新职教法视域下职业教育定位再认与落实对策

2023-12-12谢颖

教育科学论坛 2023年33期

■谢颖

2022年，《中华人民共和国职业教育法》（以下简称“新职教法”）完成修订，为新时期职业教育改革发展提供了强大的指引和支撑。随着我国经济、社会发展的重大变化，职业教育作为最贴近经济发展和社会生活的教育类型，其定位也在调整和发展。“法作为一种社会规范体系，具有指导人们认识活动的功能。[1]”根据新职教法重新审视职业教育定位，是我们把握职业教育发展方向、谋划职业教育改革发展的必要前提。

一、新职教法总则中关于职业教育定位的表述变化

新职教法从1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称“原职教法”）的五章四十条扩展至八章六十九条，对职业教育的定义更清晰，定位更具体，擘画更全面，举措更切实，体现了党和国家对职业教育的新理解和新理念。其关于职业教育定位的表述，主要集中在总则部分。法的总则一般包括立法目的、立法根据、法的原则、法定制度、法的效力、法的适用等内容[2]。新法的修订基本保留了原法总则的结构，条款从十条改为十一条，内容上则有较大的调整。在这些内容的调整中，可以发现，职业教育定位在三个维度上有所变化。

（一）从立法目的看职业教育功能定位的变化

新职教法第一章第一条主要说明了立法目的和立法根据，与原职教法条目一样，但表述不同。原职教法关于立法目的的表述为：“为了实施科教兴国战略，发展职业教育，提高劳动者素质，促进社会主义现代化建设……[3]”四个分句将立法目的分为四个层次。新职教法的表述为：“为了推动职业教育高质量发展，提高劳动者素质和技术技能水平，促进就业创业，建设教育强国、人力资源强国和技能型社会，推进社会主义现代化建设……[4]”新职教法增加了一个层次，同时内容更具体，顺序也有变化。

不同于原职教法将“发展职业教育”置于“实施科教兴国战略”之后，将职业教育视为科教兴国战略的一个环节；新职教法最先提出“职业教育高质量发展”，作为立法最直接的目的，开宗明义地彰显了职业教育的本体价值，突出了职业教育的独立地位。此后则是依次列举出职业教育四个层次的战略功能：第一层次是较微观的“提高劳动者素质和技术技能水平”，这是职业教育作为教育对受教育者个体的直接作用；第二层次是新增的“促进就业创业”，这既强调了职业教育作为类型教育的特殊性，也是对新时代高质量就业问题的及时回应，阐明了职业教育在中观层面对保障民生的作用；第三层次是“建设教育强国、人力资源强国和技能型社会”，强调了职业教育作为现代国民教育体系的重要组成，是我国教育事业不可或缺的一部分，同时突出职业教育特有的优化人力资源结构、助推产业转型升级、构建新发展格局的重要作用[5]，拓展了职业教育对增强国家软实力和协调社会治理的积极作用；第四层次是“推进社会主义现代化建设”，将原职教法中的“促进”改为“推进”，也是进一步强调了职业教育在社会主义现代化建设中“大有可为”，可以发挥重要作用。

新职教法通过表述的调整明确了职业教育的新定位，重新界定了职业教育在国家总体战略中扮演的角色及发挥的作用，是在“世界百年未有之大变局”和“中华民族伟大复兴战略全局”的时代背景下，对职业教育的国家战略作用的具体阐释。面对人才培养、技能形成、就业压力、科技创新、产业转型等多方面的社会发展需求，是让职业教育全面地、系统地参与社会事务，融入国家治理，在多个层面发挥应有的作用。

（二）从立法根据看职业教育法律定位的变化

新职教法第一章第一条最后一句说明了立法根据，与原职教法条目一样，而表述则完全改变——原职教法中的“根据教育法和劳动法，制定本法”[6]，在新法中改为“根据宪法，制定本法”[7]。在教育相关的法律法规中，义务教育法、高等教育法、民办教育促进法均是“根据宪法和教育法”制定，而新职教法在立法根据上改为直接根据宪法制定，表明了职业教育法法律地位的提升，也侧面说明国家对提升职业教育社会地位的期望[8]。

