完善稻谷最低收购价政策，持续提升粮食安全保障能力

郑红明 郑品卉

（1 浙江衢州新农都实业有限公司，浙江 衢州 324000；2 中央民族大学，北京 100081；第一作者：398989096@qq.com）

2004 年我国开始实施稻谷最低收购价政策，这对保护农户种粮积极性、促进水稻生产、保障我国粮食安全等方面起到了积极作用。但近几年来，稻谷最低收购价政策的作用有所弱化，我国稻谷生产出现了多年徘徊不前的局面，有必要对稻谷最低收购价政策进行完善，在更高层次上保障我国粮食安全。

1 稻谷最低收购价出台的背景

1997 年我国稻谷产量首次突破2 亿t 大关，达2.0073 亿t[1]，我国粮食供应也达到了历史最好水平。此后，我国粮食流通体制改革开始加快推进，粮食购销市场化全面推开，并实行了粮食省长负责制和最低保护价制度。但在粮食种植结构调整全面加快，城镇化和工业化大步向前的背景下，稻谷最低保护价没有起到真正的保护作用，以致水稻种植收益持续下降，农户种植水稻热情降低，水稻种植面积连年减少，稻谷供应日益趋紧，需要通过挖补储备库存来满足供应，导致国内稻谷储备库存连续下降。2003 年稻谷因灾减产，当年我国稻谷产量一度降至1.6066 亿t，较1997 年锐减19.3%，是20 年来的最低水平[1]。随着稻谷供需矛盾不断累积，稻米市场于2003 年下半年出现了报复性上涨，整个粮食市场也出现了大幅波动。为更好地引导和激励水稻生产，国家于2004 年率先对稻谷实施最低收购价政策，随后小麦也实施了该项政策，玉米、大豆、油菜籽等实行了临储收购政策，并开始实施粮食直补，之后又取消了农业税。在政策组合拳的激励下，我国粮食生产出现全面恢复，水稻生产也连续丰收，稻谷产量自2011 年以来连续12 年保持在2 亿t 以上[2]，有效保障了国内的粮食供给。

2 稻谷最低收购价政策的演变

2004 年国家首次实行了稻谷最低收购价政策，当年早籼稻、中晚籼稻和粳稻最低收购价每50 kg 分别为70 元、72 元和75 元。2004—2007 年我国政策保持了相对稳定，期间多次启动了最低收购价预案，有效稳定了粮食市场。2008 年后，随着物价的持续上涨和粮价的不断走高，稻谷最低收购价也不断调整。2008—2014 年，经过连续7 年上调，早稻、中晚籼稻和粳稻最低收购价每50 kg 分别达到了135 元、138 元和155元，比2004 年分别提高65 元、66 元和80 元，增幅分别为92.8%、91.7%和106.7%。由于稻谷最低收购价上调较快，农户种粮收益持续提升，刺激了水稻生产，在供大于求的背景下，稻谷最低收购价逐渐演变成了市场最高价，导致稻谷托市收购量不断增加，库存快速充盈，供应压力不断增大。农业供给侧改革启动后，稻谷最低收购价在保持2 年平稳后，于2016 年开启连续小幅下调模式，至2018 年，早稻、中晚籼稻和粳稻最低收购价每50 kg 分别降至120 元、126 元和130 元，比2015 年分别减少15 元、12 元和25 元。2020 年，受新冠肺炎病毒疫情影响，全球粮食危机苗头初显，我国适时小幅上调稻谷最低收购价，经过连续上调后，2023 年早籼稻、中晚籼稻和粳稻最低收购价每50 kg 分别为126 元、129 元和131 元，比2019 年分别增加6 元、3 元和1 元（图1）。

图1 2004—2023 年稻谷最低收购价

3 稻谷最低收购价政策实施成效

3.1 有力地保障了农户种粮收益

稻谷最低收购价政策的制定和预案的启动，起到了稳定粮价、带动农户增收的效果。据统计，2019 年，中储粮累计完成托市粮收购3 747 万t，其中收购稻谷1 520 万t，小麦2 227 万t，最低收购价政策实施直接带动农民增收约100.0 亿元[3]，有效激发了农户种粮积极性。

3.2 有力地促进了我国水稻生产

在稻谷最低收购价持续上调等政策激励下，农户种植水稻热情持续高涨，2004 年以来我国水稻生产实现了连续丰收，产量不断刷新历史记录。尤其是党的“十八大”以来，我国稻谷产量连年产大于需，需要启动最低收购价预案来缓解农户“卖粮难”现象。

