“三线模型”在高校基建项目风险管理中的应用

周婷婷 张浩

摘 要：本文以区属公办H高校为例，分析高校基建项目风险管理时，发现自购工程物资管理不规范、工程签证变更频繁、固定资产入账不及时、竣工决算滞后等问题，运用“三线模型”这一风险管理工具，从部门协同、共享学习、高校治理等方面强化高校基建项目风险管理，从营造高校风险管理文化、加强对一线部门考核、加大对二线部门资源投入、引入全过程跟踪审计等方面夯实“三线模型”的基础保障，希望为其他高校基建项目风险管理提供借鉴参考。

关键词：三线模型；高校基建项目；风险管理

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.23.048

随着高等教育事业的蓬勃发展，高校招生规模不断扩大，教学、科研需求也日益增多，据此各高校也逐步加大了对校园基建项目的投入与建设。在高校基建项目的管理过程中，各种问题与风险也不断凸显，如自购工程物料管理不到位、签证变更频繁、在建工程转固不及时、竣工决算滞后等。

1 “三线模型”概述

1.1 “三线模型”的发展演变

“三线模型”是“三道防线”模型的升级版。2013年1月，IIA（国际内部审计师协会）发布“三道防线”模型，提出由管理日常运营的业务部门、负责风险管理和监督控制的职能部门以及内部审计部门共同构筑风险控制的三道防线。“三道防线”模型因明确界定内部机构及部门的角色定位与权力职责，在降低组织风险和实施内部控制方面效果明显，得到国内外各行业的广泛应用。随着外部不确定性的增加，“三道防线”模型的弊端也逐步凸显，如只关注风险防范、不关注价值创造，对组织创新制约较多，易错失满足整体利益需求的机会。为更好适应环境变化和推进组织发展，2020年7月IIA提出了“三线模型”，并注明“三线模型”是“三道防线”模型的升级版，明确两者之间的关系与性质。

1.2 “三线模型”的内涵

“三线模型”与“三道防线”模型，虽然是一脉相承的风险管理工具，但是从外在名称到内在理念等方面，反映了现代组织治理与风险管理的进化与发展。首先，“三线模型”的名称修订体现了组织风险管理的认知发展。“三道防线”更侧重于防御（防范风险），“三线模型”则强调攻守兼备（价值创造与保护），这一变化凸显了风险的双向性，有利于引导组织权衡风险中的机遇与损失，灵活构建、适时调整基于自身目标的风险管理模式。其次，“三线模型”通过新增6项原则、调整各线关键职能的描述等，体现了风险管理与组织治理的理念拓展。“三道防线”模型局限于专项风险管理。“三线模型”则是通过强调第二线的专业知识与管理支持作用、第三线的独立不孤立定位，以及各职能定期沟通、协作配合等合力机制，推进组织实现整体价值最大化的风险管理与治理。可见，将“三线模型”应用于高校基建项目风险管理，符合时代发展要求，也符合高校定位。

2 高校基建项目管理的现状与风险评估

2.1 高校基建项目管理的现状

高校基建项目，是指高等院校为了提升教育教学质量而投资建设的基础建设工程，包括新、改、扩建以及修缮等工程及其配套设施。以某区属公办H高校为例，截至2023年4月，现有2个校区，占地面积1294.31亩，教学科研仪器设备总值2.52亿元，现有本科专业53个、专科（高职）专业18个，在校师生2.2万人。随着学校的转型升级和扩大招生，基建项目工程量大、业务类别繁杂、投资额度大等特点也凸显出来，基建项目管理成为高校内控治理的重点工作。2022年，H高校成立了基本建设及规划工作委员会，印发了《工程建设项目管理办法（修订）》《基建、修缮工程项目审计实施办法》《“十四五”校园基本建设规划》。调研发现，该校基建项目管理的决策机制较为完善，部门职责分工较为明确。校长办公会、党委常委会是该校基建项目管理的决策机构，工程建设领导小组（由分管基建工作的校领导、主要参与基建项目管理的各职能部门负责人组成）是基建项目重要事项的议事协调机构。后勤服务处作为基建项目管理部门，承担基建项目的质量管理、进度管理、投资控制以及安全环保等职责；国有资产管理办公室（后简称国资办）负责基建项目施工及相关服务采购、固定资产移交接收等工作；保卫处主要参与人防、消防工程验收及接收管理工作；网络信息中心主要参与弱电程验收及接收管理工作；审计处负责基建项目工程造价控制，基建项目审计的组织实施与协调，以及工程预结算、其他款项的组织审核工作；财务处负责基建项目资金的筹措、使用监管与核算管控。

