林长制改革在全国推行的思考与分析

马艳

摘要：林长制改革源自基层创新，是贯彻习近平生态文明思想、加强生态文明建设、推动生态治理体系和治理能力现代化的重大制度创新，具有很强的创新性和生命力。本文力求通过对安徽、江西等省份林长制试点进行分析整理，证明全面建立林长制，由党政领导担任林长，高位推动，是坚持问题导向、保障生态安全、推动绿色发展的重大举措，对保护我国生态资源安全具有重要意义。

关键词：林长制 全面推行 资源保护

—、林长制改革的背景和意义

1.1推行林长制改革的背景

党的十八大以来，我国森林生态资源保护发展取得了历史性成就，但总体上缺林少绿、生态产品短缺、生态脆弱的状况尚没有得到根本性改变，新时代广大人民群众日益增长的美好生活新需求对加快森林生态建设提出了更加迫切的要求。新修订的《森林法》要求“地方人民政府可以根据本行政区域森林资源保护发展的需要，建立林长制”。为了全面、系统保护森林草原资源，全面建立地方各级党委政府保护发展林草资源目标责任体系，中共中央办公厅、国务院办公厅于2020年12月联合印发《关于全面推行林长制的意见》，要求地方各级党委政府确保到2022年6月全面建立林长制。

按照国家林业和草原局发布的信息，全国林长制组织体系已如期全面建立。其中，北京、天津、重庆设市、区、乡镇（街道）、村（社区）四级林长体系，上海设市、区、乡镇（街道）三级林长体系，新疆生产建设兵团设兵团、师市、团场、连队四级林长体系，其余各省区均建立省、市、县、乡、村五级林长体系，省级党委政府一竿子插到了最基层，保证了组织体系的全面、系统和上下贯通。按照要求，各地各级均由党委和政府主要负责同志担任总林长，各级林长近120万名，其中省级林长421名。

1.2推行林长制改革的意义

林长制改革源自基层创新，是贯彻习近平生态文明思想、加強生态文明建设、推动生态治理体系和治理能力现代化的重大制度创新，具有很强的创新性和生命力。安徽、江西省的试点证明，推行林长制，由党政领导担任林长，高位推动，是增强政治自觉、全面贯彻习近平生态文明重要思想、加强生态文明建设的重大实践，是坚持问题导向、保障生态安全、推动绿色发展的重大举措，是落实属地责任、健全长效机制、完善生态治理体系和提高治理能力的重大制度创新。

第一，林长制是确保林业迈过生态文明建设“关键期、攻坚期、窗口期”的有效途径。

习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出：“目前，我国生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期”。 习近平总书记站在建设中国特色社会主义伟大事业的高度，从战略意义上提出，要“必须咬紧牙关，爬过这个坡、迈过这道坎”，但林业目前仍面临着生态修复难度增大、资源保护压力加大、体制机制缺乏活力、林业产品供给能力不足、基础设施装备落后、管理服务水平不高等现实问题。林长制的探索是促进林业迈过生态文明建设“关键期、攻坚期、窗口期”的重大制度创新和工作抓手，也是全面推进林业生态建设纵深发展的迫切需要。

第二，实施林长制，有利于增强各级党委政府主要领导（林长）重视并研究林业，处理好生态保护与产业发展的关系。随着经济社会的快速发展，生态保护和地方产业发展的矛盾日益突出，各地的实践证明，实施林长制，有利于督促各级党委政府主要领导（林长）及相关部门深度参与林业各项工作的全过程，群策群力，解决好制约林业发展的瓶颈和历史遗留难题，避免林业部门孤军作战的局面，努力形成各级党委政府和相关部门统筹推进林业生态建设、经济社会发展和民生改善的良好氛围，成为新时期生态文明建设的一项重大制度创新。

二、林长制改革的主要内容和成效

2.1林长制改革的主要内容

林长制是以保护发展森林草原资源为目标，以压实地方党政领导干部责任为核心，以制度体系建设为保障，以监督考核为手段，构建由地方党委、政府主要领导担任林长，省、市、县、乡、村分级设立林（草）长，聚焦森林草原资源保护发展重点难点工作，实现党委领导、党政同责、属地负责、部门协同、全域覆盖、源头治理的长效责任体系。

林长制的主要做法：一是抓顶层设计，建立了从上到下、由党政主要领导担任（总）林长的组织体系，实行党政同责、全域覆盖，层层压实了保护发展森林等资源的责任。二是抓制度建设，通过立法构建保障林长制持续规范运行的制度体系。三是抓基层队伍建设，试点地区在全域范围内逐级设立林长，加强基层护林员队伍建设，每一名林长和护林员都有明确责任区和工作要求。四是抓目标考核，各地都将森林等资源的主要指标纳入综合绩效考评范围，并将考核结果作为干部考核重要依据。

