中小企业安全生产协同治理路径与机制*

2023-12-12刘素霞杜江霞张菁菁

中国安全生产科学技术 2023年11期

刘素霞,杜江霞,梅强,张菁菁

(江苏大学管理学院,江苏镇江 212013)

0 引言

我国安全生产形势持续好转,但仍处于脆弱期、爬坡期和过坎期[1]。中小工业企业(下文简称为中小企业)面广、量大、线长且多分布在基层,在转型过程中传统和新型生产经营方式并存,各类事故隐患和安全风险交织叠加,安全生产治理问题引发理论界和实业界的广泛关注。囿于中小企业安全生产的固有特征和资源实力弱的现实,需要引入外界力量来解决这一难题。鉴于安全事故的负外部性,政府治理一直发挥着主导作用,但是存在监管失灵现象,亟需创新治理工作思路,调动和优化各类社会资源,大力推进企业安全生产社会治理,通过整合各类社会资源来推动中小企业安全生产[2]。已有研究关注从某一视角来分析单一主体或者多个主体对中小企业安全生产的影响,然而中小企业安全生产治理是1项复杂的系统工程,单一主体直接参与中小企业安全生产治理不仅成本高,而且效果有限。因此,需要从系统的角度来进行整体设计,调动多元利益相关主体的积极参与,相互配合、协助,系统化施策[3]。

基于上述背景,本文运用行动者网络理论,从多主体协同共治的视角出发,按照“相关主体界定→行动者网络分析→协同治理路径分析→协同治理机制设计”的逻辑思路,对多元主体参与中小企业安全生产治理进行系统分析与探索,以期为提升安全生产治理水平提供新的研究视角和工作思路。

1 中小企业安全生产协同治理相关主体界定

1)中小企业

中小企业是安全生产的责任主体,理应按照《安全生产法》等法律法规的要求,主动承担社会责任、积极进行安全与职业健康管理。然而,为数众多的中小企业不仅安全生产能力不足而且也缺乏安全生产的动力[4]。因此,来自于外部主体的压力和支持成为中小企业积极进行安全生产的重要驱动力量,如政府应急管理部门的严格监管会使得安全生产不达标的中小企业面临限期停产整顿乃至关闭取缔的风险,供应链核心企业的安全生产审核会直接影响中小企业供应商的订单量,服务机构的技术与管理支持帮助规范中小企业安全生产管理等。

2)政府应急管理部门

由于安全生产信息的不对称性以及安全事故的负外部性,需要政府对安全生产进行监管[5]。作为安全生产治理的顶层设计者和政策制定者,在通过安全生产监管对企业进行命令控制型约束和通过补贴激励企业安全生产行为的基础上,政府应急管理部门需要通过构建平台以及提供政策支持,引导其他主体参与安全生产治理。但是,我国安全生产专业监管能力不足问题突出,例如,国务院办公厅2015年4月2日印发的《关于加强安全生产监管执法的通知》(《国办发〔2015〕20号》)规定,3年内实现专业监管人员配比不低于在职人员的75%[6],然而,至2019年底江苏省仅为40.4%,其他一些地区也有较大差距[7]。

3)供应链核心企业

作为供应链活动的主导者,核心企业通过安全生产契约可以对上游中小企业供应商生产过程形成强有力的约束,督促其主动遵守安全生产法律法规要求,进而推动整个供应链安全发展。供应链核心企业治理上游中小企业安全生产的动因在于:一是一旦中小企业供应商因安全生产不达标或发生生产安全事故被停产、关闭或倒闭,将直接影响核心企业的零部件供应;二是中小企业供应商安全生产负面事件的影响会通过社会媒体的放大传导给供应链核心企业,对其社会声誉产生严重影响[8]。但是,由于核心企业的供应商众多且存在信息不对称性,核心企业难以有效测量中小企业安全生产水平[9]。核心企业参与中小企业安全生产治理的积极性有待提高、参与机制有待进一步完善。

4)行业协会

行业协会以行业健康发展为目标,是联系政府和企业的纽带,可以发挥安全生产行业自律、协调的作用。长期以来,我国行业协会依托行业行政部门设立,虽然早在2007年国务院办公厅就颁布了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》,但是行业协会的行政色彩依然浓厚,主动参与安全生产治理的意识、工作思路和工作机制待进一步思索与完善[10]。

5)社区公众与社会媒体

关注中小企业安全生产的社区公众包括企业附近的社区居民、邻居企业和企业员工。社区公众参与中小企业安全生产的动力主要来源于事故给其带来的生命健康或财产损失的风险[11]。

长期以来,曝光事故和安全生产违法违规行为是媒体和社会大众通过舆论监督参与、推动安全生产社会治理的重要形式[12]。同时,社会媒体作为引导力量,是提高公众安全生产认知,推动社会形成良好安全生产氛围的重要载体[13]。但是由于安全生产信息具有难获得性,难以形成真实的博弈格局,使得安全生产舆论监督的作用大打折扣[12]。

