乡村振兴视角下农村环境治理法治路径探究

张媛媛（江南大学）

生态振兴是乡村振兴战略的重要内容，对农村环境进行有效治理，对推动我国“乡村振兴”战略的实现具有重要意义。但是，目前我国农村环境治理中还存在不少问题。法治是当前有效改善农村环境治理的最重要路径之一，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能够为生态文明建设提供可靠的保障，[1]因此有必要探究我国农村环境治理的法治化路径。

一、农村环境治理问题的现状

（一）农业生产污染

首先，农业生产过度使用化肥、农药等导致土壤污染、水污染及生物多样性问题。近年来，我国农村已经在很大程度上对土地进行了开发利用，但大部分农户依旧采用传统的耕作方式，在农业生产过程中大量使用化肥、农药等。尽管农民对农药的危害认识有所提高，但仅限于认识到对人体和农作物的危害。使用化肥和农药带来的污染也不容忽视。大量使用化肥，化肥中的盐类会渗入土地中，产生渗透压，导致土地的物理性质恶化；而农药在使用过程中，会有一部分渗入土地中，当土地中的农药含量超标时，会污染土壤，导致产量下降。其次，养殖禽畜会产生养殖污染。在进行禽畜养殖的过程中会产生大量粪便，而我国大部分地区的农村无法充分利用这些废物，导致废物在农村大量积累，若不进行规范处理，长时间会对农村环境造成污染，破坏生态平衡。

（二）农村生活污染

农民生活带来的环境问题主要有生活垃圾、生活污水及森林破坏等。乡村是农民生活的地方，不可避免会产生大量生活垃圾，为应对这一问题，需要全体村民积极自治配合，促进“农村门前三包”环保管理制度进一步实施，共同推进新农村建设。同时，村民生活污水排放也是一大问题。目前全国大部分农村的污水处理系统并不是很先进，导致大部分污水会直接排放到土地里或者河沟里，造成不可逆转的水质污染。另外，尽管乡村居民已经实现了小康生活，但他们的生活观念和习惯并没有彻底改变，仍秉持着“靠山吃山，靠海吃海”的生存理念。在农村地区，天然气已成为一种广泛使用的生活燃料，但仍有一些村民更倾向于使用木柴，导致农村森林和林木被破坏。

（三）农村环境污染转移

随着农村城郊化、工业化和现代化的不断推进，农村所面临的环境问题日益凸显，尤其是噪音污染、大气污染、土壤污染和水污染等问题不容忽视。工业化过程中，许多工厂和企业入驻乡村，为农村地区提供了大量就业机会。但同时，大量的“三废”也随之产生，严重破坏了乡村环境。另外，近年来国家特别注重乡村基础设施建设，广泛修建各种乡镇公路，乡村公路上的车辆数量不断攀升，汽车尾气对空气造成了严重污染，同时鸣笛也带来了噪音污染。

二、农村环境治理法治化的障碍

（一）专项立法缺失

农村环境污染治理领域没有专项的立法，缺乏相关法律依据，使得农村环境污染的治理工作凌乱无序。我国目前已确立了以《环境保护法》为核心的环境保护法律体系，2014年新修改的《环境保护法》也增加了关于农村、农业环境保护的条款，明确了各级政府在农村环境污染治理中的职责。但我国《环境保护法》一直以来呈现出“城市中心主义”立法理念，对于农村环境治理没有投入太多关注，且其他单行法中大部分条文也是将视线聚焦于城市环境污染问题，只有少数条文附带性地提及了农村环境污染治理问题。例如《大气污染防治法》中几乎都是从城市大气污染的角度出发，未过多考虑农村大气污染的治理问题；再如《环境噪声污染防治法》中主要针对的是在城市范围内防治噪声，而忽视了对农村地区的噪声防治。另外，针对农村地区环境污染的单行法虽有所制定，但是涵盖范围太小，如《农业法》《农药管理条例》《畜禽规模养殖污染防治条例》等，多数是针对有关农村农业生产污染的法律规定，未涵盖到农村工业污染、生活垃圾污染及其他污染因素等方面。这些法律法规的内容相互独立且相互分散，在各自领域独立活动，容易造成立法交叉或立法空白，且这些规定原则性较强，不够细致，缺乏实际可操作性。

（二）环保执法不力

一方面，农村环境保护执法力量配备不足，专业技能薄弱，素质普遍较低。以重庆市为例，重庆市38个区县的环境行政执法队伍编制共1057名，实际在岗人数552人，平均每个区县的环境执法人员数量不足15人，这15个人需要承担一个区县所有的环境执法任务，难度可想而知。[2]环境案件具有高度的专业性，环境执法人员需要具备环境、生物、化工、法律等多领域的知识，目前的人员、技术等配备显然难以满足现实需要。