3.3 国库充实

2011 年以来，我国在水稻主产区连续12 年启动了最低收购价预案，累计收购托市稻谷超过2.55 亿t，比历史最高产量的2021 年还高了4 000 多万t。其中2013—2017 年托市稻谷收购量连续5 年均超过了3 000万t。最低收购价稻谷收购量的持续增加，极大充盈了国库，有效保障了我国粮食安全。根据美国农业部2023 年4 月报告，我国大米库存为1 045 万t，占全球大米库存的62.4%[4]，虽较3 年前的66.3%[5]有所降低，但仍遥遥领先于排名第2 的印度。由于供求关系稳定，2020 年新冠肺炎病毒疫情暴发以来，我国稻米市场一直保持平稳运行，成为保障我国粮食安全的压舱石，也是全球运行最平稳的稻米市场。

4 当前稻谷最低收购价政策存在的问题

随着我国稻谷最低收购价的连续上调，国内稻米价格水涨船高，稻谷市场出现了产量高、进口高、库存高的“三高”现象，并出现了稻米价格产区高于销区、内地高于沿海、国内高于国际的新常态，“稻强米弱”现象也时常上演。在庞大的托市稻谷库存压力下，稻米市场整体波动幅度趋小，活跃度下降。为此，我国开展了农业供给侧改革，逐步下调稻谷最低收购价，经过连续调整后，稻谷“三高”现象有所好转，但并未得到根本解决。2020 年后，随着新冠肺炎疫情的暴发，全球粮食危机日益加重，我国根据实际情况，连续小幅上调了稻谷最低收购价，但与高峰期相比仍明显偏低。稻谷最低收购价政策实施所带来的老问题尚未解决，新问题又开始显现。

4.1 稻谷比价严重偏低

2020 年之前的很长一段时间内，我国稻谷比价持续高于小麦、玉米。2020 年以后，虽然水稻种植成本持续上升，但由于国内外稻米供求宽松，稻米价格整体波动不大，除早籼稻市场表现较强外，中晚籼稻和粳稻均表现平平，较2015 年的稻米市场高点仍有不小的差距。随着小麦玉米的快速上涨，稻谷比价越来越低，种植比较效益下降，导致农户种植水稻积极性降低，“水改旱”现象增多，给后期水稻生产带来隐患。如2022年，我国水稻面积较上年减少1.6%[2]。而2022 年初水稻种植时，稻谷比价还要高于2022 年底。2023 年我国稻谷价格同比仍偏低，预计2023 年水稻种植面积可能继续下降。

4.2 水稻生产徘徊不前

农业供给侧改革启动后，稻谷最低收购价从托市转为托底（习惯上仍称托市收购）[6]，不再以促进增收为主要目标。通过政策性收储，可以确保不发生大面积“卖粮难”，但保证不了农户高收益。2017 年稻谷最低收购价全面调整以来，加上种植成本持续上涨，农户种植水稻收益明显下降。虽然2020 年以后稻谷最低收购价连续多次小幅上调，但与2015 年的高点相比差距仍较大，且远不能抵消水稻种植成本的增幅，使得农户种植水稻的积极性有所下降[7]（图2）。稻谷产量也一改之前的稳步增加态势，出现徘徊不前的局面，2021 年我国稻谷产量虽创历史新高，也仅比2017 年多16 万t。而水稻种植面积则呈波浪式减少，2022 年，稻谷种植面积2 945.0 万hm2，是2009 年以来的最低水平。稻谷产量20 849.5 万t，是2017 年以来的最低水平。后期一旦遭受严重自然灾害，水稻生产很可能会出现较大的滑坡，给粮食安全带来隐患。