此前，大多专家学者将职业教育法定位为教育法的“子系统”[9]“下位法”[10]“二级部门法”[11]，认为职业教育是教育的一部分，教育法第二章关于教育基本制度的规定中，明确了“国家实行职业教育制度和继续教育制度”的相关内容，是职业教育法的立法根据。而新职教法明确根据宪法制定，表明职业院校的办学行为仍在教育法适用范围内，其权利义务受到教育法的制约；而职业教育事业发展则有不同于教育法规定的独特原则和运行逻辑，并不完全从属于教育法的规定范畴之内，具有独立的法律地位，与教育法具有同等的法律效力。新职教法的法律定位给职业教育治理提供了更坚实的法律支撑，增强了事业发展的约束性和相关权益的保护力。

教育法的立法主要围绕保障公民“受教育权”展开，主要规定的是在教育部门主管下，作为教育机构的学校和教师、学生的关系；而新职教法调整的法律关系更直接地涉及社会经济的组织与发展，在人力资源开发方面发挥重要的作用[12]，行政关系更复杂，规定着和职业教育相关的学校、师生，以及企业、产业、社会等各方面的关系。从新职教法的具体规定来看，无论是管理机制、参与主体，还是发展保障、法律责任，均与教育法的规定既有交叉，又有区别，因而其法律定位的变化，既是职业教育事业发展的基本规律决定的，也是依法推进职业教育改革发展必然的实践逻辑。

（三）从法的原则看职业教育发展定位的变化

新职教法第一章第三条、第四条主要说明其原则，与原职教法条目一样，而内容都进行了重大调整，并且成为新职教法的突出亮点。原职教法主要在此处说明了职业教育的界定和具体目标。而新职教法在此基础上有两点重要的说明：一是对类型教育的确认，在法律层面首次提出“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型”；二是对“七个坚持”的明确，要求“职业教育必须坚持中国共产党的领导，坚持社会主义办学方向，贯彻国家的教育方针，坚持立德树人、德技并修，坚持产教融合、校企合作，坚持面向市场、促进就业，坚持面向实践、强化能力，坚持面向人人、因材施教”[13]。

新职教法修改法的原则，改变了职业教育在教育事业中的位置，一定程度上揭示了职业教育的本质。改革开放以来，追求与普通教育同等重要地位，构建独立的职业教育体系，实现职业教育现代化，是职业教育发展的核心任务与逻辑主线[14]。而明确职业教育的类型是这一主线的逻辑起点。长期以来，职业教育改革发展受到“层次偏见”的制约，“实际上处于主干教育的旁枝地位，受普通教育发展的支配性影响”[15]。职业教育作为“类型教育”的确认，肯定了其独特的存在价值，确定了其独立发展的法理依据，也就为争取“同等重要地位”、完善自身体系奠定了基础。可以说，“类型教育”写入新职教法是职业教育破解改革发展外部障碍的关键举措。同时，“七个坚持”则从方向、任务、规律等方面给职业教育改革发展指明了道路，明确了理念，从而确保职业教育科学可持续发展，对新职教法后续内容的细化起到了提纲挈领的作用。

“类型教育”是新职教法的核心精神，而“七个坚持”则是其行动框架。坚持“类型教育”既是职业教育实现功能定位、巩固法律定位的前提，也是落实“七个坚持”的先决条件；“七个坚持”既是对“类型教育”的展开诠释，也是突出职业教育类型特征的全面保障。二者作为新职教法的原则性条款，体现了职业教育改革发展中的特殊性，是新职教法遵循客观规律，规范办学行为，探索有效模式的鲜明提倡。新职教法的这一修订，是对中国特色现代职业教育发展规律的高度概括，也是对新时代职业教育改革发展的回应和布局。

二、新职教法视域下职业教育定位再认

从1996年到2022年，我国的重点发展方向和重大发展战略都有所调整，国家和政府也赋予了职业教育在社会发展总体格局中新的功能与定位。在国家层面，职业教育纳入宏观经济政策，职业教育成为结构调整举措，职教质量定位要求提高适应能力，职业教育作为科技转化力量，职业教育对改善人民生活品质具有重要意义[16]；在教育层面，原职教法并未对职业教育作出明确的定义，职业教育作为教育本身的内涵和属性不够清晰；此外，职业教育本身的特点与属性决定了其利益主体多元化，在当前的发展痛点和难点也与之前有所不同。因此，新时期职业教育的定位亟须改变。从新职教法总则部分的表述来看，新职教法对职业教育的功能定位、法律定位、发展定位均作出调整，而结合新职教法具体条款的修订，则可以进一步对职业教育在新阶段的改革发展进行审视，认清其发展方向。

