日本海洋治理路径的形成、演变与新指向

2023-12-10米多

海洋开发与管理 2023年10期

米多

摘要：如何协调海洋经济发展与海洋权益保护一直是日本海洋治理的重要课题。明治时期，日本政府主导发展海洋经济并取得显著成绩，但帝国时期的海外扩张最终使日本海洋经济遭受致命性打击。“二战”战败以后，政府间接指导的模式助力日本海洋经济复兴，但海洋治理主体的多元化成为阻碍日本综合性海上执法体制建设与海洋环境保护的重要因素，也未能给日本海洋经济发展提供良好的外部环境。目前，日本政府正出台一系列发展海洋经济的改革措施，未来日本海洋治理的重心将转向发展海洋经济，寻求岛国的生存发展之路。

关键词：海洋治理;海洋经济;海洋权益;海洋渔业

中图分类号：F113.1;P74 文献标志码：A 文章编号：1005-9857（2023）10-0076-07

0 引言

海洋治理或称海洋综合管理，是指国家政府部门或涉海主体通过法律、行政、经济等多种方式统筹协调海洋的实践活动。自大航海时代以来，世界主要国家的海洋治理主要涉及发展海洋经济和维护海洋权益2个方面。海洋经济包括为开发海洋资源和依赖海洋空间而进行的所有产业活动，包括海洋渔业、海洋船舶工业（以下简称造船业）、海洋交通运输业（以下简称海运业）及滨海旅游业等;根据手段的不同，维护海洋权益（亦称海洋安全）可分为海上执法和军事防卫2个方面。

作为四面环海的岛国，日本向海而生、因海而兴。如何协调海洋经济发展与海洋权益保护一直是日本海洋治理的重要课题。本研究将日本海洋治理的历史阶段分为明治时期（1868—1890年）、帝國时期（1890—1945 年）、战后时期（1945—1989年）和“后冷战”时期（1990年至今），其中明治时期和战后时期日本在发展海洋经济方面取得显著成绩，然而帝国时期的海外扩张最终使日本海洋经济遭受致命性打击。值得注意的是，2022年下半年以来，日本政府推出一系列改革措施，发展海洋经济的目的性更强，也更具有针对性和广泛性。因此，当下有必要对日本海洋治理路径的历史演变进行多维度的细化分析，进而对其未来走向进行预判式研究，从而助力深刻理解未来日本海洋治理的重心及其对亚太地区海洋安全的影响，更好地促进我国在建构海洋命运共同体的过程中发挥积极作用。

1 近代日本海洋治理的缘起

1603年日本建立统一的中央集权，开启德川幕府时代（幕府时期）。同一时期，以欧洲为中心的海洋大国先后崛起。与欧洲海洋大国相比，日本更适合被称为“岛国”，海洋成为阻断日本与外界联系的天然屏障[1]。明治维新以后，日本经历从被迫“开国”到积极“开港”的过程，并经历从以造船业、海运业、渔业为主的海洋经济发展到海外扩张的巨变。

1.1 近代海洋经济的启动：发展造船业和海运业

日本早在幕府时期就建立了完整的内海航运体系，但在国内自给自足经济稳定后，幕府实行全面的“闭关锁国”政策，直到1863年被迫“开国”才取消日本人的海外渡航禁令。明治维新以后，日本政府采取“三步走”战略，建立海洋造船与运输体系。

（1）通过直接投资和财政补贴的方式，主导构建海洋运输体系。明治初期，日本政府为迅速打通海运航线，在直接从英国购买船舶的同时，支持下级武士购买旧藩主所有的蒸汽船并成立蒸汽船公司。其中，岩崎弥太郎创立的“三菱蒸汽船会社”通过承揽日本的海运业务，成功开设东京至上海的海上航线。在政府财政的支持下，该会社很快打败该航线上的外国汽船公司，并于1885年与“共同运输会社”合并，成立日本最大的海运公司———“日本邮船株式会社”（现三菱集团的前身）[2]。

