基层“先打后补”全覆盖方案

文│邢俊玲 李玉森 （山东省宁津县畜牧业发展中心）

沈广通（山东省宁津县张大庄镇畜牧站）

“先打后补”是我国重大动物疫情防控改革的主攻方向，是基层动物防疫体制改革的重点内容。积极顺应时代号召，贯彻落实上级文件精神，更好地落实“三农”工作。笔者论述了“先打后补”的时代背景及其推进意义，指出了我国动物疫情防控中存在的问题和基层动物防疫队伍的现状，从散养户由专业合作社承担“先打后补”社会责任到专业技术防疫队承担规模养殖场防疫重任，阐述了村级防疫人员，专业技术防疫团队和专业合作社三者之间的不同社会分工，明确“先打后补”全覆盖的基本思路，对推进动物疫病强制免疫“先打后补”具有现实指导意义，对降低系统性风险、维护畜产品健康安全具有重大社会意义。

一、“先打后补”改革的时代背景

2016年7月，我国原农业部和财政部联合印发《关于调整完善动物疫病防控支持政策的通知》(农医发［2016］35号)，发布了允许家畜禽主自主采购动物疫苗、自行开展动物免疫，免疫合格后申请政府财政直补(以下简称“先打后补”)。2017年，农业农村部联合财政部印发《动物防疫等补助经费管理办法》，对强制免疫补助政策作出调整，允许按程序对符合条件的养殖场户实行强制免疫“先打后补”，逐步实行养殖场户自主采购强免疫苗自己防疫。

2019年12月，我国农业农村部印发《2020年国家动物疫病强制免疫计划》（农牧发［2019］44号），部署推进“先打后补”工作。明确提出高致病性的动物疫病免疫密度要达到90%以上，提高各类动物疫病抗体抽检合格率，部署规模养殖场率先开展“先打后补”工作，避免重大动物疫病暴发。

2020年11月，农业农村部为了在全国开展深入推进动物疫病强制免疫补助政策实施机制改革，发布《农业农村部办公厅关于深入推进动物疫病强制免疫补助政策实施机制改革的通知》（农办牧［2020］53号），从多个角度阐述以完善动物强制免疫“先打后补”为抓手，降低动物疫病风险，维护我国养殖业健康可持续发展。

2019年11月，山东省畜牧兽医局和财政厅发布《关于深入推进强制免疫“先打后补”工作的通知》（鲁牧计财发［2019］42号），明确了强制免疫先打后补与病死畜禽无害化处理、养殖业保险联动的方针政策。2021年3月，山东省畜牧兽医局和财政厅发布《关于印发〈山东省动物疫病强制免疫“先打后补”实施方案（2021版）〉的通知》进一步构建了山东省“先打后补”工作的框架。

二、“先打后补”的深刻涵义

1.明晰动物疫病免疫主体。多年来，一直延续着政府负责动物流行疫病免疫工作的全链条，动物疫病强制免疫由畜牧兽医局发起，省级负责统一采购疫苗，免费疫苗逐级发放到乡政府，由基层政府组织实施防疫。养殖户在防疫工作中处于被动地位，错误地认为政府是动物强制免疫的责任主体，甚至从心里产生了厌烦情绪，逃避免疫。新防疫政策实施后，实行农场自主采购疫苗或聘请第三方服务实施免疫，压实养殖户防疫主体责任。自己先交钱后免疫，免疫工作的每一个环节都要依靠养殖业主自身完成，增强了养殖场户对免疫工作的责任心。

2.政府在强制免疫中转变角色。强制免疫“先打后补”实行后，养殖场为获得补贴，积极配合填写养殖场的养殖档案，认真填报家畜饲养量和疫苗使用量，心甘情愿地接受防疫监督，及时申报产地检疫，畜牧部门便可从烦琐的免疫工作抽身，对养殖场实现无缝监管。

3.满足养殖场户采购疫苗多元化需求。传统的防疫框架下，政府畜牧部门集中招标采购，疫苗供应的种类较少，一个地区一种疫苗，只供应一至两个品种，并且一种苗局限于一个厂家，养殖场没有选择动物疫苗的空间。养殖场户无法享受到生物科技进步的红利，在生产实践中不能采用多联苗，无形中增加免疫次数，因疫苗接种应激加重了群体免疫抑制。工作中因畜主不愿接受供应疫苗的厂家，影响政府在百姓心目中服务形象。强制免疫“先打后补”，拓宽免疫疫苗采购渠道，实行家畜禽主自主购买，这样，他们就可以根据需要灵活采购疫苗，激发他们养殖的热情，客观上缓解畜禽群体免疫抑制，增强肌体的免疫力，减少疫苗兽药使用，提高畜产品质量。

4.节约政府财政，提高养殖场户参与积极性。在之前的动物疫病免疫模式中，分配先是县、然后是乡、其次是村，经过三级配送最后到家畜禽主，这样一方面浪费大量的人力、物力，另一方面会因交接频繁，冷链闭合不严，影响疫苗效价，拉低免疫效果。此外，一些家畜禽主常常质疑疫苗质量，盲目加大剂量对家畜禽进行免疫和随机增加免疫次数，从而导致动物疫苗浪费。“先打后补”试点政策实施后，一方面，家畜禽主需要为自己的动物疫苗买单，并且获得一定补贴，激发他们精心选购疫苗的热情，倒逼疫苗供应环节降低费用；另一方面，刺激畜禽主对动物精准免疫，精心呵护，减少疫苗使用剂量和频次，倾向于使用联苗，客观上保护了群体免疫力，减少疫病发生率。