（一）职业教育的功能展开：支撑国家发展战略

随着科学技术的快速发展和社会分工的不断细化，职业教育在社会发展中的重大作用越来越成为一种国际共识。教育部在世界职业技术教育发展大会上发布的《中国职业教育发展报告（2012—2022年）》指出：“中国职业教育与中国现代化共生发展，发挥着服务经济发展、促进民生改善、优化教育体系、增进国际交流的作用，在面向世界的现代化进程中作出了不可替代的贡献。[17]”这一总结全面彰显了职业教育在国家重大战略中的担当和作用。新职教法顺应这一总体趋势，不仅是在总则中对职业教育的战略价值予以明确，也在细则中加强了职业教育在国家重大发展战略中责任担当的指导和提倡。

1.职业教育全面落实科教兴国战略

职业教育作为“传承技术技能”“培养技术技能人才”的主要手段，是科学技术与教育最直接的转化通道，是落实科教兴国战略的重要组成。原职教法的制定正值科教兴国战略提出，开篇提出“为了实施科教兴国战略”，表明了职业教育法定功能的针对性。新职教法不再沿用这一表述，除了通篇对培养技术技能人才的要求之外，进一步强调了职业教育与科学技术的协同发展。如新职教法第四十条提出：“国家鼓励职业学校在……科学研究、技术服务、科技成果转化以及技术技能创新平台、专业化技术转移机构、实习实训基地建设等方面，与相关行业组织、企业、事业单位等建立合作机制。”[18]这给职业教育直接参与科学技术研究、创新和应用提供了依据。

2.职业教育加快推进人才强国战略

人力资源和社会保障部数据显示，截至2021年底，我国高技能人才缺口达2000万人。到2025年，中国制造业10大重点领域人才总量将接近6200万人，人才需求缺口将接近3000万人，缺口率高达48%[19]。针对现实需求，新职教法不仅在人才培养的过程上提出更具体的规定，更是在第十二条首次明确提出“提高技术技能人才的社会地位和待遇”，第二十一条则针对新兴产业、紧缺行业要求“大力发展先进制造等产业需要的新兴专业……加快培养托育、护理、康养、家政等方面技术技能人才”[20]，从个人待遇、方向选择都提出要求，给人才培养提供了重要的法律保障。

3.职业教育有力支撑乡村振兴战略

乡村振兴是一项系统工程，而职业教育在丰富乡村业态、培养乡村人才、建设乡村文化等多个方面都具有独特的优势。新职教法明确提出“举办面向农村的职业教育……培养高素质乡村振兴人才”“加大面向农村的职业教育投入”[21]，构建乡村支持职业教育发展和职业教育促进乡村振兴的可持续良性循环。

总体上，新职教法在多个方面引导职业教育事业发展与国家重大发展战略相融合，既是对职业教育战略价值的确认，也是对职业教育发展的赋权、赋能。

（二）职业教育的权益确认：驱动产业转型升级

产教融合是职业教育的本质特征，也是职业教育提升质量的核心问题。深化产教融合是我国职业教育发展的重要经验，也是发展中仍然要继续着力解决的主要困难。新职教法直接根据宪法制定，对政府、行业、企业、学校、学生等主体在职业教育中的权益予以确认，正是为了推动职业教育打破条条框框，改变学校热、企业冷，学校难突破、企业难获益等窘况，让职业教育真正成为驱动产业发展的一股重要力量。