2.2 高校基建項目管理的风险评估

随着高等教育事业的快速发展和学校的转型升级，H高校基建项目内外部环境都面临着较大的变化与挑战。一方面，H高校基建项目规模不断扩大，对基建项目的进度、安全、质量、投资等方面管理不规范时有发生，对学校的内部控制与规范治理产生了较大的负面影响。另一方面，2016年财政部令81号《基本建设财务规则》、2020年国务院发布《行政事业性国有资产管理条例》、2021年区教育厅等联合发布《某区高等学校基本建设管理暂行办法》，为推动高等学校基建项目和资产管理提出了明确具体的要求。据此，通过风险识别、分析和评价，指出H高校基建项目的关键风险点及所在环节、风险成因及风险等级，进而为应用“三线模型”构建高校基建项目风险管理夯实基础。

首先，通过查阅近5年H高校基建项目相关的基建项目相关合同、招投标文件、预结算报告、内外部审计报告、验收资料等进行风险评估，发现H高校基建项目管理主要风险包括：自购工程物资记录不规范，工程签证变更频繁、投资超支严重，固定资产入账不及时，竣工决算滞后等。

其次，在整合梳理上述风险的基础上，结合访谈、资料查阅、流程分析，进而分析风险产生的原因主要在于基建管理部门制度不健全、执行不到位、缺乏有效沟通与监督、基建财务人员素质有待提升、缺乏管理思维和治理意识。

最后，展开风险评价。基于发生频率及影响程度进行风险等级量化评估（见表1），综合判断涉及部门主要是后勤服务处、财务处、国资办、审计处等部门，要重点关注施工管理、竣工验收、竣工决算等基建项目管理的薄弱环节，防范资产损失和财务信息失真的风险，致力于提升项目管理水平和高校治理能力。

3 应用“三线模型”强化高校基建项目风险管理

3.1 构建部门协同布局，完善项目施工管理

为了有效防范项目风险，H高校各基建项目职能部门需要加强沟通配合，构建协同布局，为规范项目施工管理共同努力。第一，施工建设环节的自购工程物资缺少出入库等过程记录、缺少台账和财务记录，可能导致自购工程物资损失和多付工程款项。为此，后期服务处基建科不仅要做好台账登记，还要加强与财务处基建会计的沟通，定期核对自购工程物资的台账及出入库记录。第二，施工建设环节工程签证变更频繁且随意，造成工程量核算不准确，导致投资超支、支付金额过大和财务信息失真等风险。因此，后勤服务处基建科、审计处、财务处要做好三方共同协商的制度规定、执行分工及定期沟通。后勤服务处基建科要做好现场工程管理，审计处要进一步强化工程造价全过程审计的角色，财务处也要在结算支付环节将工程进度款项、付款累计额度与工程预结算总额度对比，发挥财务监督的作用。第三，基建项目未能及时进行竣工决算工作，无法核算工程项目的总成本，导致财务信息不准确、资产核算不全面。这说明，财务处要对已竣工验收的基建项目工程做出整体完工、分项完工等情况掌握，定期与后勤服务处、国资办、审计处等做好协调沟通以及档案归档工作，从而确保竣工决算的及时性。

3.2 强化共享学习氛围，开拓知识支持功能

H高校在基建项目管理方面各部门需加强政策学习，拓展实务工作水平。第一，自购工程物资管理不规范、工程签证变更频繁且随意，体现出高校基建项目职能部门对自身的职责与权力了解不够深入，应当加强跨部门的共享学习氛围，明确后勤服务处的业务职能、明晰财务处协助开展基建项目风险管理的职责，以及指明审计处作为三线部门应履行独立客观的内部审计确认和咨询职责，通过恰当的部门架构，充分营造共享学习的氛围、应用规范的业务流程、阐述专业的知识观念。第二，达到预定可使用状态的在建工程未能及时暂估转固、竣工决算工作滞后，这些也反映出财务处基建会计的综合素质有待提升，要进一步加强财务处在二线的管理支持和财务监督作用，并在适当的时候也可以提出合理的质疑或询问。同时，后勤服务处基建科、国资办、审计处也应当共同参与学习与掌握在建工程暂估转固、整体或分项竣工决算的相关政策学习，形成专业知识相互支持、管理监督相辅相成的氛围。