（2）激发民间企业创新活力，推进造船业国产化。海洋运输体系构建完成后，日本政府于1896年颁布《造船奖励法》与《航海奖励法》，依法向造船厂发放补助金，鼓励其制造高性能船舶并进行技术革新。在此基础上，日本政府于1899年确立船籍登记制度，对国内及进出日本港口的外籍船舶实行统一管理，同时推行国产船舶优惠政策，引导日本商船队积极购买并使用国产船舶。日俄战争期间，日本拥有船舶的总装载量成功跻身全球第六位，日本造船厂顺势开始建造巡洋舰和战舰，并于1913年实现舰艇国产化[3]。

（3）完善财政政策的引导和激励机制，提升远洋运输业的国际竞争力。1909年《航海奖励法》到期后，日本政府颁布《远洋航路补助法》，向有能力发展远洋运输业务的海运公司发放“远洋航路补助金”，鼓励这些公司拓展远洋运输业务。1929—1933年的经济大衰退使全球造船业和海运业遭受重创，日本政府转而采取“造船振兴政策”，通过发放补助金的方式帮助大型海运公司和中小型船企建造优质船舶和改造老旧船舶，使其渡过危机，实现高质量发展[4]。

海洋经济发展需要政策扶持，也需要健全的基础设施与完善的海上执法体制，但明治时期日本的“开港”与海洋法治化进程受到国内官僚体制的限制。在基础设施方面，由于各省厅拒绝让渡权利，日本政府未能建立统筹协调相关事务的专门机构，内务省负责港口建设，大藏省负责港口行政，递信省负责船舶管理，地方警察机关则负责港口及沿岸执法等[5]。在海上执法方面，日本政府效仿英国进行海洋立法，但未能建立综合性的海上执法机构，各省厅通过派驻机构各司其职：运输省负责船舶购买、海难事故处理、灯塔维护及船员资格认定;内务省和大藏省与地方警察机关合作负责在港口及沿岸海域征收关税、取缔走私等;当发生重大海上突发事件时，日本海军会出动军舰进行支援，从而确立以海军为核心的多元化海洋安全管理体制[6]。

1.2 渔业近代化与地方渔业权的确立

日本根据离岸距离将海洋渔业分为沿岸渔业、近海渔业和远洋渔业，其中沿岸渔业距岸约1日以内航程，近海渔业每次作业往返需要2～3日，远洋渔业则数日甚至数月滞留海上。

幕府时期，日本渔业以国内自给自足为目标，主要集中于沿岸。渔民以村为单位组成共同体，幕府认可渔村对沿岸水面（地先水面）拥有共同渔业权，而对于近海水面则实行入会制，渔业经营者自愿入会并获得入渔权。明治维新之后，作为“殖产兴业”的一部分，日本政府尝试将地方渔业权收归国有，但遭到地方的强烈抵制。为此，日本于1900年制定并于1909年修改的《渔业法》依循惯例，认可地方的共同渔业权与入渔权，并确立以地方为核心的渔政管理体制。

在这种背景下，明治政府的渔业发展战略主要针对远洋海域，通过渔业资源调查及技术革新，向外扩大渔业权。1892年日本农商省成立“水产调查所”，对包括小笠原诸岛在内的西太平洋海域的鱼类资源分布情况展开全面调查。同时，政府从国外引进拖网渔船和棉线渔网，支持船内冷冻及罐装技术的研发，为发展远洋渔业及水产品出口提供技术保证。在此基础上，日本政府在地方成立“水产试验场”和“水产讲习所”，向渔业从业人员传授水产养殖技术[7]。1897年日本政府颁布《远洋渔业奖励法》，向从事远洋渔业的船主及船员发放特别补助金，吸引渔业从业人员投入远洋渔业。

