三星堆国家文物保护利用示范区建设投融资问题探讨

徐琳抒

（国家开发银行四川省分行，四川成都 610041）

0 引言

2021 年8 月，三星堆列入首批国家文物保护利用示范区，《三星堆国家文物保护利用示范区建设实施方案》（2021-2023 年）获批[1]。三星堆国家文物保护利用示范区（以下简称“三星堆示范区”）基础设施建设涉及城市规划、布局、功能的改建或改造，促进历史文化遗产保护利用、解决阻碍城市发展的问题属于城市更新范畴。与国外典型国家相比，我国历史文化遗产保护利用和城市更新的投融资主要表现为中央、地方财政投入或发行地方政府专项债券（简称“专项债”），基金模式尚不活跃；在严控地方政府隐性债务的背景下，银行贷款模式受限，尤其以历史文化遗产保护利用为目的的公益性或准公益性基础设施建设项目面临融资瓶颈[2]。

近些年，推动历史文化遗产保护利用和城市更新协同发展，受到各级政府部门的高度关注，但将历史文化遗产保护利用和城市更新结合，统筹解决投融资问题的研究较少。本文围绕三星堆示范区的历史文化传承、保护和利用，探讨历史文化遗产保护利用与城市更新的协调性和可持续性，借鉴国内外历史文化遗产保护投融资模式，提出将历史文化遗产保护利用和城市更新统筹实施的投融资对策。

1 三星堆示范区建设现状

历史文化遗产是凝结着中国传统文化的不可再生资源，发挥着传承优秀历史文华、增强民族文化自信、促进文明交流的重要作用[3]。三星堆出土文物印证了中华文明的多样性、丰富性以及古蜀文明的重要地位。2009 年8 月，三星堆列入首批国家文物保护利用示范区[4]。2021年4 月19 日，李克强总理考察三星堆遗址时强调，要发掘好、保护好、研究好三星堆遗址这笔丰厚的历史文化遗产。2019 年全省首届文化和旅游发展大会上，“天府三九大·安逸走四川”成为四川文旅形象标识。

1.1 三星堆示范区建设目标

关于历史文化保护，“十四五”规划明确提出，一是要融入大局，将文物规划与乡村振兴、新型城镇化建设、区域协调发展等衔接，确保符合国家经济社会发展工作大局。二是文物保护要与老城保护、城市更新结合，推进文化遗产旅游创新发展等具体任务。三是根据国家区域规划，整合历史文化遗产传承、保护、利用等重点任务，组织实施包括三星堆遗址、三星堆遗址公园等国家重要储备建设项目，积极争取中央预算内资金、专项债、企业债等渠道支持。示范区目标定位是中华文明多元一体起源发展重要标识工程、国家坚定文化自信重要支撑工程、成渝地区双城经济圈文化建设重大示范工程。

1.2 三星堆示范区建设实施方案

四川广汉三星堆示范区的范围是以三星堆遗址为核心的“一江两岸三镇”区域，总面积160km2，天府大道北延线南北向穿越示范区[3]。其中，核心区包含20km2的三星堆遗址保护范围和建设控制地带以及4km2的三星堆文化产业园。核心区域建设初步估算总投资约228 亿元。

2 三星堆示范区建设投融资模式探讨

三星堆示范区建设涵盖文物古迹、历史建筑、历史文化街区保护修缮和更新改造，区域内基础设施提质升级、文化产业园区和配套物业建设等一揽子建设内容需要大量的资金支持。在国家文物局的指导下，地方政府积极尝试建立多渠道的示范区建设资金筹措机制，推动发行专项债，加大投融资平台建设，推动政策性、开发性金融机构为示范区提供合规融资。在严控地方政府隐性债务背景下，解决三星堆示范区建设投融资问题。

2.1 三星堆示范区投融资模式现状及存在的问题

三星堆地处广汉，地方财力有限，即使申请到中央补助资金和专项债，仍不足以满足三星堆示范区城市更新项目约300 亿元的资金需求。主要存在的问题：一是项目策划缺乏整体性。示范区城市更新涉及留、改、建等不同子项，牵头部门、项目业主分散，造成多头管理、效率不高。尚未围绕区域发展规划和产业发展布局，未对服务于示范区同一规划目标且关联性较强的一揽子建设内容进行全局谋划、统筹实施、整体推进。二是EPC、PPP 等传统融资模式具有局限性。EPC+F 投建模式具有成本偏高、回收期短的特点，一旦项目业主付款延迟就会造成建设工期滞后，比如天府大道北延线（三星堆段）。PPP 模式受制于地方政府财政承受能力，入库流程难度大、耗时长，且监管风险较大。三是银行融资门槛较高。受防范地方政府隐性债务风险政策影响，示范区城市更新项目这类准公益性项目，以地方国有企业为融资主体的融资渠道明显收窄，博物馆、遗址公园等门票收入不能直接作为融资的还款来源，要实现项目自身经营现金流平衡有难度，从项目实施现实情况来看，急需银行制定融资方案以降低融资门槛，持续提供长期、大额、低成本的资金支持。四是投资渠道不畅。由于专业投资机构参与不足，社会资本不活跃，不利于集合社会闲置资金提供专业投资。

因此，三星堆示范区建设工作任重道远，历史文化遗产保护利用从过去“粗放式建设”进入“精细化运营”阶段，这是涉及多元主体参与的系统工程，合理设计和选择投融资模式是核心和关键。

2.2 市场化融资模式探讨

基于三星堆示范区建设目标、城市更新程度、项目业主、资金需求等方面的差异，运用市场化方式，示范区不同建设内容对应投融资模式的适用性也有差异。目前，基础设施建设项目比较普遍运用的市场化模式包括EPC、PPP 和全要素统筹3 种模式。