2.2推行林长制的成效

自2017年3月起，安徽省探索实施林长制，2018年全省推开，建立健全了以党政领导责任制为核心的省市县乡村五级林长体系，各级共设立林长52122名。2019年，首个全国林长制改革示范区在安徽揭牌。2020年以来，安徽省深化林长制改革，设立30个不同类型的林长制改革示范区先行区，全省5.2万余名各级林长护绿、增绿、管绿、用绿、活绿，目前全省森林面积达到6262万余亩，森林覆盖率超过30%。林长制改革取得了显著成效，成为新时代安徽改革的知名品牌。

2020年11月9日，江西省委书记、省级总林长刘奇签发2020年第1号总林长令——《关于开展林长制巡林工作的令》，要求各级林长履职尽责，加强对当前林长制重点工作的巡林督导。按照“统筹在省、组织在市、责任在县、运行在乡、管理在村”要求，江西省共明确省级林长10人、市级林长94人、县级林长1795人、乡级林长16078人、村级林长46211人。林长制实施一年多来，江西的山更绿，水更清，景更美，环境更宜人，林农更欢畅，森林生态有了坚实保障，绿水青山成了幸福靠山。目前，江西全省共6.4万余名各级林长守护着赣鄱大地的绿水青山，推动江西林长制正从“全面覆盖”向“全面见效”推进。

重庆市全面推行林长制过程中，加快“智慧林长”建设，提高生态资源监测监管水平；探索设立“山林警长制”，强化联合执法效能；差异化考核，实行生态环境责任终身追究制。重庆市加强了重点林区道路、水利、通讯等基础设施建设，以及森林防火监测、有害生物防治基础能力建设，整合现有各类监测系统和平台，不断完善山林资源“一张图”、“一套数”动态监测体系，提升山林资源保护发展智能化水平。并在各地开设微信公众号，推动林长智慧化巡林，为林长、网格护林员安装智能App，用科技手段“武装”林长、网格护林员，林长巡林时同步上传照片到智慧林长平台。

各地通过实施林长制，以最严格制度最严密法治实现了“山有人管、林有人造、树有人护、责有人担”，从根本上解决了保护发展森林等资源力度不够、责任不实等问题，初步实现了国家得生态、群众得实惠的双赢，显示出生态文明建设制度创新的良好成效和蓬勃生机。

三、林长制改革的效能分析

林长制全面实施以来，形成了省市县乡村五级林长组织体系，全国各级林长近120万名。林长制督查考核列入中央和国家机关年度督查检查考核计划，林长制工作成效明显的4市4县获得国务院表彰激励。2023年初，完成全国31个省和新疆生产建设兵团督查考核。全面推行林长制有效促进了“林长治”。2022年恢复乡镇林业站900余个。首次实现年内两次推送森林督查卫片，挂牌督办一批破坏林草资源的重点案件，集中约谈部分问题严重地区。首次发布统一标准、统一底图、统一时点的2021年度林草生态综合监测评价成果，发布了第六次全国荒漠化沙化调查和岩溶地区第四次石漠化调查结果。林长制成效 初显。

3.1林长制改革推深做实了“坚持人与自然和谐共生”的理念，是加快林业治理体系治理能力现代化的重大制度创新

习近平总书记强调，我们要建设的现代化是人與自然和谐共生的现代化，必须像对待生命一样对待自然环境。林长制改革把坚持生态优先、绿色发展作为基本原则，聚焦建立以党政领导负责制为核心的责任体系，把生态保护修复作为核心任务，正确处理保护生态和发展经济的关系，推进生态环境持续向好，成为尊重自然、顺应自然、保护自然的一个生动实践。

安徽、江西等地的探索试点充分证明，推行林长制，由地方党政领导担任总林长，全面保护发展森林等资源，是增强政治自觉、全面贯彻习近平生态文明思想、加强生态文明建设的重大实践，是坚持问题导向、推动绿色发展、不断增进人民群众生态福祉的重大举措，是贯彻落实保护发展森林资源目标责任制的生动实践，是落实属地责任、加快林业治理体系治理能力现代化的重大制度创新。

3.2林长制改革推深做实了“山水林田湖草沙是一个生命共同体”的理念，是林业管理从单打独斗到协调推进的重要探索

森林是处在顶层的生态系统，对土、山、水、田、人的生态安全起着决定性作用。林长制改革以“林”为纲，因地制宜做好林与山、林与水、林与田、林与湖、林与草的统筹文章，不断赋予林业生态建设新的内涵，提升了美丽中国建设的整体水平。

林长制是落实山水林田湖草沙系统治理要求的重要抓手。森林覆盖率、森林蓄积量、草原综合植被盖度、沙化土地治理面积等都将作为林长制的重要考核指标，从而推动各类生态系统统筹谋划、系统治理、全面保护。