6)安全生产服务机构

安全生产服务机构可为中小企业安全生产提供管理与技术支持,一方面,通过监管方购买服务的方式参与中小企业安全生产检查、隐患排查等工作,进而提高安全生产监管水平;另一方面,通过安全生产托管、专家驻厂指导等服务形式,弥补中小企业安全生产资源实力的不足,帮助中小企业提高安全生产能力。但由于缺少整体定位、行业规范等原因,无法满足中小企业在安全管理和技术方面的需求。

7)金融机构

银行、信托等金融机构正在积极配合开展安全生产诚信体系建设,遵循赤道原则,一方面,通过绿色信贷优先为安全生产好的中小企业提供资金支持;另一方面,通过拒绝安全生产失信企业信贷申请来约束企业不安全生产行为。

保险机构在政府政策的引导下积极参与安全生产责任保险,旨在将保险的风险管理职能引入安全生产监管体系,强化事前风险防范,发挥保险风险管理成本的杠杆效应。但是安全生产责任保险市场规模小、发展慢,尚无法充分发挥事故预防的功能,如何构建“保险+服务”的运行模式值得深入探讨。

通过以上分析,得到各利益相关主体参与中小企业安全生产治理的动因、目标、功能和障碍,如表1所示。

表1 中小企业安全生产治理相关主体利益分析Table 1 Analysis on interests of relevant subjects about work safety governance in small and medium-sized enterprises

2 中小企业安全生产协同治理行动者网络分析

中小企业安全生产治理是1项复杂的系统工程,需要在政府应急管理部门的主导下,充分调动供应链核心企业、行业协会、社区公众与社会媒体等多元主体参与,进行社会资源整合以实现治理目标。行动者网络理论能够呈现系统中相关因素及其作用关系,进而解释各主体之间复杂的交互机制。因此,本文借助行动者网络理论,构建中小企业安全生产治理行动者网络,主要包括问题呈现、兴趣激发、招募和动员4个环节。

2.1 问题呈现与强制通行点设置

作为安全生产监管的国家权力机关,政府应急管理部门在中小企业安全生产治理过程中具有权威性和强制性,是治理网络中的关键行动者。鉴于直接干预中小企业安全生产的低效性,政府应急管理部门应充分整合各类社会资源,设置中小企业安全生产治理网络的强制通行点,即多元主体积极参与的协同治理。

2.2 兴趣激发、招募和动员

在兴趣激发环节,政府应急管理部门作为关键行动者需要通过各种政策、手段来说服系统中的其他行动者支持设置的强制通行点。政府应急管理部门通过引导和规范、社区公众与社会媒体通过曝光,倒逼行业协会和供应链核心企业参与中小企业安全生产治理,来解决行业协会和供应链核心企业参与动力不足的问题,进而借助其推力进一步推动中小企业采取安全生产措施。同时,相比于政府安全监管与社会安全监督,中小企业更加重视供应链核心企业的安全生产管束要求[9]。安全生产服务机构、保险机构、银行和信托机构为中小企业安全生产治理提供技术、资金等资源支持。政府应急管理部门、供应链核心企业可以通过购买服务机构的服务来加强对中小企业安全生产的监管或管束,以弥补专业力量和精力不足;服务机构的安全生产服务、供应链核心企业的安全管理与技术支持、行业协会的互助服务、保险机构的事故预防服务、银行的绿色信贷和信托机构的资金扶持能够有效解决中小企业安全生产资源实力弱的困境;同时,供应链核心企业参与中小企业安全生产治理能够更好地调动银行和信托机构参与的积极性,以信用较好、实力更强的供应链核心企业为中介的中小企业生产治理,能够有效规避信用与投资风险,提高收益。由此,“政策引导下的多元协同共治”是治理网络中各行动者利益汇聚之点,通过多元主体“推”(监督)+“拉”(服务)合力实现中小企业安全生产高效治理,成为行动者的共同目标。

随后,在招募环节,政府应急管理部门通过一系列的安全生产政策指令引导行动者加入治理网络,并通过使行动者接受为其设定的角色,在治理网络中发挥特定作用(具体手段参见下文的协同治理机制)。