进入20世纪后，日本通过数次战争获得朝鲜半岛、中国山东半岛周边海域及俄罗斯帝国在北太平洋海域的渔业权。此后，日本渔船进入上述海域等远洋海域从事渔业活动，但随之而来的是渔业纠纷的增加。20世纪20年代，日本远洋渔船在政府支持下频繁进入北太平洋海域进行捕捞作业，引发苏联政府及渔民的不满[8]。

1930年日本政府派代表参加在瑞士召开的“国际海洋法编纂会议”（即“海牙会议”），试图通过国际法确立公海自由原则，维护日本渔船在其他国家3nmile领海外的捕鱼自由，但未能取得实质性成果[9]。此后，日本远洋渔船在国家海洋调查船的协助下进入阿拉斯加海域捕捞鲑鱼，引发美国国内强烈的反日情绪，这也成为太平洋战争爆发时美国出现大规模排日运动的重要原因之一。

2 战后日本海洋治理的重启与挫折

“二战”使日本海洋经济遭受毁灭性打击，日本海军解体，海洋运输体系全面崩溃。在战后重建过程中，日本政府在向民间及地方放权的同时，继续沿用明治时期的海洋治理路径，推动海洋经济的复兴与发展。

2.1 政府间接支助造船业和海运业的发展

作为资源匮乏并极度依赖进口的国家，日本战后的首要任务就是恢复海上运输线。然而战后美国在日本推行非军事化及民主化改革，将其海运范围限定于远东地区，并对其新船的船型、速度及建造量等进行全面限制。但日本保有船舶的总装载量从战前的1000万t降到战后的115万t，且多数船舶是无法使用的粗劣船和老旧船，连远东地区的海运需求都无法满足。1947年日本政府接受美方建议，出资成立“复兴金融公库”，对包括造船业在内的基础产业进行融资，结果反而加剧国内的通货膨胀[10]。在此背景下，日本政府沿用战前的海洋治理路径并采取间接支助的方式，推动造船业和海运业的复兴和发展。

（1）鼓励海运公司重组民间商会，以指挥重建外航海运航线。民間商会（或称行业协会）是幕府时期就已存在的民间自发性组织，明治政府曾主导建立一系列民间商会。“二战”后期许多企业被收归国有，民间商会也被取消或解散。战后日本政府鼓励在政商界具有巨大影响力的海运公司社长出面召集并重组民间商会，从而使民间商会成为更具政企合作色彩的“社会团体”。其中，1892年成立、1948年重组的“日本船主协会”在朝鲜战争爆发后迅速组织国内海运公司重启外航海运航线，为1952年日本海上航线的全面恢复发挥关键性作用[11]。

（2）鼓励造船公司自主融资和引进先进技术，实现跳跃式发展。一方面，1950年日本造船业民营化改革完成后，“日本造船工业会”作为一般社团法人接受运输省的管理，并指导日本造船业的复兴;另一方面，随着“冷战”的激化，美国转变对日政策，取消日本的造船限制令。以此为契机，日本造船公司在“日本造船工业会”的指导下发行公司债券，用来购买先进造船设备。日本海上航线全面恢复后，“官产学”联合研发的发动机技术很快投入生产，日本造船公司开始接收来自国内外海运公司的大型货船定单，1955年日本成为世界第一大造船国[12]。

（3）政府采取间接补贴的方式鼓励企业集约化发展，提升国际竞争力。20世纪50年代末，日本步入经济快速成长期，日本政府通过“日本开发银行”对从事外航船舶建造的企业进行融资利息补贴，鼓励其扩大生产，建造并出口大型货轮。在此基础上，日本政府支持海运企业自由结盟，共同提升国际竞争力，其中日本至北美?西欧航线上的日本海运公司自主结成“运费联盟”，与欧美国家争夺海运定单;直到20世纪70年代，凭借战后经济增长的福利和大型集装箱技术的普及，日本海运企业通过结盟获得超预期的收益。

