城投企业全面预算管理应用研究

陈晓彬 福建漳州城投集团有限公司

引言

城投企业作为城市基础设施建设的重要主体，承担着城市建设、城市发展和城市运营职能，其经营管理范围广泛，经营规模大，经济活动复杂，加强全面预算管理对于城投企业来说意义重大，能够有效规避风险，实现企业的可持续发展。现阶段，随着各地对地方债务的严格管控，大多数城投企业将不得再代行政府融资平台功能，故而促使城投企业围绕城市基础设施建设的主责主业，不断向市场化转型。为了更好地适应市场需求的变化，城投企业可以将全面预算管理引入其发展过程，并突出全面预算管理的核心地位，这样有助于经营业务进行调控，科学分配集团资源，从而实现可持续发展的目标。

一、城投企业应用全面预算管理的作用

（一）有助于战略发展目标的分解与实现

将全面预算管理应用于城投企业的转型过程，能够促进城投企业向实体化和市场化方向推进。考虑到城投企业在运营过程中所涉及的领域比较多，城投企业可以将全面预算管理在各个业务领域进行渗透，结合经营业务活动发展的实际制定符合企业需求的全面预算管理方案；同时，以战略目标为导向，逐级分解并编制全面预算管理方案，为城投企业下一经营阶段的业务活动提供更为详细、明确的经营计划，成为集团下属企业和职能部门明确其经营业务活动应该遵守的标准，并且在此基础上明确其工作目标，以此使得城投企业业务规范与战略目标实现有机衔接，保障城投企业在战略发展目标的指导下，实现合理化和规范化的经营，并推进各项业务活动的开展。

（二）有助于优化集团资源配置

随着经济全球化的不断深化，市场竞争也日趋激烈，城投企业应该清晰地认识到市场环境改变时，其自身的综合实力稳步提升的重要性。由于城投企业成立的历史背景以及承担的城市建设的职能，导致城投企业天然地与政府关系密不可分，且存在负债率高、资产规模大、重资产等显著特点。当前，我国大力推进市场经济模式，在国家宏观调控下，政府为广大企业创设了良好的发展环境，这也为城投企业的市场化转型提供了坚实的基础，使其能够在市场中发挥出更大的作用。

在此背景下，城投企业在制定战略目标时应该把工作重点聚焦于内部管理，为了确保集团战略目标能够按照预先规划的路径逐步推进，就必须以良好的执行力作为保障，这就需要城投企业改进内部管理方式、建立健全各项规章制度并完善内部管理机制，确保全面预算管理的有效应用并达到良好的制度管控效果。城投企业应用全面预算管理有助于促进内部控制能力的提升，使管理工作更加精细化，从而达到控制负债率的目的，确保企业的可持续发展。在应用全面预算管理的过程中，城投企业可以将现代管理模式与自身实际情况进行结合，通过有效整合当前集团所控制的资源和条件，从而科学制定战略发展目标并夯实战略目标实现的基础。

（三）有助于防范集团经营风险

现阶段，城投企业所面临的市场形势越来越严峻，因此，城投企业应该加强市场风险预防工作，这也与全面预算管理的理念相契合。通过应用全面预算管理，可以有效预防城投企业可能面临的风险；同时，应用全面预算管理可以对集团管理工作进行精细化设置，并且有助于全体员工的积极参与，以此增强城投企业的凝聚力，让全面预算管理能够在人力资源充分优化和利用的基础上及时掌握相关信息，进而有效地识别和应对经营风险。此外，城投企业还可以利用全面预算管理提升集团总部和下属各公司的资金使用效率，以此规避集团战略发展目标与实际经营活动出现偏离的现象，通过有效控制各部门和各人员，对各岗位职责以及工作内容进行精确定位，从而确保城投企业内部的责权利三者实现有机统一。

二、当前城投企业全面预算管理应用存在的问题

（一）与战略目标的匹配度不高

一方面，城投企业对全面预算管理的应用，应该在整体战略目标的导向下开展经营活动，然而近年来，城投企业的规模不断扩大，业务涉及的领域也逐步多样化，城投企业投资的多元化特征越发显著。同时，城投企业下属各公司也在向集团化发展模式转型，但是因其战略目标不够清晰，并且其经营活动与战略发展目标的结合度不够，这就造成了集团总部与下属各公司在经营与预算之间出现脱节的现象，最终影响了城投企业总体战略目标的实现。

