多部门多层级协同 根治管线保护顽疾

◎ 北京市应急管理事务中心 姜振晶 陈宇峰 蒋明雷

城市地下管线指敷设于城市地下的供水、排水、电力、电信、燃气、供热、工业及其他用途的管道或线缆和附属设施，是城市重要的基础设施和经济动脉，被形象地称为“城市生命线”。地下管线一旦发生事故，不仅会给国家和人民群众的生命财产造成损失，影响人们的正常工作和生活，同时也会给社会公共安全与稳定带来一定的负面影响。随着社会的发展，城市地下管线事故在国内外时有发生，这其中既有管线自身结构性隐患引起，如管线老化、土壤腐蚀等；也有外力因素所导致，如地震、人为施工损坏等。从事先预防和可控的角度看，施工外力损坏管线是可以减少甚至避免发生的。南京“7·28”施工挖断丙烯管道造成液态丙烯泄露，蒸发扩散后遇明火而引发爆炸事件也时刻警醒着人们，施工损坏地下管线运行这一典型的“灰犀牛”风险必须引起高度重视。

一、北京地下管线现状

据2021 年底统计显示，北京市地下管线总长度为23.98 万公里、密度为14.61 公里/平方公里，井盖类设施数量约359.90 万套、密度为 219.31 套/平方公里。近年来，北京高度重视地下管线管理和保护工作，2022 年印发了《北京市地下管线全面普查和隐患排查治理工作方案》，按照边查边改、边查边建工作原则，立足建立常态化管线更新改造和隐患治理机制，同步推进新技术应用，将普查排查成果资料纳入信息化系统，信息化智能化建设取得明显成效，大幅降低了地下管网事故率，首都城市韧性明显增强。但随着城市建设的快速发展，加之北京地下管线总量大、种类多、铺设广，施工破坏管线事件也时有发生，防范施工损坏已成为地下管线保护不容忽视的一个重要因素。

二、施工破坏管线事故的分布特点及原因

施工破坏管线主要是指施工过程中，由于挖掘管线信息不准确或其他人为原因，如野蛮施工、不按规范施工等因素，所引发的管线不安全状况。

以北京市2021 年共发生施工破坏地下管线事故43 起为例。从分布区域看，住宅小区内28 起、公共区域15 起；从工程类型看，市政基础设施工程16 起、房建工程7 起、电力工程6 起、园林绿化工程3 起、拆除工程3 起、水利工程2 起、公路工程1 起、勘探工程1 起、土地整理工程1 起、文物工程1 起、个人施工2 起；从系统登录情况看，登录“管线防护系统”的1 起、未登录的42 起。从施工类型来看，以房建工程、道路工程、市政基础设施工程为主；从工程规模来看，限额以下占比为88%；从受影响管线类别来看，涉及民生保障的燃气、自来水、热力管线占绝大多数；从事发时间、区域、位置看，工人交接班时段发生概率大，全市各区广泛分布，小区内部占63%、道路等公共区域占37%。

三、施工破坏管线的主要原因

一是对破坏地下管线后果的严重性认识不清以至施工安全责任落实不到位。有些单位对首都城市特殊性认识不够，没有把保护地下管线放在政治的高度、公共安全的高度、保障民生的高度去认识看待和理解，对破坏地下管线可能引起的危害与后果严重性认识不够清醒，对防范施工破坏地下管线的主动性不够高、存在职责履行不实现象。如：建设单位未认真落实保护地下管线的主要责任，对地下管线保护资金投入不足把相关责任推向施工单位，管理督促缺失；施工单位未能担负起保护地下管线的直接责任，方案制定、措施落实不到位，存在现场管理松散、教育培训不足，安全、技术交底不实等现象。同时，管线单位主动查找自身问题、主动防范也仍需靠前作为。

二是信息沟通共享不到位。北京城市管理部门搭建了“北京市挖掘工程地下管线信息沟通服务平台”已于2011年上线运行，该平台可满足管线权属单位在线进行注册，施工单位可在线进行地下管线查询以保证工程项目顺利进行，施工外力破坏地下管线事故有效下降，受到了工程建设单位、地下管线单位等各方面的欢迎和好评。但由于该服务平台只能在电脑端使用，还存在操作不够便捷、不能实时互动的问题，建设单位、管线单位、管理部门等均存在不会用、不愿用等现象，作用发挥效果不能很好满足当前用户和管理的实际需求。同时，建设、施工单位开展保护地下管线相关工作，往往面临不知道要找哪些管线单位、不知道如何找到这些管线单位，甚至找到了这些管线单位也很难顺利对接等困境，这些都提高了建设、施工单位开展保护地下管线工作的时间成本和制度成本，让其知难而避、冒险施工。

三是开展主动防护不到位。《建设工程安全生产管理条例》规定建设单位在编制工程概算时应当确定建设工程安全作业环境及安全施工措施所需费用，但实际情况是很少有建设单位将保护地下管线所需资金纳入预算，往往都算在施工费用中，让施工单位承担。施工单位制订保护地下管线的措施需要较多时间、人力、物力和资金投入，加之缺乏有效监管，对于做好保护地下管线工作容易在权衡利弊之下铤而走险，只管工期，不管管线安全。