1.扩大学校自主权，让职业教育从产业末端走向产业前端

学校办学自主权受限，专业设置被动，建设滞后，技术、资源、设备都在追随企业，人才培养明显落后于产业发展。新职教法在第四十条规定“职业学校、职业培训机构实施职业教育应当注重产教融合，实行校企合作”[22]，首先是明确了学校通过校企合作开展产教融合的合法性；此外，在第三十六条确认了职业学校在专业设置、教材选用、培养方式、教师聘任等方面的自主权，在第四十一条确认了职业学校在校企合作、社会服务中合理分配合法收入的权利；还在第二十三条要求行业主管部门“加强对职业教育的指导”。这些规定都有利于职业学校重新掌握主动，并能够站在中宏观的角度参与产教融合，给企业提供引领，以人才培养助力企业转型升级。

2.增强企业获得感，让产教融合从关系失衡走向互利互惠

学校教育具有公益性、周期性的特点，而企业经营是盈利性、即时性的。企业参与职业教育，投入不直接产生效益，未来收益不确定，是企业参与产教融合动力不足的典型问题。针对产教融合、校企合作实践中法制建设不足、企业参与内驱力不高、院校技术服务能力较弱、学生实习实训规定不清等问题[23]，新职教法第二十七条明确规定了“产教融合型企业”的认定条件和优惠政策，鼓励企业参与职业教育，并规定“产教融合型企业”在“学徒培养”（第三十条）和“教师培养培训”（第四十五条）方面的义务，以政策杠杆调整产教关系，为学校和企业创造了合作的契机和空间。

3.保障师生基本权益，让校企合作从人力交换走向知识共享

产教融合最终体现在师生的专业提升上，而原职教法在师生权益方面的缺失也影响了产教融合在教与学过程中的规范性和实效性。新职教法第四十四、四十五条明确提出由国家和政府“保证职业教育教师队伍适应职业教育发展的需要”“加强职业教育教师专业化培养培训”，尤其是明确“产教融合型企业、规模以上企业应当安排一定比例的岗位，接纳职业学校、职业培训机构教师实践”，[24]给教师创造了实践提升的机会；而第五十条明确了学生实习实训中的权益，特别强调了一系列“不得”，也杜绝了实习实训中 “把学生当作廉价劳动力”的乱象。职业教育师生在校企合作中深入接触知识技能，提升教与学水平的基本权益得到保障，产教融合也将逐步实现质的进一步提升。

（三）职业教育的改革发展：完善现代教育体系

新职教法明确指出，职业教育是国民教育体系的重要组成部分（第三条），因而要在建构现代教育体系的视域下推进职业教育的改革发展。中国现代教育体系有完整性、多样性、融通性、协调性等特征[25]，新职教法从三个方面对职业教育发展作出定位调整，有力支撑现代教育体系的完善。

1.以巩固类型特征为立足点，突出发展优势

现代国民教育体系的本质特征是“对经济与社会发展和全体社会成员自身发展的全面需求的适应性”[26]。普通教育以知识为本位，培养学术型人才，职业教育以技能为本位，培养技术技能人才，二者互为不同“类型”，在现代教育体系中相互依存。职业教育的发展以其类型特征为前提。新职教法在总则中确认了职业教育作为“类型教育”的属性和地位（第三条），此后从宏观的统筹协调（第八条）、管理指导（第二十条），中观的产教融合、校企合作（第四条、第四十条），微观的就业创业指导（第三十九条）、教育质量评价（第四十三条）等多个角度，都以调整、新增内容进一步强调职业教育要将其类型特征落到实处，突出“培养高素质技术技能人才”的导向。

2.以畅通培养机制为着力点，加快提档升级

20世纪末，职业教育层次已经显现出“适度高移的趋势”[27]，而职业教育与普通教育之间的融通和衔接问题始终阻碍了现代教育体系的优化和职业教育的健康发展，造成了职业教育人才培养走上“独木桥”“断头路”的现象。新职教法在“高等职业学校教育”中补充了“本科及以上教育层次”（第十五条），提出“国家建立健全各级各类学校教育与职业培训学分、资历以及其他学习成果的认证、积累和转换机制”（第十七条）、“国家建立符合职业教育特点的考试招生制度”（第三十七条），并明确“高等职业学校和实施职业教育的普通高等学校应当在招生计划中确定相应比例或者采取单独考试办法，专门招收职业学校毕业生”（第五十三条）[28]，多措并举畅通了职业学校学生的发展通道，使职业教育的培养与普通教育既并行又互通，总体上为职业教育提升吸引力和认可度做好了铺垫，也为职业教育培养高层次技术技能人才打下了基础。