林长制改革，着力解决了理念淡化问题，让各级干部群众爱林护林意识切实增强了。过去一些干部虽然知道生态保护重要，但体会并不深刻。推行林长制后，大家深度参与其中，重视林业、研究林业、保护林业、发展林业的意识显著增强。干部真干事，环境在变样，极大激发了群众爱林护林的积极性，林业生态保护的氛围更加浓厚。

长期以来，在山林管护方面，一直是林业部门单打独斗，尤其近年来，出现了很多新的问题，使得林业保护工作更加捉襟见肘。一方面，原本林业部门主要管理林业系统，机构改革后，废旧矿山等纳入管理体系中，同时，原有的森林公安等执法队伍又被纳入公安系统。对林业部门来说，管理范围增加了，但执法力量缩小了。另一方面，大量的生态建设工程往往涉及多个部门，在协调配合方面难免又存在一些问题，导致项目进展缓慢。林长制改革，由主要领导担任林长，使保护发展林草资源的责任由林草部门提升到党委政府、落实到党政领导，实现保护发展林草资源从林草部门唱“独角戏”到党政各部门齐抓共管“大合唱”的转变，从而不断增进人民群众的生态福祉，更好地推动生态文明建设。很多省市细化了有关部门在林长制改革中的职责，千万名林长同时上岗，将难点工作列入林长制改革工作重点。林长制解决了一些积年难题，啃下了不少硬骨头，调动了各方面力量聚力林业发展。

3.3林长制改革推深做实了“保护环境必须依靠制度、依靠法治”的理念，是化改革优势为治理效能的重要制度保障

只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。林长制改革，着眼制度建设这个根本，聚焦跨部门协作体系不健全，加大“制度供给”力度，为林业治理体系和治理能力现代化提供制度保障。

林长制改革，既借鉴了河长制的经验，更充分遵循了林业自身的规律性。在推进改革中，很多省份强调“于法有据”，积极稳妥推进地方立法，为林长制改革“护航”，明确规定森林资源保护实行林长制，建立省、市、县、乡、村五级林长制。目前林长制改革的相关配套制度正在不断出台，各地已经制定各项规章制度2000多项，竖立林长公示牌几万块，形成各级林长牵头、部门齐抓共管、社会广泛参与的治理新格局。

以安徽为例。如今，安徽在全省全面建设林长制“五个一”服务平台，即“一林一档”信息管理制度、“一林一策”目标规划制度、“一林一技”科技服务制度、“一林一警”执法保障制度、“一林一员”安全巡护制度，初步建立以各级林长责任区为落点，五大服务的信息化运行平台，基本实现全省一个数据平台、一个手机APP、一个公示牌二维码。

3.4林长制改革推深做实了“环境就是民生，青山也是美丽，蓝天也是幸福”的理念，是增进人民群众生态福祉的重大民生工程

林业资源是重要的公共产品。林长制改革，始终坚持以人民为中心的发展思想，紧扣人民日益增长的优美生态环境需要，着力建设布局合理、结构优化、功能完善的林业生态体系，努力提供更多优质生态产品。通过一二三产融合的方式，坚持保护与开发相结合，让青山更绿、村民更富。

在实施林长制过程中，江西省坚持造林绿化与产业扶贫、乡村振兴相结合，大力发展油茶、中药材、森林景观资源利用产业，真正实现生态美、产业兴、百姓富。作为全省首批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地，浮梁县在推进林长制改革中，通过发展林下经济、推进全域旅游、参与生态文明建设等形式，促进林农增收。在巩固绿水青山品牌建设的同时，江西实施了森林质量精准提升工程，因地制宜采取“绿化、美化、彩化、珍贵化”，形成了有效保护和有序开发的发展理念与长效机制。

林长制改革实施以来，安徽省部门联动、上下联动优势不断凸显。省发改委2017年将49个项目纳入省重点项目库，合肥市3年投资100亿元滚动实施200多个林长重点项目，住建部门大力推进城镇绿化提升行动，2019年新增街头绿地游园400多个，新增改扩城镇绿地8200多万平方米。全省森林覆盖率达到30.22%，林地保有量为449.33万公顷，森林面积达到417.53万公顷，森林蓄积量达到2.70亿立方米，实现森林面积、蓄积双增长。以林长制改革为牵引，林业发展与脱贫攻坚、改善民生、污染防治统筹推进，林业生态资源的综合效益大幅提升，群众生态福祉不断增进。