三、基层兽医队伍的现状

1.散养动物防疫。由于历史原因，基层畜牧兽医站多地呈庙破僧散的困局，造成了基层服务线断网破，仅存的兽医从业人员尽是散兵游勇，勉强维持生存，部分县区为了应付无疫省验收，2020年进行了一次村级防疫员改革，七拼八凑招录了一批村级防疫员，他们只擅长散养牛羊的防疫注射，勉强支撑着兽医体制改革的门面。

2.规模畜禽免疫。规模养禽场防疫由自发的民间防疫队来承担，疫苗由养殖户自备，他们注射一只收取5～8分钱的服务费；防疫队伍大多为中老年妇女，队内自行传帮带，技术水平不高，曾经发生过蛋鸡胸部肌内注射疫苗吸收不良，淘汰鸡无法正常出栏的事故；养牛场免疫牛群由场主每头20元雇人免疫注射。一般防疫队长均是名誉上的合作社牵头，由于合作社之间的不良竞争，免疫收费只减不增，收入日渐减少，无力支撑技术更新。

3.村级防疫员队伍建设。根据山东省人民政府办公厅《关于改革和完善村级动物防疫员管理制度的意见》（鲁政办字［2018］239号）精神积极适应新时代新形势新任务新要求，采取劳务派遣等方式，改革现行村级动物防疫员管理制度。按照文件规定每个防疫员劳务派遣费每月3000元的标准，只能招入妇女或老年男同志，无法满足青壮年养家糊口的工资需求，进入防疫员队伍的壮年普遍存在兼职现象，不便于管理，无法实现工作需求。防疫员队伍普遍存在“关系户”，没有动物管理经历的人员混在其中，对规模养殖场监管、动物协检、畜产品质量安全等工作不能胜任，无法满足基层全面防疫工作的需要。

四、基层全面推行“先打后补”的工作建议

1.健全工作机制。

（1）加强宣传发动工作。组织由村级防疫员、养殖场户参加的“先打后补”技术培训会，营造养殖场户防疫第一责任人的社会氛围，让全员明晰“先打后补”工作流程，改变养殖场户盲目加大剂量、增加免疫次数的观念，培养精准用苗、科学接种，以细致管理延续疫苗抗体保护期的生物安全意识，让他们认识到领取“先打后补”资金基本可满足购苗的投入，增强养殖场户参与“先打后补”的信心。

（2）有机剥离村级防疫员和专业合作社。村级防疫员严禁开办合作社，不能担任合作社的技术骨干，确保他们专心负责上级行政任务，承担防疫宣传、防疫监督、防疫监测采样、养殖场户监管。

2.确立合作社对散养畜禽的免疫服务的社会地位。

（1）兽医专业服务合作社监管。严格兽医合作社审核登记制度，对合作社技术服务水平严格把关，合作社必须配备与服务范围相匹配的执业兽医师1～3名，对合作社技术力量定期培训、考试，成绩合格者颁发上岗证，工作成绩突出者推荐进入人力资源和社会保障部门的职称晋升渠道。

（2）强化合作社服务范围的登记监管。由于基层兽医服务面向农民，农民意愿存在游动性，合作社服务对象也就存在变动性，实行服务对象变动登记备案制度，由职能部门专人管理，时刻掌握合作社服务畜禽的底数。

（3）强化合作社免疫质量的检查监督。一年分春秋两季对合作社免疫畜禽实行分品种不低于1%的随机全血抽样，进行抗体检测，根据抗体检测合格率与对应畜种的无疫省80%（或70%）的要求比对，对合作社之间进行评比，并发放“先打后补”补贴。

（4）“先打后补”补贴的发放。合作社提供免疫用苗，免疫后按动物单元收取劳务费（由县防疫监督部门备案、监督，包含疫苗滴漏成本折算），免疫信息及时录入“鲁牧云”登记，年终合作社凭免疫畜禽的数量向畜牧部门申报“先打后补”补贴，畜牧部门以“鲁牧云”审核“先打后补”补贴发放，以冲抵疫苗浪费的费用。

3.确立规模场免疫服务队的社会地位。

（1）强对免疫服务队的监督、管理。免疫服务队必须在畜牧部门备案登记，接受畜牧兽医部门监管，防疫当天认真填写“免疫登记卡”，“免疫登记卡”上墙配合村级防疫员监督，村级防疫员完善免疫档案。

（2）免疫技术、设备与时俱进。畜牧主管部门定期对防疫队骨干人员进行技术培训，及时传授新科技、新型设备等行业新科研成果，每年组织一次免疫操作技能比赛，优等者颁发荣誉证书，对全社会公示。

（3）服务费收取及“先打后补”补贴的发放。免疫用苗费用由养殖场主自主购买，防疫量向畜牧部门申报补贴，畜牧部门以“鲁牧云”平台给养殖场核发“先打后补”补贴资金。

4.强化专业技术人员的指导、管理。县级畜牧部门承担畜牧兽医技术人员的备案、培训、考核职能，依托全国职业兽医资格考试，及时对专业技术人员分类、疏导，实现多劳多得，体现社会公平正义，促进畜牧兽医专业队伍的健康成长、更新，以适应新形势下社会需求。

五、结语

“先打后补”工作机制畅通后，养殖场户都能分享到政策红利，坚定抗牢疫病防控第一责任，维护畜牧生产健康可持续发展，确保公共卫生安全和畜产品安全，维持社会和谐稳定。