另一方面，全面预算管理强调战略发展目标的导向性作用，要求城投企业应该根据战略发展目标制定全面预算管理方案。然而，随着市场经济的飞速发展，城投企业为了快速拓展自身业务和体量，不断在各行各业进行渗透，其业务所涉及的范围越来越广，投资也逐渐变得多元化。同时，城投企业下属各公司由于业务的差异，也需要制定与业务相匹配的预算管理方案，而实际上很多城投企业通常是以总部的预算管理方案为依据，使得实际经营管理过程中出现与战略发展目标相脱节的现象，不利于城投企业总体战略发展目标的实现[1]。

（二）预算编制方法不够合理

一是预算编制的参与主体只局限于财务部门，难以对集团业务发展进行支撑；二是预算编制的内容侧重于日常经营活动，通常是以利润出发对集团的收入和支出状况进行测算制定，没有充分考虑到集团在筹资和资本性支出方面的预算；三是预算编制的方法太过简单，通常是以历史财务数据为基础进行汇总和统计，比较注重经验但是缺少科学依据，使得预算与实际出现较大的偏差；四是城投企业在年度预算编制时，未能有效参考内外部环境分析和资金需求分析的结果，而是依靠强制性手段下达预算指标并安排预算任务，这种做法容易导致预算目标偏高或偏低的问题，难以发挥预算管理在成本控制方面的主要作用。

（三）全面预算管理信息化水平有待提升

一是城投企业缺乏全面预算管理信息化建设的意识，在预算编制、执行、控制、监督以及考核等环节仍然依靠人工编制的方式，使得集团预算管理与财务核算管理以及日常经营管理的关联性不强。二是城投企业在预算编制环节，没有将大数据技术在信息与数据归纳、汇总、分析以及深度挖掘等方面强大功能发挥出来，使得集团员工较多地停留在传统人工编制预算阶段，所获取的预算数据也不够精准，影响了预算执行结果与预算目标之间的对比分析，不利于全面反映预算执行的效果。三是城投企业在全面预算管理信息化建设方面缺乏专业型人才，当前集团的很多财务人员的自身信息化素养不高，难以推进信息化建设的进程[2]。

（四）预算绩效考核体系有待完善

由于城投企业有着显著的“重资产”特点，使得其在实施全面预算管理时比较重视预算编制工作，而容易忽视预算绩效考核的重要性。首先，城投企业所应用的预算科目统计口径与会计科目核算口径之间差异性比较明显，使得预算执行与预算编制之间所产生的偏差较大，进而导致预算绩效考核难以有效推进。其次，由于预算编制工作不够合理，使得预算目标中夹杂了较多的人为因素的干扰，没有充分融合预算目标与集团经营目标；同时，在超预算或预算不执行问题出现时，城投企业的考评机制不够合理，形式主义比较明显。最后，城投企业的预算考核制度缺乏针对性和可操作性，难以将相关员工的工作积极性调动起来。

三、优化城投企业全面预算管理的对策

（一）明确全面预算管理的战略目标

首先，考虑到城投企业与政府之间的特殊关系，在经营管理过程中应该贯彻政企分割的理念，同时基于对市场经济变化的应对，城投企业应该突出战略目标的市场特征，促进经营理念从政府任务型向市场导向型转变，进而不断提升自身的竞争力和服务质量。

其次，城投企业应该进一步明确自身的战略目标，科学制定全面预算管理制度，有效协调部门之间的关系，确保各部门和分支机构能够在发展目标上达成一致，这样才能更好地应用全面预算管理，进而促进城投企业的长远发展。一旦城投企业的战略目标得以明确，那么就能够在应对各种市场挑战时充分考虑集团的实际运营状况，进而借助全面预算管理手段的有效运用，保障集团能够在战略上保持上下一致，促进集团的可持续发展[3]。

最后，城投企业应该积极调整组织结构，强化预算管理的刚性，明确各部门的职责范围，并严格执行全面预算管理制度，保证预算编制过程的科学合理，这样才能保证在具体实施过程中不会出现偏差和失误，进而降低对集团运营带来的不利影响，以充分体现战略的导向性。