另一方面，多部门职能交叉导致农村环境执法机构权限模糊。实务中，一些地区的行政机关对农村环境问题不够重视，甚至出于对当地经济效益的考量而对污染环境的企业“睁一只眼闭一只眼”，导致农村环境执法机构形同虚设，难以发挥实效。同时，在我国环境执法体系中，县级以上的各级人民政府是主要环保执法机构，但同时从广义上来说，农业、林业、渔业、国土资源、城乡规划、公安等部门也具有一定的环境执法权限。各执法部门权责界限模糊不清，在执法权限上存在职能交叉，在执法过程中极易出现多头执法或相互推诿的现象。

（三）诉讼救济难以实现

人民检察院是我国法定的法律监督机关，对于有关单位、个人举报或者群众反映强烈的案件，可以启动检察监督，向行政违法或不作为的政府部门发出检察建议，督促其解决问题。但检察建议的法律效力仅仅是“建议”，不具有强制性，难以实现良好的监督效果。此外，根据我国法律规定，环境公益组织虽然能够提起环境公益诉讼，但设立公益组织的资质门槛较高，根据《环保法》第58条的规定，提起公益诉讼的社会组织应当在市级以上民政部门登记并从事环境保护公益活动连续五年，因此实践中能够起诉的社会组织很少。

（四）相关主体环保法治观念淡薄

其一，作为社会生产主体的企业，往往是农村环境污染问题的“罪魁祸首”之一。由于企业缺乏环保意识和社会责任感，在经营中只顾经济效益，再加上监管力度不足，导致大量企业随意排放“三废”，严重威胁农村生态环境安全。[3]其二，因法制宣传教育工作不到位，大部分农民的法治和环保意识不强，有的还会将自家的生活垃圾丢弃到附近的街道和河流中。损害环境的行为常常具有隐蔽性和滞后性，村民往往感受不到危害，对于环境治理监督的积极性也就不高。

三、农村环境治理法治化的路径

（一）完善农村环境治理法律体系

首先，制定地方性法规，同时制定配套的相关指南。制定地方性法规时，在以《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》的原则性、基础性规定为根据的同时，必须充分考虑到农村污染问题的特殊性，制定适用于农村地区环境污染治理的管理措施，以确保治理工作的顺利进行。此外，还应制定适当的指南和手册，以便对农村生活垃圾的分类进行管理，避免同一地区出现多种不同的分类制度所引起的混乱局面。其次，进一步明确法律责任。明确政府部门及相关工作人员不作为和违法行为的法律责任，激发政府工作的主动性；同时借鉴德国、日本等国家的经验，进一步细化个体、企业的权利义务，使之更具操作性。

（二）加强执法队伍和能力建设

加强农村环境执法队伍和能力建设，是全面推进农村环境行政执法工作和环境监督工作的基础和保障。充实一线环保执法队伍力量，在执法人员入职后定期开展培训，提高他们对相关法律法规和政策的认知水平。开展执法人员经验分享会和重点案情讨论会，相互交流心得体会，共同促进执法水平的提升。此外，建立定期考核激励机制，对考核结果优秀的执法人员，给予适当的内部表彰或工资绩效奖励；对于考核结果不合格的执法人员，给予队内批评或物质惩罚，对于那些长期未能通过考核的人员予以解雇。同时，厘清各领域主管部门的职责和权限，具体分析其执法方式，并结合当地环保工作的实际情况，对各部门的职能真空或交叉现象进行整合，实现对各部门执法权限的科学划分，节省行政资源，提高环保执法效率。各部门在日常管理工作中应共同协作，多主体联动，畅通信息共享渠道，确保基层环保部门可以全面集中地进行环境管理。

（三）健全农村环境治理司法体制

其一，完善检察机关对环境执法机关的监督机制。保证检察机关独立行使司法监督权，监督环境执法机关的权力行使，确保环境执法工作的高效性和合法性。其二，完善农村环境公益诉讼制度，适当拓宽环境公益诉讼的原告范围，降低提起环境公益诉讼的公益组织主体的资格门槛。其三，完善农村法律援助制度。可在乡镇司法所设立农村环境法律援助联络员，在乡镇人民政府和村委会轮班坐岗，为村民咨询法律问题和联络法律援助律师提供方便。

（四）培养各主体环保法治观念

环境治理需要多方主体的共同参与，培育多主体环境法治意识，提高各主体参与环境治理的积极性。农村环境治理主体除了司法部门、基层政府外，还包括乡镇企业、村务管理者、村民等。[4]对乡镇企业实施正向激励，对达到环保标准的企业给予一定奖励和优惠。同时，在企业内部定期开展环保宣传活动，将环保成果与相关负责人的绩效挂钩，从内部促进企业的环保意识提升；促进村务公开，提升村务管理的透明度，以便村民监督。对于村委会工作人员和农村事务工作人员等村务管理者，开展相关业务培训，提升他们的法律知识运用能力。另外，注重对村民的环保法治意识培养。首先，通过多样化的普法形式，保证村民对环保法规有基本了解；其次，开展广泛的宣传教育，引导村民深刻认识到自身作为治理主体的身份和责任，增强责任意识；再次，设立举报奖励机制，对被核实、有效的举报线索予以适当奖励，调动群众参与监督的积极性。