广东这个区，为何降级了？

赵越

近日，广东潮州的枫溪区“撤区设镇”，划入潮安区，成为枫溪镇。此前枫溪是潮州的一个区，行使县级区职权，行政级别上属于正处级单位，此轮“撤区设镇”后，变成了乡镇级，枫溪再度回归潮安区管辖。

在“撤区设镇”前，潮州市政府官网的资料显示，枫溪区为功能区，辖长德、路东和路西3个办事处，共4个居委会和26个村委会。辖区总面积24.47平方千米，据第七次全国人口普查结果，常住人口数量为15.8万人。

枫溪为何降级了？不少业内专家表示，原枫溪区虽然行政级别与普通地级市所设的建制区相同，但不论机构设置还是管辖权限，都有区别，实际权力也小得多。比如，原枫溪区虽然行政级别上是正处级单位，但名义上只是潮州市的派出机构，其权限受到了较大限制。

“撤区设镇”后，潮安区政府网站的相关文章提到，枫溪镇回归潮安区管辖后，潮安区将以枫溪镇为县域副中心，引领联动周边陶瓷产业重镇，打造辐射带动潮安全域的重点镇、特色镇发展的重要增长极。

潮安区政府一位工作人员告诉《中国新闻周刊》，这次“撤区设镇”与枫溪想打造陶瓷产业强镇息息相关，以镇的形态能够更好促进陶瓷产业发展成为大家的共识。在广东省社科院研究员丁力看来，如果镇的形态能更好促进当地经济发展，“撤区设镇”虽然行政级别降低了，但镇毕竟是独立的一级人民政府而非派出机构，对发展经济有更强的决策权。

丁力告诉《中国新闻周刊》，近20年一些地方为了大力发展经济，规划出了不少类似的功能区，显著特点是一般由各类管委会管理，而管委会通常不具有独立的行政主体资格。

“行使县级区职权的功能区，与县级行政区区别较大，其一般不具有普通县级行政区的管理权限。此外，一般县级行政区的设立与撤销，需要经过国务院的批准，这类区则不同，可以由地方决定。”中央党校（国家行政学院）教授汪玉凯对《中国新闻周刊》表示。

10月31日，潮州市潮安区枫溪镇举行挂牌仪式。图/潮州新闻网

事实上，除了枫溪之外，全国目前还有多个县级功能区，这些区域或因经济发展而设立，或因解决当地历史遗留问题而设立，往往未得到国家民政部批准和国家层面的认可。

不少业内人士坦言，近年来，由于各类开发区以及各类派出机构设置得过于繁多，这类功能区的发展并没有预想的好。以原枫溪区为例，其并不是国务院批准和国家民政部认定的法定行政区，只是当地人民政府认可的行使县级行政区管理权限的“准行政区”。此前《潮州日报》曾发文指出，启动枫溪区撤区建镇，为潮州发展扫清历史障碍。

除了枫溪，在全国其他省份，还有多个类似的功能区，比如河北省张家口市的塞北管理区、察北管理区，内蒙古锡林郭勒盟乌拉盖管理区，湖北荆门市屈家岭管理区、黄冈市龙感湖管理区，河南省信阳市鸡公山管理区，河北省唐山市汉沽管理区，广东省汕尾市华侨管理区等。对于这类区域未来的发展，不少业内人士认为，枫溪提供了新的参考。

汪玉凯提到，在枫溪之前，浙江的龙港镇，虽然行政级别依然是镇，但却被国务院赋予了县区一级的管辖权。他说，“行政区划的调整，不论是‘升级’还是‘降格’，都要全面考量当地经济社会发展的情况。”

今年年初，广东提出全面实施“百县千镇万村高质量发展工程”（以下简称“百千万工程”）。在此次枫溪“撤区设镇”的官方报道中，潮州多次提及“要为全省‘百千万工程’镇级改革创新提供枫溪样本”。潮州有“中国瓷都”之称，枫溪拥有1300多年的陶瓷生产历史，明代已形成陶瓷之乡。目前枫溪拥有陶瓷生产及相关配套企业5000多家，楓溪的松发、四通、长城、顺祥4家企业曾获评2018年度中国轻工业陶瓷行业十强企业，占据全国十强席位的近一半。

“虽然级别降低丢了‘面子’，但如果能呼应好‘百千万工程’，推动镇域经济的发展，实际上获得了‘里子’。”丁力分析。