3.以扩大职业培训为突破点，回应社会需要

职业培训是我国职业教育的组成部分，属于重要的非学历教育，是现代教育体系保证易得性、多样性、开放性的重要因素。职业培训的发展也是“偏重学历的社会”向“学习型社会”转型的关键标志。原职教法中的 “职业学校教育和职业培训并举”在新职教法中改为“并重”（第十四条），充分说明了职业培训在现阶段的重要性。新职教法第五十一条直接明确职业培训学习成果可以经认定转化为学历教育学分和学业证书[29]，则是给学历教育和非学历教育之间架设了互相沟通、互相补充的桥梁，对于丰富学习者学习机会和选择，构建灵活便捷的泛在学习系统具有深远的意义，可以说是新职教法在现代教育体系建设中的一个突破。

三、新职教法提倡下职业教育落实对策

在新职教法的顶层设计下，职业教育作为国家发展战略重要支撑、产业转型升级重要驱动、现代教育体系重要组成的定位更加清晰，时代使命更加重大。依法推进职业教育改革，在新职教法规定的宏观指导下，要着眼整体，结合实际，进一步处理好发展中的关系，坚定前行的道路。

（一）地方加强统筹领导，统一发展与服务的关系

职业教育治理长期受困于政府与市场相对脱节造成的“双重失灵”，亟须以“共治”建立新的调节机制[30]。新职教法规定国务院建立协调机制，国务院、行政部门和省级政府三级管理，政府、行业、学校、企业、社会五方面协同合作，实施的架构更加清晰，权责更加明确，完善了职业教育治理体系。但从实践的现状来看，即便各地已设有职业教育工作联席会议制度，但“现有制度的运行效果仍显不足，各部门尚未通过这一制度形成有效的跨部门系统工作机制”[31]，“地方为主”的原则还未贯彻到位，导致新职教法规定的各项红利还无法完全落实，体现为产教融合深度不足、乡村治理和文化存续等功能不均衡[32]、技术技能人才培养供需不匹配[33]等问题，还制约着职业教育发挥更大的功能作用。

一方面，新职教法颁布之后，各地还在逐步推进，法规政策的跟进还需要谋划和落实，新体制、新机制还需要系统完善，相关的举措还需要调整和探索，职业教育功能的实现更需要经过漫长的实践过程；另一方面，新职教法背后所蕴含的“大职业教育”的观念还未能成为全社会的共识，职业教育更广泛、更长远的功能还未得到充分的认识和重视，导致当下不少职业教育改革还停留在点对点的对接、协调上，缺乏系统性的引领和指导。黄炎培先生强调：“只从职业学校做功夫，只从教育界做功夫，只从农、工、商职业界做功夫，不能发达职业教育。[34]”仅以学校、企业的具体诉求为导向，不能实现职业教育的转型发展。单向地为职业教育创造有利条件，或者单向地强调职业教育为经济社会发展中的某一方面服务，都并非长远之计。

怀进鹏部长多次强调要“跳出教育看教育、立足全局看教育、放眼长远看教育”[35]，职业教育尤其需要建立教育治理的系统思维。在新职教法的提倡下，地方政府应提升职业教育在地方经济社会发展总体规划中的位置，更清晰地指明职业教育与地方发展战略之间的关系，围绕职业教育事业与地方主要产业发展，统筹经济、民生、教育、文化协同发展，给职业教育的改革举措提供方向指引和政策支持，将职业教育自身发展和服务大局统一起来，协调职业教育诸多主体之间的权利和义务，使职业院校的自主办学更能够有的放矢，多方合作更能够目标一致，使职业教育的发展成效更快、更显著地体现在经济社会发展的变化之中。