四、对林长制改革的建议

全面推行林长制是一项系统工程，需要统筹各方面力量，建立完善的制度体系，确保林长制改革取得实实在在的成效，使绿水青山永葆活力。

4.1林长制改革要彰显林长之“致”，以“关键少数”示范带动“绝大多数”为核心，发挥各级林长的“头雁效应”，形成各方齐抓共管的工作合力

在推动林业各项工作高质量落实方面，林长制充分发挥了各级林长“一把手”优势和区林长办统筹协调作用，将林业工作中的重大项目建设、重点工作推进、难点问题解决纳入了林长制工作内容，进行专项研判、重点督办，取得了较好成效。未来，要继续发挥“头雁效应”，各级领导干部应当扛起保护发展森林草原资源的主体责任，以“关键少数”示范带动“绝大多数”。“一把手”主动巡林护林，推动各级林长履职尽责，有利于层层传导压力、层层压实责任。中央生态环保督察的成果说明，紧紧盯住“关键少数”，调动“一把手”的积极性，就能带动各条战线的务实行动，推动工作取得良好效果。

4.2林长制改革要全面提升林长之“质”，在统筹推进整体保护、系统修复、综合治理，实现生态美和百姓富的有机统一的建设中，促进林业质量效益实现双提升

林长制是从基层实践总结提升的，其生命力在于实践，在于解决广大人民群众的关切和需要。在推进林长制的过程中，基层生态管护队伍是基础力量，是落实管护责任的源头和载体，必须要强化乡镇林业（草原）工作站建设，用好生态护林员队伍，做到网格化全覆盖管理，这是保障林长制落地生根的基础。

各級林长要牢固树立林长之“志”，以建设生态文明和美丽中国为目标，科学谋划林业高水平现代化发展路径。未来要坚定不移走绿色发展之路，通过加强制度建设和提高管理水平来完善“林长制”责任体系，持续在“增绿”上做文章、在“护绿”上下功夫，真正让森林资源总量和质量效益得到有效提高、让森林生态功能日益完善、让林业经济步入良性发展轨道，实现林业可持续发展。让绿水青山真正成为百姓的“幸福靠山”。

4.3林长制改革要始终坚持创新之路，强化数字赋能，奏好林长之“智”进行曲

林长制是中国特色社会主义制度下有效保护林业和草原资源的生态文明体制和机制。全面推行林长制以来，国家有关部门和地方各级党委政府全面落实林长制有关要求，创新建立总林长令、林长巡林、“林长+”等工作机制，层层压实地方各级党委政府保护发展林草资源责任，对于推动林草事业高质量发展具有重要作用。

林长制的生命在于创新。林长制工作要取得实效，必须把创新摆在重要位置，不能因循守旧、照搬照抄。做好林长制工作，必须要大胆创新。要通过创新充分调动社会力量参与森林管护，建立健全林长奖励机制，更好地发挥林长的积极性；要通过创新充分调动基层党员干部的积极性，为做好这项工作提供坚强保障。

全面深化林长之“智”，推进林业数字化改革迭代升级，打开林业治理的新空间。要深化“智慧林长”建设应用，实现林业资源24小时不间断、无死角动态监测，实现问题反馈处置及时到位，不断加强林业资源管理的科技化智能化水平。

4.4林长制改革要差异化考核，实行生态环境责任终身追究制

进入新时代，要继续保持和发挥林长制已有的生态优势和效应，同时需要站在更高的角度和更广阔的视野来推进落实“林长制”，要从发展理念、路径选择、制度实施、流程监管以及机制反馈等多环节、多领域齐抓共管，才能让神州大地的绿水青山变成金山银山，以此绘就富裕美丽幸福现代化中国的新画卷。

今后，要根据不同辖区存在的主要问题，工作任务难易，实行差异化考核，建立山林资源保护发展指标量化、考核公开、评价客观的绩效考核评价机制。同时，探索开展林长制实施情况第三方评估。将森林覆盖率、森林蓄积量、草原综合植被盖度等列入各级林长责任制目标考核指标，同时纳入领导干部自然资源资产离任审计内容。考核结果将作为地方党政领导班子和有关领导干部综合考核评价的重要依据，实行生态环境责任终身追究制，对造成山林资源严重破坏的，提请相关部门严格按照有关规定追究责任。

总之，林长制的实施，是以“增绿”“护绿”“管绿”“用绿”“活绿”为目标，既要绿水青山，也要金山银山。思路决定出路，各级林长对生态文明建设的推动支持，必将加速山乡林区从砍树为生到“种树”“看树”致富的转变，实现山区林农“不砍树、能致富”的目标，从而促进绿水青山与金山银山的双向通道转换。

新时代，新征程。林长制的实施是新时代生态保护与修复的历史性创举。落实“林长制”，实现“林长治”，还需要多举并措，合力共为。建立完善林长制，坚定不移走生态优先、绿色发展之路，推动林长制全面落地见效，让山有人管、林有人造、树有人护、责有人担，我们必能真正实现“林长治”，不断增强广大群众的获得感，为加快建设“生态美、产业兴、百姓富”的美丽中国夯基垒台。

（本文作者系中国社会科学院民族学与人类学研究所副研究员）