企业PPP 项目财务管理存在的问题与对策

李年贵 咸宁浦华甘源水务有限公司

引言

当前，社会经济快速发展，同时面临着转型，人们的生活水平也在持续提升，在充分满足了物质需要的同时，逐步开始对精神方面的需要进行了更多的探索，因此，社会对公共基础设施的需要也在不断地增长。公共产品和服务的独特性决定了它们具有一定的公益性，因此只有政府才能主导并承担起相应的责任。然而，一个公共基础设施项目的投资额往往都是以亿为单位的，面对如此巨大的投资款，政府在一些时候无法全部承担，否则，就会顾此失彼。与此同时，如果政府在公共基础设施上投入过多的资金，也会影响到政府其他职能的发挥，从而对社会的均衡发展产生不利影响。PPP 模式正是在这样一种背景下产生的，并在许多领域得到了广泛的应用[1]。对于政府而言，PPP 项目有利于发挥其社会功能，减轻其财政压力；而对于社会资本而言，PPP 项目的兴起也为其带来了转型和发展的契机。但就是这样一个被所有人看好的发展方向，却导致了这个模式在国内的失败率很高。这主要是因为相关的公共基础设施的建设需要大量的资金投入，需要大量的前期准备工作。巨大的投资是否能够取得预期的结果，企业是否能够收回投资收益，实现预期收益率，这些都存在着一些不确定因素，这就对企业财务管理水平提出了更高的要求，如果在财务管理上出了什么问题，那么就会影响到整个投资项目[2]。

一、PPP项目财务管理概述

（一）PPP 模式

随着广大人民群众对于生产和生活要求的逐渐提高，国家所要兴建的公益性基础设施项目数量越来越多，所以政府要承担项目资金的支出，从而给政府带来财政上的压力，于是新的投融资模式——PPP 模式便由此产生。

在PPP 模式中，政府掌握着信息、资源、政策等生产要素，能够统一协调并配置资源，而社会资本具有经营管理及建设方面的技能与经验。如果社会团体或公司取得了特许经营权，双方可以通过签订合同的形式，确定双方当事人的权力和义务。截至2022 年7 月，全国各地政府投资与社会资本合作综合信息及服务管理库的建设情况汇总如下：PPP 市场总量稳定上升[3]。2022 年上半年，全国共有279 个新入园项目，总投资额已达4586 亿元，同比下降了1140 亿元，同比下降了19.9%。截至6 月末，在建工程10354 个，总投入16.5 万亿。已签约工程 7934 个，总投资额 13 万亿，工程签约率为 79.8%。其中，工程5280 个，总投资8.7 万亿，开工率为53.1%；工程1988 个，总投资为2.8 万亿。PPP 模式对于理顺社会企业资本和政府之间的关系、促进社会各种资源的相互融合、提升社会企业的内生成长动能、促进优势互补、提高地方政府效能，有着非常关键的意义。

（二）财务风险

项目实施离不开财务管理。与此同时，还必须意识到在项目进行过程中必然会出现各种各样的风险。所以企业一定要充分重视财务风险管理，这是因为风险包括一些能够影响未来回报的不确定因素，风险牵一发而动全身，如果不加以重视，就会使工程落空[4]。

财务风险有广义和狭义之分，广义上讲就是企业生产经营过程中因外部环境或者内部因素的影响而使企业取得的利益与期望相差过大，导致利润亏损及其他不利条件。狭义地说，财务风险就是财务杠杆，它是企业不当的财务负债比率所导致的财务不良结果——因借款导致企业利润变动的风险。财务风险表现为融资风险和投资风险。根据我们观察，此种财务风险之划分和财务管理之财务活动非常相似，显示风险无所不在，因此在做有关财务管理的同时必须重视风险。财务风险管理就是要结合PPP 项目具体情况，先判断属于哪种风险，再分析和评估风险，最后提出应对风险的有效措施。其中风险规避、风险承担、风险分散和风险转移是处理风险的主要方式[5]。

二、企业PPP项目中财务管理的必要性

在PPP 模式下，企业要面对日益复杂和激烈的市场竞争，必须做好企业PPP 项目的财务管理工作。通过财务管理，结合当前的问题，以公司的经营和发展为目标，从而作出实际的金融决策。PPP 项目是当前我国社会经济发展过程中的一种新型投资模式，其顺利运行和发展将直接影响到整个国家的建设质量，所以，强化PPP 项目的财务管理工作是保证PPP 项目顺利运行的前提和基础。进行财务管理工作，为PPP 项目的构建奠定了坚实的基础，如果把这些工作做好，能够显著提高公司的项目质量和项目运作效率[6]。