四是执法惩处震慑不到位。部分建设、施工单位存有侥幸心理，对于保护地下管线相关工作消极应付，甚至明知故犯、野蛮施工。但监管部门存在处罚手段单一、执法落实不严、事故追偿有限等情况。大多数施工破坏地下管线事故都达不到启动安全生产责任事故调查的程度，行业管线执法部门处罚方式大多以罚款为主，且金额不高（燃气管线被挖坏通常情况下顶格处罚10 万元），施工破坏地下管线的违法成本太低。部分建设单位、施工单位存在往下级单位、分包公司、劳务公司转嫁现象，真正应该负责的单位继续逍遥法外。目前，事故追偿往往仅限于赔偿管线抢险抢修费用，对造成的间接经济损失没有追偿标准及相关依据，变相降低了施工破坏地下管线的违法成本。

五是法规宣传不到位。宣传培训还需加强，相关单位和管理部门对于保护地下管线相关法规制度和知识技能掌握不够。有的单位保护地下管线的意识比较淡薄，社会参与保护地下管线的浓厚氛围未形成。城市管理部门及街乡镇管理人员对于开展施工作业保护地下管线工作，未充分发挥统筹协调职能，与相关部门协作配合、为建设施工单位及管线单位提供支持服务不够。施工单位开展相关培训难度较大，加之不够重视，往往一带而过，导致部分一线管理和作业人员无知无畏，缺乏保护地下管线的意识和技能。管线单位的部分管理、巡查人员对管线保护相关法律法规掌握不深不透，遇到施工现场棘手难点问题不善于处置，需加强知法、学法、用法能力。

四、防止施工破坏管线的几点建议

（一）加强管理，优化服务

一是健全协调机制。建立市、区、街道（乡镇）三级协调机制，分级分类对建设单位、管线单位等开展施工作业保护地下管线相关工作提供支持、指导和协调服务。

二是强化执法联动。城市管理部门、街乡镇等发现施工作业保护地下管线违法违规行为时，及时制止施工作业，并将情况第一时间报送相关执法和主管部门。

三是优化网格监管。将施工作业保护地下管线纳入网格管理范围和考核事项，对各类施工作业尤其是居住区、街巷胡同内的施工作业保护地下管线情况进行监管。

四是升级信息系统。市城市管理委升级优化“管线防护系统”功能，上线移动端，提高建设单位、管线单位发布与反馈信息的时效性，建立施工破坏地下管线事故信息库，记录相关单位履行保护地下管线责任情况，存在履责不力的，一年内不得纳入评优评先、招投标等入选范围。

五是加强宣传培训。市、区城市管理部门加大宣传培训工作力度，制作宣传动画、开展主题活动等，加强施工作业保护地下管线的宣传；规范施工作业保护地下管线协作配合流程，编制指导手册，组织开展相关培训。

（二）明确责任，信息共享

一是细化管理部门职责。细化明确城市管理部门、住房城乡建设部门、专业工程建设主管部门、地下管线行业管理部门及行政审批部门等相关管理部门的职责，构建职责清晰、协调联动的管理体系，形成政府监管合力。

二是突出建设单位责任。将建设单位关于保护地下管线的责任明确为首要责任，对其在资金保障、管线资料搜集、监督管理施工单位和监理单位等方面应落实的责任进行细化明确。

三是明确管线单位责任。管线单位应有针对性地加强巡查力量、加密巡查频次，发现违法违规行为立即制止并向相关部门报告，并通过多种方式，支持配合建设、施工单位做好保护地下管线对接协作和旁站监护等工作。

四是共享施工和管线信息。区、街道（乡镇）建立辖区管线单位名录，及时公开所掌握的施工作业信息，便于各方有针对性地开展工作；管线单位到区、街道（乡镇）报到，在符合保密要求的前提下共享管线相关信息。

五是发挥物业管理单位作用。物业管理单位应建立与相关管线单位的联络机制，加强巡视，对管理区域内施工作业保护地下管线情况进行监督并提供必要的支持。

（三）健全机制，加重处罚

一是开展联动执法。对事故造成影响较大或违法违规性质恶劣的，依托“街乡吹哨、部门报到”机制，组织相关行政执法部门对涉事单位和施工现场联合执法检查。

二是实施联合惩戒。市、区城市管理部门定期曝光案件信息，通报给相关主管部门，推动其采取停产停业整顿、撤销行政许可、降低资质等级、暂停或取消招投标资格等措施实施联合处罚，将处罚信息上传公共信用信息平台。

三是深化行刑衔接。行政执法部门、街乡镇等实施行政处罚后，将处罚信息上传到北京市行政执法信息服务平台，以便检察机关及时发现刑事犯罪和公益诉讼案件线索。

四是倒查管理责任。对于发生施工作业保护地下管线违法违规行为或破坏地下管线事故的，市城市管理委等相关单位要会同相关主管机关倒查相关管理人员责任。

五是提高违法成本。事故涉及的居民安抚和应急保障的费用，由相关施工作业的建设单位承担，提高破坏地下管线的经济成本。

六是开展考核评价。市城市管理委牵头建立防范施工破坏地下管线考核评价机制，对相关市级部门、区人民政府（经济技术开发区管委会）、相关管线单位等防范施工破坏地下管线工作进行考核评价。

（四）发动群众，务求长效

一是畅通举报渠道。鼓励公众发现施工作业保护地下管线相关违法违规线索或相关人员玩忽职守、滥用职权等行为的，向12345 热线、相关部门或纪检监察机关举报。

二是实施举报奖励。管线单位建立奖励机制，对举报施工破坏地下管线相关线索的市民给予重奖，充分调动广大群众参与保护地下管线的积极性。

三是明确市场导向。着眼施工作业保护地下管线专业性较强的实际特点，提出支持依托第三方机构开展相关工作，为支出资金提供政策支持，以期形成专业化市场，依托市场的力量推动施工作业保护地下管线持续深化发展。