建立统一楼盘表以楼盘表为例，房屋有施工楼盘、销售楼盘、备案楼盘、登记楼盘，各部门的楼盘表分别建立，房屋建筑面积的计算规则、编号规则均不一致，使同一套房屋在不同的部门存在不同的房屋编号及建筑面积。在我国推行多规合一、多测合一的前提下，建议全面实施预测绘制度，建立统一的楼盘表，使房屋在规划、开工、竣工、交付、到办理登记时，具有统一的唯一的房屋编号、建筑面积和不动产单元号。按七层28位层次码结构编写的不动产单元号，包含行政区划、地籍区、地籍子区、宗地（宗海）特征码、宗地（宗海）顺序号、定着物特征码、定着物单元编号。这样形成的不动产单元号使不动产在它的生命周期伊始就具有相对的稳定性和唯一性，同样为预告登记登簿提供了物理基础，同时为部门间不动产数据共享提供了实施的可能和保证。

3.2 增加制式商品房合同预告登记内容商品房预售一般由开发商提供制式合同，完善合同中有关预告登记的约定内容，是解决开发商不配合办理预告登记时预购人可单方申请的关键。如2020年保定市商品房买卖合同（预售）范本第二十条增加“双方同意自完成商品房预售合同登记备案之日起7日内向不动产登记机构申请预购商品房预告登记，出卖人未按约定与买受人申请预告登记的，买受人可以单方申请”的内容，使购房人单方申请预告登记时提供的合同内容符合法律规定。

3.3 细化办理预告登记约定内容预告登记涉及买卖双方的切身利益，《民法典》第221条规定了“预告登记后，未经权利人同意处分该不动产的，不发生物权效力”，同时规定了预告登记的失效情形。因此，是预告登记可以转为本登记的情形，还是预告登记失效的情形，应予准确判断。另外，房屋面积、房屋总价款是否有变化，双方的权利义务是否已经履行完毕，是否存在终止交易的情形等，明确双方权利义务关系成为办理预告登记的重要内容。因此，细化预告登记相关内容是保护交易双方利益的需要。

3.4 部门间信息共享便民利企预告登记侧重保护买受人的利益，预售备案突出的是政府的管理职能，两者不可替代，但可以高度融合、信息共享。如办理预告登记时可实时调取备案信息，减轻申请人提供商品房合同的负担等。另外，根据《城市房地产管理法》关于开发公司办理预售时需要向国土和住建部门办理备案手续的规定，就不要拘泥于必须完成登记备案才可办理预告登记。对于直接申请预告登记的，利用信息共享的途径，使不动产预告登记的同时向住建部门推送相关信息，使住建部门的预售备案同步完成，这样是百姓的需求也是政府优化营商环境的需要。

3.5 提供高效便民服务相对于二手房买卖，商品房是集中交付，集中申请办理不动产登记，在提高预售商品登记转为本登记过程中，提高工作效率应从以下几个方面入手。

3.5.1 采集信息可共享应用。在预售商品房预告登记时已经采集大部分相关信息的，如权利人的个人信息、共有情况，房屋的自然属性如房屋的坐落、建筑面积等，在办理本登记时可以直接对接。

3.5.2 转为本登记时可以委托代办。建议在办理预告登记时可以委托不动产登记部门或开发商在办理房屋首次登记时办理预告登记转本登记，这样避免了购房人由于不知晓首次登记完成时间而造成的延迟，使转本登记在具备条件时及时完成登记。

3.5.3 创新不动产登记费缴费模式。委托代办的可以在办理预告登记时提前预交不动产登记费，银行按揭房屋的抵押预告登记可以与合作银行开发新的缴费模式，实现不动产登记费的直接跨行扣缴，解决抵押预告登记转为本登记的自动缴纳问题[5]。

3.6 完善相关法律规定提高预告登记的可操作性

预告登记制度不可辩驳提供了交易领域不动产物权请求权的公示方式，维护了交易秩序，保障了交易安全，保障了权利人的合法权利。同时，预告登记使登记部门面临的挑战成倍增加。完善相关法律规定，出台司法解释和实施细则、规范操作流程，是提高预告登记制度可操作性的重要途径。

4. 拓展预告登记业务适用范围

4.1 土地二级市场预告登记

现土地的有偿使用多通过招拍挂的方式获得，建设用地使用权转让时需完成开发投资总额25%，按照“先投入后转让”的原则，允许交易双方签订建设用地使用权转让合同后，依法办理预告登记，待开发投资达到转让条件时，再办理不动产转移登记手续，以促进土地二级市场的健康发展。《湖南长沙土地二级市场管理办法实施》《广州市不动产登记办法》等已经对土地二级市场预告登记做出了规定。

4.2 拆迁安置回迁房屋预告登记

旧城改造中，被拆迁户选择回迁的，从签订拆迁协议到回迁之前可能面临许多风险。如建设单位在办理在建工程抵押时未摘除回迁房，由于贷款未及时偿还使开发公司面临诉讼，被执行拍卖的房屋可能就包含了回迁房，使被拆迁人的利益面临极大风险。被拆迁人虽然可选择提起执行异议复议之诉，但还是会存在回迁无望的风险。因此，建议拆迁安置房可辦理预告登记，使各方权利义务在登记簿中体现。根据《民法典》规定，在未征得预告登记权利人同意，对不动产所做的处置对权利人不发生效力，从而保障被拆迁人的利益[6]。

4.3 合作建房预告登记

对于合作建房，不论是一方提供土地一方提供资金的合作建房还是自己做自己开发商的合作盖楼，原业主作为权利主体自行进行的更新改造，合作建房的类基金标准化运作等，合作建房在运作过程中涉及土地的协议、房屋分配方案等不动产物权协议，符合《民法典》221条签订的不动产物权的协议可办理预告登记的情形，均可申请预告登记，有效保障各方的利益。

4.4 法院判决房屋预告登记

生效法律文书确认不动产的转移、变更、注销等事项是以文书生效时即发生法律效力，不是以登记为生效要件，但须办理登记之后方可实现登记簿状态与实际相符。受让人在办理不动产权属变更、转移登记时，需要缴纳契税，人民法院在执行集体建设用地使用权时，尚需要办理土地的征转手续。为保证受让人利益，可以先行办理预告登记，使法律文书确定不动产转移事项在登记簿中记载，使不动产公示的登记内容与实际相一致。

4.5 继承不动产预告登记

继承自被继承人死亡时开始，在无法提供继承公证书时，非公证继承业务在涉及多个继承人时，有的因年龄较大、外地生活等原因，同时到场办理手续存在一定困难，部分房屋存在代位继承、转继承的情况，及数份遗嘱效力认定的情况，且不排除可能存在的家庭纠纷，被继承人的个人资料及不动产权证书被隐匿，个别继承人提供虚假资料、找人冒名顶替办理转移登记的情况，在继承已经发生、房屋实际发生转移而登记簿记载又与实际不符的情况下，可以办理预告登记，将不动产依据继承法律事实已发生转移的事项记载于登记簿，这也同样可以规避登记簿与事实不符存在的风险。

5. 结语

预告登记办理的业务属于物权与债权的交叉领域，是债权的物权化，为保障将来物权的实现提供公示的手段和保障。同时，预告登记是法治化进程的重要体现，它是以申请启动为原则，体现了申请人维护自身权益的需求。充分认识预告登记的必要性，逐步打通办理预告登记的堵点，使预告登记在保障受让人等弱势群体的利益方面发挥应有的作用，同时也是政府优化营商环境的有效途径。