（二）行业搭建资源平台，平衡供给与需求的关系

“产教融合”概念自2013年在《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》中首次提出，其对“产教结合”的超越主要体现在“促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接”，“推进人力资源供给侧结构性改革”[36]。新职教法将原职教法中“产教结合”的提法改为“产教融合”，并多处强调，是对这一理念的进一步确认和要求。而“链的衔接”就要求职业院校不仅要挖掘与企业之间的合作深度，更要提升与产业之间的合作高度，扩大与行业之间的合作广度。新职教法多处强调了行业的指导、参与，尤其在第二十三条明确要求 “行业主管部门按照行业、产业人才需求加强对职业教育的指导，定期发布人才需求信息”[37]，突出了行业在职业教育改革中的重要作用。但从实践的现状来看，职业学校缺乏对接地方经济发展的专业体系[38]，人才培养的方向、规格、质量与企业实际需求脱节的问题还未得到有效的解决。

供需矛盾的实质是信息不对称，职业教育相对于产业发展有显著的滞后性，企业要为了实现利益最大化尽可能快速地创新技术，而学校则要为了保证教学的可靠性等待实践转化为经验，再提炼为知识技能。仅凭学校与个别学校的校企合作破解产教分离的问题，显然是不切实际的，平台化建设是改革中的明显趋势和重要突破[39]。新职教法颁布之后，中办、国办联合印发《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》，高规格部署市域产教联合体、行业产教融合共同体、开放型区域产教融合实践中心，“推动形成同市场需求相适应、同产业结构相匹配的现代职业教育结构和区域布局”[40]，从软件到硬件，全面建构职业教育发展资源平台。

资源平台的建设指南逐步推出，创建工作有序展开。平台建设和使用中的问题更值得进一步探讨和关注。一个方面是要站在促进行业发展和产业转型的高度推进平台建设，打破企业间的壁垒，要通过强化技术研发机制，建立健全成果认定机制，完善技术开放共享机制来营造良好的成果转化氛围，使产学研顺畅衔接，及时融通；另一方面，则要站在保障合理权益的角度撬动平台的使用，打通校企间的隔阂，要通过明确资源使用权益和规则，加强数据监测和信息抓取分析，及时发布区域行业发展报告，给学校、企业提供开展合作的具体指导。

（三）学校遵循规律教学，理清就业与升学的关系

长期以来，社会普遍认为职业教育是一种低层次的教育，学生上升通道不畅、不宽[41]。新职教法在原职教法的基础上对“与其他教育相互沟通、协调发展”[42]特别作出具体阐释，提出“职业教育与普通教育相互融通，不同层次职业教育有效贯通，服务全民终身学习”[43]，明确提升职业教育学历层次，调整学制结构，使学生得到自主规划学业生涯的更好条件，并且保障学生在升学、就业、职业发展等方面的平等机会，适应了家长和学生的实际需求。然而从实践的现状来看，又有不少学校因此片面地以升学吸引学生，大面积开设“升学班”，一味强调文化基础教育，向普通高中看齐，弱化了学生技术技能的培养。

根据北京大学中国教育财政科学研究所2020年对全国中职毕业生的抽样调查，近1.7万份样本中，接近65%的学生升学。在教育部新闻发布会确定“就业与升学并重”的原则以前，升学已是中职教育的主要去向[44]。新职教法只是遵从事实确认了中职学生升学的相关权益。但职业教育作为一种类型，职业属性是其存在的本质属性，不能因此将职教视为“普教的预备教育”或“备用的学历教育”。职业教育发展还是必须要坚守自身的类型特征，加强内涵建设，以“促进就业”为导向，突出因材施教的理念，以发展学生的职业素养为己任。

职业教育坚持类型发展要求职业院校坚定地以职业教育的规律开展教育教学。首先，要打破“为了职业的教育”视角的禁锢，从“关于职业的教育”“通过职业的教育”的角度重新审视职业教育的内容和方法，围绕提升学生技能水平，发展学生职业素养，重构职业教育理解。其次，各个层次、各类专业的职业教育要探索适合学生的教学模式，科学把握模仿、探究、实训等教学行为中的教育规律，灵活运用情境式、项目式、任务式等教学方式，使教师形成职教风格，课堂彰显职教特色，教学体现职教水平。同时，职普融通还须强化职教自信，加强职业院校在中小学开展职业启蒙和综合实践、参与推进劳动教育、合作开设校本课程的力度，向中小学生普及关于职业教育的正确观念，帮助中小学更全面地培养学生的综合素养。