3.3 把握“三线模型”精髓，着眼高校整体治理

基于“三线模型”的最新理念，从高校基建项目管理入手，要强调内部审计部门、高校决策机构在基建项目风险管理与组织治理格局上的应用。除了构建部门协同布局、强化共享学习氛围来解决现有的问题与风险以外，还要关注高校基建项目在教书育人、社会服务、研究创新、文化传承等方面的公共属性以及高校基建项目管理在清廉校风和社会效益提升方面的综合评价。高校基建项目的三线部门不仅包括审计处，还包括纪委、监察处等部门。三线部门和高校管理决策机构不仅仅将高校基建项目管理作为规范业务流程、做好内控建设、有效防范风险的重要工作，而且要将高校基建项目与“三线模型”的理念相结合，全面权衡基建项目过程中的政策风险、管理机遇、潜在的资产损失与项目收益，用价值创造的视域来看待高校基建项目与高校治理提升的关系，在规范推进高校基建项目进程中高校战略定位、中长期发展目标与治理层的决策机制优化等内容，为提升高校整体治理水平、实现社会效益最大化夯实基础。

4 应用“三线模型”的保障措施

4.1 营造高校风险管理文化

营造高校风险管理文化，是指围绕高校教育教学质量、科学研究开发与应用、学科专业领域发展等主要目标，通过培训学习、科普活动、案例启示等方式来培养和加强广大师生的风险管理意识。良好的风险管理文化塑造，对于高校基建项目风险的三线职能设定发挥着保障性的基础作用，特别是对一线部门（如后勤服务处）、二线部门（财务处、国资办等）提高规范的业务实操能力、形成适应学校发展需求的风险管理意识与组织治理思维等具有较大的推动作用。

4.2 加强对一线部门考核

作为身居一线的高校基建项目管理部门（如后勤服务处），他们担负着风险管理与组织治理的首要职责。他们不仅需要在规章制度和落实执行上遵循高校基金项目管理的合规合法，而且要清楚岗位职责、识别评估风险，与其他相关部门、决策机构互通有无、协同配合、共同学习分享。因此，仅凭制度约束、交叉监督是不够的，还需要运用奖惩激励机制，加强对一线部门的绩效考核，引导一线部门人员的工作方向及重点与高校发展目标保持一致。

4.3 加大对二线部门资源投入

通过风险梳理，H高校基建项目的二线部门有财务处、国资办等。财务处在自购工程物资、工程签证频繁、暂估转固资产、竣工决算报告等环节未能充分发挥支持或监督的作用，国资办在暂估转固资产、竣工决算报告等环节也未能尽责协助监督。除了上述的部门沟通、知识学习、理念提升以外，信息系统在各部门独立使用所形成的“信息孤岛”也是高校基建项目管理较难的原因之一。因此，针对高校基建项目风险复杂多元的特性，要积极发挥二线部门在高校基建项目风险管理与组织治理方面的功能，需要加大对二线部门的资源投入，特别是对信息系统的整合应用及全过程闭环监督。

4.4 引入全过程跟踪审计

高校基建项目管理的三线部门主要为内部审计部门。审计处要发挥独立于一、二线部门及管理决策层的职能定位，但又非孤立的存在。既要做好基建项目中的造价审计、预结算审计等工作，还要有选择性地将全过程跟踪审计引入基建项目中。在自身有能力完成基建专项审计的情况下，独立不受限地获取资源数据，提供独立客观的内部审计服务，为高校管理决策层、其他职能部门提供参考咨询；在校内审计人力资源不充足且條件允许的情况下，通过招投标等方式确立符合资质及审计能力要求的三方机构，做好对第三方机构的管理，加强与高校管理决策层、上级主管部门的协调沟通。

5 结语

为了理顺高校基建项目管理中的权力与职责，建立健全有效的高校基建项目风险防控体系，以某区属公办H高校作为研究对象，应用“三线模型”的理念与管理方式，从构建部门协同布局、强化共享学习氛围、着眼高校整体治理等方面阐述强化高校基建项目风险管理的建议，并从风险管理文化营造、加强一线部门考核、加大二线部门资源投入、引入全过程跟踪审计等方面提出保障措施。

参考文献

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