（二）选择科学合理的预算编制方法

为了更好地应用全面预算管理，城投企业应该挑选科学合理的预算编制方法，在预算编制时要始终将预算编制与市场需求进行结合，从传统的“简单化”和“经验式”的预算编制方法中脱离出来。

一方面，城投企业在预算编制时，应该综合考虑集团经营特点以及年度经营和投融资计划，结合资金需求目标，对集团收入和成本费用以及利润及资本性支出情况进行确定，借此明确集团年度预算的类型、范围以及资金需求量。

另一方面，城投企业应该充分发挥市场调研和预测的作用，在选择预算编制方法时重点参考业务特点和预算管理实际内容，这样才能对全面预算管理的预算目标进行科学编制。例如，在市场环境相对稳定的情况下，城投企业可以选择“零基预算”作为预算编制方法，结合集团的资金需求情况，通过市场调查和分析，合理确定目标成本、利润以及资本性支出等相关预算指标，借此提高预算编制的科学性。基于城投企业的特殊性，建议城投企业每年按三至五年为周期编制弹性预算，并且每三至五年将预算指标的数量和类型进行调整，以适应实际情况的变化。

（三）提升全面预算管理信息化水平

从城投企业长期发展的角度来说，信息化建设意义重大，实施全面预算管理也需要集团相应地构建信息化平台，这样才能保障集团总部与下属各公司之间在日常经营以及财务活动上实现智能化，进而促进集团运营效率的提升[4]。

首先，城投企业应该将财务管理、预算管理以及业务管理充分融合起来，打造一体化的信息化平台，以此强化所有员工的信息化管理观念，进一步明确集团全面预算管理的信息化发展目标，促进集团全面预算管理信息化水平的提升。

其次，城投企业要将大数据技术在数据深度挖掘和分析方面的功能充分发挥出来，为编制预算提供更具科学性和可靠性的数据参考；同时，要将信息化管理的理念融入到全面预算管理的流程中，保障信息化系统与预算执行情况更好地匹配起来。

最后，城投企业要注重自身在新型信息化专业人才方面的投入，针对财务管理、预算管理以及信息化管理相关内容开展专门化的培训，促进预算管理人员的信息化水平以及综合素质的全面提升。

（四）完善全面预算管理绩效考核体系

首先，城投企业应该建立与预算管理相匹配的业绩考核体系，并结合预算目标对预算执行情况进行评估和考核，以保证预算编制与实际情况相符合。城投企业应该将全面预算管理绩效考核体系的客观性、科学性以及公正性全面体现出来，下属各预算单位以及员工应该全面知晓考核指标并遵照执行。

其次，城投企业应该有效融合绩效考核与员工薪酬考核体系，将预算主要指标作为考核指标的制定依据，并体现激励机制的公平和公正，将集团下属各机构以及各员工参与预算执行的积极性和主动性充分调动起来。城投企业应该设立明确的奖惩机制，根据考核指标完成情况给予奖励或者进行处罚。城投企业要注重考核结果的反馈和总结，在考核结果公布后，进行及时的分析总结，并针对存在的问题进行改进和提升。同时，将考核结果纳入全面预算管理的制度和流程中，不断完善绩效考核体系，提高考核的效果和实效。

再次，城投企业应该结合自身的实际情况以及所处的发展阶段，从经营目标、业绩指标以及经济发展情况等方面构建适合自身发展的全面预算管理绩效考核体系，同时还应该充分发挥内部审计的作用，促使绩效考核结果得到有效应用。

最后，城投企业应该突出全面预算管理的实效性，并且有效参考各预算单位预算执行的情况，以月度、季度或年度等周期进行反馈，以此及时反映预算执行与预算目标之间的差距，进而以这些差距为分析对象查找可能存在的问题及原因，明确各单位在预算管理中的责任，以此保障集团的运营效率以及对风险的合理规避[5]。

结语

近年来，随着市场经济的不断深化和改革，城投企业所面临的市场环境也日趋严峻。城投企业应用全面预算管理的主要作用在于通过对集团战略发展目标的有效分解，以此实现集团经营管理的精准性和科学性，进而保障集团的可持续发展。因此，城投企业应该积极探索市场经济发展的基本规律，通过对自身战略发展目标的进一步明确，将全面预算管理的理念进行渗透，以此有效减少资源浪费并增加经营利润，将全面预算管理的作用全面发挥出来，保障集团战略目标的实现。