2.2.1 主要市场化融资模式的特点

从历史文化遗产保护利用角度，三星堆示范区城市更新项目具有公益性或准公益性，受项目业主实力及市场竞争影响，EPC 模式常发生总承包方（建筑企业）“带资承包”，即EPC+F 模式，对应合同或补充协议条款往往涉及政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益等条款，涉及新增地方政府隐性债务风险，造成EPC 融资模式难以合规获取银行贷款。就融资模式合规性而言，坚持市场化运作，选择PPP模式和开发性金融机构全要素资源统筹一体化模式（简称“全要素统筹模式”）更有优势。

以三星堆示范区建设项目为例，PPP 模式是由地方政府按照示范区项目实施步骤完成前置合规流程，按照PPP项目开展“两评一案”及入库工作[5]，由招投标选中的社会资本(联合体)组建项目公司，由项目公司负责示范区项目的全生命周期实施工作，获取合理投资回报。

全要素统筹模式是开发性金融机构在系统观念引领下，支持三星堆示范区建设的实践创新，围绕区域发展规划和产业发展布局，依托政策、法规等顶层机制设计，保留遗址文脉、完善城市功能、支持特色产业为同一规划目标，对城市范围内文物古迹、历史建筑、历史文化街区进行修缮和更新改造，区域内基础设施进行提质升级，文化产业园区和配套物业建设等一揽子建设内容进行全局谋划、统筹实施、整体推进。项目建成后，统筹运营具备租售或经营条件的部分设施及配建物业，以租售产生的收入用于抵补前期拆迁、修缮改造成本，以实现项目自身的经营与财务平衡。

2.2.2 PPP 模式与全要素统筹模式的适用性

从模式适用性来看，PPP 模式基于市场化运作引入社会资本，通过《PPP 项目合同》明确绩效考核机制，将项目风险与收益匹配，有效减轻政府当期财政压力，实现政府、企业、居民多方共赢。但由于PPP 项目程序相对繁琐、耗时较长，且对项目入库和预算管理、财政承受能力论证、合同审核、绩效管理等要求严格，以德阳或广汉财力测算，PPP 项目空间有限。

全要素统筹模式适用于通过项目策划、具备市场化运作条件的基础设施与产业的融合业态。以三星堆示范区建设为例，项目建设涉及多个子项，纳入开发性金融机构贷款支持范畴，应同时符合以下条件：一是建设内容在规划功能的实现上有较强关联性，需制定一体化实施方案；二是建设内容由同一授信对象组织实施，不同建设内容的现金流可统筹调配并相互调剂，风险缓释措施可有效共享；三是各项建设内容应整体编制统一的可行性研究报告，制定经政府相关部门批复的整体实施方案。

2.2.3 三星堆示范区融资模式选择

三星堆示范区建设采用全要素资源统筹模式，通过统筹整合、优化配置城市更新及其衍生、共生的各类要素资源，依法合规构建公益性和经营性项目的结构化现金流，开发性金融机构将提供合规融资支持[6]。

因此，在三星堆示范区城市更新项目中大力推广全要素统筹模式，将历史文化遗产保护利用和城市更新统筹实施，有效利用开发性金融，助力历史文化遗产保护，贯彻城市建设新发展理念，走内涵式、集约型、绿色、高质量发展之路。

3 三星堆示范区建设投融资建议

3.1 完善顶层机制设计

为统筹实施三星堆示范区历史文化遗产保护传承及更新、改造、升级，地方政府为实现示范区协调发展和整体提升目标，出台配套的规划、土地、资金、保障等政策。为支持衍生的特色产业发展，结合行业特点和发展短板，出台行业整体发展规划、产业扶持政策。

3.2 推广全要素统筹融资模式

针对三星堆示范区不同类型城市更新子项目，在防范政府隐性债务风险前提下，要根据政策规定和项目特点对融资模式和实施路径进行融资方案设计，积极将历史文化遗产保护利用和城市更新有机结合，探索统筹实施的新模式。发挥开发性金融机构在基础设施建设领域的主导地位，通过牵头组建银团，引领其他金融机构共同参与示范区建设[7]。

3.3 培育专业化基金

在当前国内宏观政策以扩大有效投资、对冲经济下行压力为发力重点的背景下，开发性金融机构可以探讨设立历史文化遗产保护、城市更新基金等专业投资基金，明确项目收益回报和退出机制，随着三星堆示范区建设目标的逐步实现以及文化产业园区孵化产业项目的正常运营，前期投资收益将产生叠加效应，反过来也为建立专业基金吸引更多的资金，形成“造血”机制，促进示范区的良性循环发展。同时，专业投资基金提供项目资金筹集通道，精准撬动银行贷款，加快推动示范区项目落地，更好发挥有效投资的关键作用。

4 结语

三星堆示范区的城市更新对历史文化遗产保护利用具有重要的现实意义，由于资金需求较大，投融资问题严重制约着示范区的城市更新和历史文化遗产保护利用，在严控地方政府隐性债务的背景下，创新市场化融资模式迫在眉睫。分析示范区历史文化遗产保护利用的必要性，借鉴国内外历史文化遗产保护投融资经验，在当前宏观政策、监管政策环境下，充分发挥开发性金融机构基础设施建设领域投资、贷款等综合金融服务优势，推广全要素统筹融资模式，将三星堆示范区的历史文化遗产保护利用和城市更新有机结合，整体谋划，统筹实施；尝试设立专业性基金，解决项目资本筹措问题，为当前扩大有效投资、稳定经济发展提供有力支撑，为四川古蜀文化保护利用和城市高质量发展提供参考。