三、PPP项目企业财务风险现状分析

（一）投资决策缺乏科学性，风险认识不到位

由于没有进行科学的财务决策，投资决策者对投资风险认识不足，在投资PPP 项目时盲目跟风，使得投资收益率低于企业的资本成本，进一步恶化了企业的经营状况。很多企业在投资PPP 项目时，缺乏对PPP 项目可行性的深入分析，缺乏对PPP项目的系统性解读与研究。造成这种情况的原因是多方面的。第一，PPP 项目的运营规模很大，各部门的日常工作既不统一，也不相关，由于不对称的信息，各部门很有可能只关注自己的个人利益，而不会顾及其他部门的特殊需求。例如，销售市场开拓部、财务部门非常重视项目招标，但有时却很有可能忽视了运营风险。所以，在可行性分析环节中，财务部一定要对项目的可行性进行深入的分析，否则也会造成隐性的经营风险。第二，部分企业在投资决策过程中，由于缺乏充分的金融信息，导致投资决策出现错误，使得PPP 项目很难取得预期的利润，投资没有得到及时的回收以及有效利用，从而带来了较大的经营风险。

（二）成本管控与财务预算体系不够完善、管理质量较低

对于这类项目，项目企业在制定财政预算时，没有充分考虑到衍生工程的成本核算问题，没有对其进行深入的研究与探讨。除此之外，在项目管理的早期阶段，企业还必须及时地准备好充足的资金，例如购买足够的材料，支付足够的经费，从而为后续的工程管理工作的顺利进行打下了良好的基础。假如规划的成果与现实相差太远或者经费不够，那么，未来规划项目的开展将会大大受阻，并且很有可能会因为资金不足而被终止。此外，也存在着其他工程建设中的一些问题。受企业经营的制约，企业的财务人员在进行财政预算的项目时，没有进行真实的模拟操作，不能根据企业的经营情况，纯粹通过主观判断来进行计划执行，也不能选择项目方法。随着时间的推移，就会出现对企业财政预算管理的缺失，以及不完善和不合理的财政预算管理方式，从而使企业的财务质量下降，尤其是到了工程的后期，更容易发生资金链的问题。但是，在PPP 模式下的融资方式下，目前还没有进行过系统的探讨，更没有针对PPP 模式下企业融资的具体情况做出相应的调整与改进。此外，相关的财务人员并不能与工程项目的实际运作相结合，对其进行全面的考量，从而在对项目方式的选取上也会出现一些偏颇，最终造成了项目的财务预算的效果不能完全体现出来。

（三）投资回收期长，投资收益受外部影响大

PPP 项目的运营周期一般比较长，最多可以达到30 年左右。在运营的过程中，投资收益会受到来自外部的巨大冲击。比如，项目可能会受到国家、地方规划变动以及投资能力的影响。此外，PPP 项目还存在着大量的同质化现象，开发存在着严重的缺陷，这就会造成车流、人流和客户的分流，这就给使用者带来了支付不充分的风险。项目的执行可能会受限于当地的经济发展水平，因此，在执行过程中，政府财政预算没有足够的资金来全额发放可行性缺口补贴，而纳入了一般公共预算中的政府可行性缺口补贴，也没有足够的资金来获得下一个会计年度的当地人民代表大会的认可，这就造成了政府可行性缺口补贴的发放不到位，甚至是不及时的情况。由于相关法律和政策的改变，工程在运营的过程中，需要对经营标准进行提高，对更新改造的标准进行提升，并将更新改造的折旧摊销时间进行缩短，这就会对运营成本造成一定的增加。与此同时，也会出现将收费标准进行下调，将收费内容进行缩减，并将收费时间缩短，从而对工程可用性付款造成不利的影响。上述因素对PPP 项目的投资效益有一定的影响。

（四）内控力度不足，财务管理落实不到位

PPP 项目财务管理工作应建立在完善严密的内部控制体系基础之上，并对其进行各项财务管理，促进PPP 项目公司财务管理质量与效率提高，起到制约作用。但是从PPP 项目公司目前的实际情况可以看出，目前金融管理工作内部控制不足，内部控制制度缺失，这已经成了新时代PPP 项目中的一个共性问题。究其原因，主要是由于PPP 项目公司发展的历史尚浅，其内控制度的构建尚不健全，公司的内控标准偏低，内控制度难以落实，内控制度存在一定的弊端与漏洞，这必然会对PPP 项目融资工作的各环节造成一些问题。目前，企业的内控制度主要从企业的总体需要出发，而企业的内控制度还不够完善。这就会造成对公司整体需求的忽略，在普遍性而又不够细致的内部工作实践中，进而影响了内控工作的指导功能和有效性。根据传统的内控模型，导致目前的内控状况比较不公平，公司仅仅把PPP 项目的财务管理工作聚焦在一点上，只对其进行内部控制，缺乏对整个内控体制的全面管理，导致了公司的财务管理水平和效率的下降。