表1 近年我国主要粮食品种比价表（单位：元/t）

图2 2011—2020 年全国稻谷种植成本与收益

4.3 稻谷托市收购量大幅减少

随着最低收购价政策从托市向托底转变，稻谷收购价一度出现快速下降，农户按最低收购价出售稻谷的意愿大幅降低，托市收购量从2013—2017 年的每年3 000 多万t 锐减至2020 年的仅610 万t 左右，2021年虽有所增加，仍不足1 500 万t，不到高峰期的一半，2022 年托市收购量再度减少，仅为1 188 t[8]。这虽然符合最低收购价政策调整的初衷，但随着稻谷定向销售的加快，最低收购价稻谷库存开始大幅下降。按照目前稻谷保管期限要求，储存期限超过4 年的稻谷大部分会被列为超期储存稻谷，因此，到2023 年底，正常库存的最低收购价稻谷预计3 000 多万t，2024 年底可能进一步减少。而2020 年前我国托市收购的稻谷库存基本维持在1 亿t 以上，成为保障我国粮食安全的压舱石。一旦托市收购稻谷库存出现大幅下降，粮食风险很可能会提升。以玉米市场为例。2020 年三季度，当时我国临储玉米库存仍有4 000 多万t，但在市场预期后市上涨的情况下，约3 个月时间临储玉米库存就被投机资本一扫而光，并推动后期玉米价格大涨，半年内涨幅超过50%。由于托市稻谷库存独有的灵活调控市场的属性，它的库存减少，将对国家调控稻米市场提出新的挑战。同时，由于稻谷持续产大于需，因最低收购价下降，托市稻谷收购减少，市场流通粮源增多，单纯依靠市场消化较为困难，以致稻米市场走势长期低迷，企业经营艰难。

4.4 托市稻谷库存销售不畅

自2014 年托市稻谷竞价销售重启以来，成交一直不高，库存稻谷去化困难，不复2009 年和2010 年的火爆行情。据统计，2014 年至2023 年9 月底，托市稻谷累计成交不到7 700 万t（图3），不及2011 年以来托市稻谷累计收购量的1/3。特别是2022 年成交更是低迷，虽然南方遭受严重高温干旱，稻谷预期减产，但1—9 月累计成交的最低收购价稻谷不足65 万t[9]，是2012 年以来成交最少的一年。主要原因：一是最低收购价收购的稻谷主要是普通品种，不适销对路，加上销售底价偏高，成交价格加上出库费用和运费，价格偏高，竞争力不强。二是稻谷供应持续宽松。不像2008—2010 年稻米市场处于供应偏紧或结构性偏紧格局。近年来水稻连年产大于需，企业不用担心粮源，抢粮存粮意愿大幅下降。三是大米进口大幅增加。据海关统计，2022 年我国累计进口稻米619 万t，创有统计以来的新高，比2010 年增加了近16 倍。大米大量进口，对本就供大于求的国内稻米市场带来了极大的冲击。四是加工企业已经越过了有什么加什么的阶段，品牌意识增强，对原料稻谷的品质要求提高，因此，参与最低收购价稻谷拍卖的热情降低。

图3 2014—2022 年最低收购价稻谷成交情况

由于托市稻谷库存去化缓慢，临储稻谷储存期限一再延长，导致大部分库存稻谷陆续超过正常储备期限，部分稻谷因陈化无法作为口粮食用，国家不得已将其作为饲料原粮定向销售给饲料企业。由于作为定向销售的稻谷往往储存时间长、保管费用高、保管损耗大、资金占用时间长、利息补贴高，而食用品质的丧失使得其定向销售价格均不高，与收购时的价格差距较大。据了解，单2020—2023 年超期稻谷定向销售成交就达6 810 万t（图4），给国家财政造成巨大的负担。

5 完善稻谷最低收购价政策建议

当前，全球粮食危机仍时隐时现。比如，2008 年初，每t 泰国5%破碎率白米价格（FOB 价）在短短3 个月时间内就从300 多美元一度冲至1 000 美元[10]。2022 年，因发生俄乌冲突，国际粮价短期内暴涨暴跌，2022 年巴基斯坦的洪涝及印度的干旱亦导致国际大米出现大涨。截止2023 年4 月20 日，巴基斯坦5%破碎率大米FOB 报价为515 美元/t，较2022 年初上涨51.5%[11-12]；2023 年7 月以来印度全面限制大米出口，导致国际大米短期大涨，同比最高涨幅达6 成。因此，保持口粮绝对安全对保障我国粮食安全具有重要意义。而保持口粮绝对安全就必须促进水稻生产。要促进水稻生产，就必须调动农民种植水稻的积极性，就必须让农民种水稻有钱赚。虽然当前最低收购价政策存在不足，但现阶段仍是保障农户收益、促进水稻生产的有效手段之一。习近平总书记指出，“要稳定和加强种粮农民补贴，提升收储调控能力，坚持完善最低收购价政策，扩大完全成本保险和收入保险范围，调动农民种粮积极性”。2023 年“中央一号文件”也提出，“要合理确定稻谷最低收购价”。因此，稻谷最低收购价政策预计在一定时间内仍将存在，但需要进行完善，发挥其特有的灵活吞吐的积极作用，保障我国粮食安全。