最后,在动员环节,中小企业安全生产协同治理网络形成,政府应急管理部门上升为整个网络的代言人,协调整合各行动者,消除中小企业安全生产问题的根本原因:侥幸心理和安全资源实力不足。一方面,需要多元主体共同发力形成监管合力(推力)来消除中小企业安全生产侥幸心理;另一方面,需要整合各类资源来为中小企业安全生产提供管理与技术支持(拉力)来弥补其安全生产实力不足的缺陷。“推力”包括政府应急管理部门、行业协会、供应链核心企业、社区公众、社会媒体的监管、管束或者监督的直接作用,还包括社区公众通过向政府应急管理部门举报,向社会媒体曝光进而社会媒体倒逼政府应急管理部门、行业协会和供应链核心企业加强对中小企业安全生产管束的间接作用。“拉力”包括行业协会、供应链核心企业、安全生产服务机构、保险机构、银行和信托机构等提供的各类互助、协助、技术、金融支持等。同时,多元主体的监管合力在作用于中小企业的同时,也能够促进安全生产各类服务的规范化,而安全生产服务同时能够提升多元合力监管的专业化。中小企业安全生产协同治理路径如图1所示。

3 中小企业安全生产协同治理机制

在明确中小企业安全生产协同治理路径后,需要设计合理的安全生产治理机制来明晰各行动者的参与行为,以保障治理网络的有效运行。

3.1 中小企业安全生产多元监管机制

政府应急管理部门在加强对中小企业安全生产直接监管的同时,需要引导行业协会、银行和信托机构、社区公众和社会媒体积极参与中小企业安全生产治理,进而形成多元监管合力,杜绝中小企业安全生产侥幸心理。多元监管机制如图2所示。

图2 政府应急管理部门引导下的多元监管Fig.2 Multiple supervision under guidance of governmental emergency management departments

多元安全生产监管机制的构建需要解决2大核心问题。

一是引导多元主体参与的政策设计:1)针对各类行业协会,明确规定行业协会对本行业企业安全生产进行管理相关的法律地位、职能与义务;2)针对银行和信托机构,政府应急管理部门与金融监管部门密切合作,共享中小企业安全生产信息与安全生产诚信记录;3)针对社区公众,在完善安全生产公众举报制度、畅通举报渠道的同时,更需要认真对待和处理举报事件并及时给予反馈,以免挫伤公众举报的积极性;4)针对社会媒体,引导其积极关注并客观报道中小企业安全生产相关事件。

二是中小企业安全生产信息发布与共享制度的建立:1)针对重大安全生产及事故风险事项,将安全生产信息披露制度向前延展,建立非上市公司的安全生产信息报告和公示制度;2)建立中小企业安全生产监管信息公开制度,将安全生产大检查、隐患排查等重要安全生产信息在一定范围内公开,并与行业协会、银行与信托机构等共享。

3.2 中小企业安全生产社会化服务机制

多元安全生产监管能够形成监管合力有效遏制中小企业安全生产侥幸心理,激发中小企业安全生产主动性,但是由于安全生产资源实力不足,中小企业难以将安全生产意愿转化为安全生产行为,需要借助社会化服务来提升其安全生产能力。政府应急管理部门在直接购买安全生产服务用于监管、指导中小企业安全生产的同时,一是要大力支持中小企业根据自身需求购买安全生产服务;二是积极鼓励行业协会整合行业内企业、专家等安全生产管理与技术资源,为本行业企业提供专业咨询与指导服务,开展行业企业互助服务等;三是充分利用保险机构的风险管理特长,规定保险机构为购买安全生产责任险的中小企业开展风险预防服务,保险机构能力有限的情况下,可以借助专业的安全生产服务机构为中小企业服务。社会化服务机制如图3所示。

图3 政府应急管理部门引导下的社会化服务机制Fig.3 Socialized service mechanism under guidance of governmental emergency management departments

3.3 中小企业安全生产供应链治理机制

中小企业安全生产供应链治理,是指处于供应链主导地位的核心企业,在政府政策引导和社会监督机制下,凭借其权威性和在管理、技术与信息等方面的优势,整合供应链内外资源,对中小企业供应商的安全生产状况进行审核并协助其加强安全生产的活动,供应链安全生产治理机制如图4所示。

图4 供应链安全生产治理机制Fig.4 Work safety governance mechanism of supply chain

对于供应链中的核心企业而言,参与中小企业安全生产治理是为了履行更高层面的社会责任,不具有法律强制性,对于没能充分认识到供应链安全生产治理战略重要性的核心企业而言,缺少参与的积极性。社会媒体的倒逼机制促使不少供应链核心企业采取行动来约束中小企业安全生产,但是,要让更多的供应链核心企业参与到中小企业安全生产治理中来,还需要政府应急管理部门加强引导,创新安全生产供应链治理机制。政府应急管理部门可以通过命令控制型和政策激励型2种安全生产治理方式来促使供应链核心企业加强对中小企业供应商安全生产问题的管束。首先,强劲的命令控制型安全生产管制措施能够增加中小企业供应商因安全生产违规停产的可能性,增大供应链断供风险,督促核心企业加强对中小企业供应商的安全生产审核。其次,一些激励政策通过财政、税收、补贴等方式,引导核心企业带动中小企业加强安全生产工作。