四、PPP项目财务管理的优化措施

（一）提高投资决策的科学化水平

科学投资决策是指PPP 项目公司在科学理论的指导下，选择科学的方式和流程，让各领域具有丰富经验的专业人士、专家学者和管理者密切合作，通过项目可行性和科学论证，选择出最优方案，以获取最大的社会效益和经济效益的过程。在一个企业的投资项目中，要进行科学的管理。一是要对投资风险进行严密的约束。企业应该建立起一套严格的工程管理决策责任制，当工程管理决策出现错误时，必须对其领导进行经济与法律上的问责。二是对投资项目的评价体系进行了规范化。目前，虽然企业工程评估已被广泛应用，但仍面临着许多困难。许多工程的可行性论证只是为了使工程获得批准，而并非科学。因此，必须建立健全后评价的管理模式，使后评价工作规范化、法制化。

（二）强化项目资金预算控制

在PPP 项目的整体筹备过程中，对于项目所涉及的各种类型的资金，需要有关人员运用适当的技术与方法来进行成本计算。而且，在确定了成本核算结果后，还要制定相应的资金配置方案，这样才能确保项目的成本效率，最大限度地防范项目运营风险。同时，要从整体上对工程的科学性和可行性进行充分的考量，根据工程所需的资金，制定整体的投资方案，方案中要包含物资、设备、人员招聘等方面的内容。既要保证效率，又要尽可能地节约PPP 项目的成本，以确保项目的顺利进行。在企业开展PPP 工作的过程中，有很大的可能会碰到与信贷相关的情况，这就需要企业的相关人员对与信贷相关的情况有一个全面的了解，并以企业的实际工作运作状况为依据，以企业的信贷需求为依据，对PPP 工作的资金规模进行一个初步的估计，以便更好地解决企业对融资问题的处理。

（三）加强项目投资总额管控

在项目开始之前，项目公司要确定项目的总投资和内部财务回报率等控制指标。在执行的过程中，项目公司应该强化对初步设计或施工图设计的管理，把项目的总投资控制目标作为核心，从而对项目的初步设计或施工图设计工作进行有效的指导。在工程进行过程中，公司可以尽可能地提前锁定人工、材料和机械的成本，包括选择劳动力和材料供应商，以及建立自己的采石场；严格执行项目投资协议、特许经营协议和PPP 合同中有关征地拆迁工作主体、费用支出及承担主体的规定，防止项目实际承担的征地拆迁费用超出约定的费用。优先选择具有较高利率的金融机构，并尽可能将项目融资成本提前锁定，降低项目融资成本成本上升的风险。通过以上的方式，企业可以使总的投资费用保持在总的投资控制目标的范围内，从而保证了项目达到预期的财务收益率。

（四）建立完善的内控体系

PPP 项目公司在进行财务管理工作时，要与现实情况相联系，对其存在的问题进行改进，使其更加规范、更加科学，从而确保资本的正常运作。PPP 项目公司应尽快构建健全内部控制系统，使内部控制得到切实落实，同时开展其他方面的工作，以提升内部控制的效能。公司应该加大对员工的培养力度，设立专业的内部控制岗位，使相关人员能够发挥自己的职能优势和职业素养，并在工作中开展实践，从而提升公司的内部控制工作水平。在开展内控工作的时候，要强化对企业PPP 项目成立阶段、建设阶段、运营阶段、移交阶段的管理，构建完善的内部控制网络体系。

结语

在当前经济全球化发展的大趋势下，企业之间的竞争也变得更加剧烈，在新时代的发展背景下，PPP 项目在展开和实施的过程中也同样会出现这样的情况，要与现实运作中出现的问题相联系，全面、多维地分析，并制订出切实可行的PPP 项目财务管理对策方案。强化管理是从前期的项目创建阶段就着手的，要对项目展开严密的审核，提升PPP 项目的财务管理水平，降低公司在项目上的投资，从而为公司的运营和发展带来更高的经济效益和发展收益。