5.1 适当提高稻谷最低收购价

前期国家确定的以托底为原则的最低收购价政策与当时我国稻米供应相对宽松的国情基本相适应。但目前稻谷比价已经明显偏低，水稻产量也多年徘徊不前。这种托底的最低收购价政策与1998 年后实行的最低保护价制度类似，实施时间如果过久，将挫伤农户种稻积极性，后期可能会出现水稻面积和产量同步下降的局面。为稳定水稻生产，保障粮食安全，根据2023 年“中央一号文件”精神，建议以保本微利为原则，适时提高最低收购价，使种稻收益有所回升，比如恢复到2017 年的水平（2017 年稻谷种植净利润为132.49 元/667 m2，见图2）[6]，让种稻农户有钱赚，从而促进我国水稻生产稳步提升。

5.2 将优质稻纳入托市收购范围

随着人们生活水平的提升和对美好生活的向往，对优质大米的需求持续增加将是常态。这就需要采取措施鼓励农户种植优质稻。但优质稻生产增加过快，也会出现供大于求的现象，导致价格波动增大，甚至低于普通稻。而普通稻因有最低收购价政策支撑，价格不会出现大幅下跌，收益更有保障，在优质稻供过于求时甚至可能会高于优质稻，这不符合我国水稻产业发展的规律。因此，减少普通稻的托市收购，增加优质稻收储无疑可以作为一种尝试。由于优质稻的收储需要单个品种单仓存放，对收购要求较高。而优质稻品种众多，不可能将所有的优质品种都纳入托市收购范围。建议按照区域地理特点，对区域内种植范围大、带动作用强、有发展前景的品种，可以按保本微利的原则进行托市收购，全国纳入托市收购范围的优质稻品种建议不超过10 个。比如，对东北绥粳系列、江苏南粳系列、长江中下游黄华占、广东美香占2 号等种植面积大、有市场前景的优质品种可先试行最低收购价政策，按照“一品一策、保本微利”原则制定最低收购价政策，消除农户种植优质稻的后顾之忧，还可以鼓励优质品种连片种植，形成规模效应，进而打响我国的大米品牌。

5.3 择机恢复东北水稻入关补贴

当前东北地区已经成为我国水稻主要产区，黑龙江的稻谷产量多年位居全国首位，而本地大米需求不足，2011 年以来每年都要启动最低收购价预案。截至2023 年2 月28 日，黑龙江托市收购稻谷1 023 万t，占全国托市稻谷收购量的86.1%[8]。由于东北托市收购的主要是普通稻，大米的主要销区在南方。但近年来南方地区大米进口大量增加，加上稻谷供大于求，导致黑龙江托市收购的稻谷去化困难，出现大量超期储存稻谷。建议可考虑择机恢复北粮南运补贴政策，对入关的东北稻米实行运输补贴，鼓励东北稻米南下，既可加快东北稻米销售，减少托市收购量，又可以减少南方大米进口。从实践来看，托市稻谷保管所增加的成本将远远高于运输补贴。当然实施该项政策也要考虑南北方的水稻生产情况，实行一年一定。在北方水稻增产、外运不畅，而南方水稻减产、价格较高的情况下，实施该项政策较为有利。反之，则不宜实施该项政策。

5.4 对库存托市稻谷实行限期销售

2011 年以来我国连续12 年启动了稻谷最低收购价预案。由于销售困难，大量的库存稻谷储存年限一再延长，超期储存稻谷不断增大，不得不作为饲料原料进行定向销售，造成极大浪费。为此，对最低收购价稻谷库存可出台限期销售政策，减少食用价值损失。目前国内稻谷的正常储存年限为3~4 年。建议出台政策强制托市库存的稻谷在陈化前（比如4 年内）全部出清，对新稻的销售可以不设要求，存放2 年的托市稻谷必须强制销售1/3，次年销售剩余的一半，最后一年应全部出清，使稻谷的食用价值尽可能不下降。这样，托市库存稻谷的成交价预计比作为饲料原料定向销售的稻谷要高得多，减少保管年限还可以减少财政补贴和资金占用、减少利息和保管费用、减少保管损耗、减少仓容占用，也更有利于把托市收购工作做得更好，并使托市收购的稻谷库存规模得到一定控制。为达此目的，须配套相应的措施，主要是合理制定起拍价。对新稻的起拍价建议随行就市，保管2 年以上的托市稻建议按略低于市场价原则进行定价，只要市场有需求，溢价自然增加。而最后一年可以结合定向销售（包括饲料原料、工业原料、出口等）来进行，以减轻市场压力，直至全部出清。若如此，可以提高最低收购价稻谷的竞争力，使最低收购价稻谷的收购与销售达到动态平衡，实现水稻生产与市场运行的良性发展。