2.2 争夺公海渔业资源的尝试失败

相较于造船业和海运业，日本渔业的战后复兴长期受到美国的掣肘。1951年美国操纵《旧金山对日媾和条约》时特别加入要求日本尽速“就有关公海之限制渔捞、渔业保存与发展等议题与联盟国进行协商，并订立双边或多边协议”的条款，是故1952年以后，日本先后与美国、加拿大及苏联缔结《日美加渔业条约》和《日苏渔业条约》，确认对175°W以东北太平洋海域相关鱼类的捕获量进行共同限制。然而日本认为美国和加拿大在“二战”期间已将该海域重要鱼类的捕捞量扩大到极限，“所谓的共同限制只是为阻止日本渔船重返北太平洋”[13]。

作为民主化改革的环节之一，战后日本确立以地方为主导的渔业许可制度。根据渔业资源的自然特性，日本将管辖海域内的渔业资源分为“水产大臣许可渔业”和“知事许可渔业”;作为地方公务员的“渔业监督员”负责本县知事许可范围内的渔业资源管理工作，日本水产厅的“渔业监督官”负责水产大臣许可范围内的渔业资源管理工作，包括签发远洋渔业许可证以及打击非法捕鱼活动等。在实践中，除少数被指定为“水产大臣许可渔业”的渔业资源外，由地方渔民组成的“渔业协同组合”（以下简称渔协）共同经营沿岸渔场并参与“知事许可渔业”的管理工作，实际延续了明治时期的共同渔业权制度。

进入战后经济快速成长期，日本政府提出“海洋所得倍增计划”，通过发展沿岸养殖业尤其是高价鱼类养殖业提高渔业从业人员的收入。但随着沿岸渔业发展最大化，日本再次面临必须向外扩大远洋渔业权的状况。为此，日本政府在联合国海洋法会议上据理力争，以“渔业资源可持续发展”为由，主张“200海里水域内他国调查捕捞活动”的权利。20世纪60年代，日本政府拒绝签署联合国《大陆架公约》，反对设定200nmile专属渔区，被认为“只因为日本渔业捕捞量中近一半以上是在其他国家200海里海域内捕捞的”[14]。

20世纪70年代，国际社会对于包括渔业资源在内的海洋资源争夺陷入白热化。1976年美国和苏联先后宣布建立200nmile临时渔区，日本政府于次年紧急颁布《渔业水域临时措施法》宣布建立200nmile专属渔区制度，以阻止苏联渔船进入日本北方海域。专属渔区制度所造成的混乱也使日本政府对于国际海洋法秩序产生质疑，并在此后的联合国海洋法会议中维持观望态度。

3 日本海洋治理发展方向的展望

发展是安全的基础，安全是发展的保障。21世纪前20年，日本政府未能提出发展海洋经济的重要举措，各种旨在维护海洋权益的尝试也未能给日本民众带来实际利益。由于国内国外环境的变化，可以预见未来日本海洋治理的重心将是采用传统方式发展海洋经济。

3.1 推进渔业产业化与集约化改革

日本所处的西北太平洋是全球海洋捕捞产量最高的海域，但随着渔业资源量的减少及老龄化程度的加深，近年来日本海洋捕捞产量呈现明显下降趋势，渔场与渔船数量减少，渔业从业人员的平均年龄也超过55岁大关。

2018年日本政府提出“水产政策改革”计划，内容可以概括为3个方面。①以可持续发展为目标，废除以往单纯限制渔获量的总可捕量（TAC）制度，实行个人捕捞配额（IQ）制度，并建立更加有效的监督机制;②改革渔协，鼓励民间资本参与水产养殖业发展，借助高科技提高水产养殖产量;③通过改善物流链及引进新式渔船等方式，提高渔业从业人员的收入，吸引更多青年投入远洋渔业[15]。该改革计划出台之初即引发热议，但随即遭到地方的强烈反对。多县知事质疑政府自上而下的改革将破坏近代以来地方自下而上的渔业管理体制，新的监督机制不仅无视地方对“知事许可渔业”的管辖权，而且增加地方渔政部门的行政负担;地方渔协则认为民间资本进入水产养殖业，会迫使地方中小水产养殖业主和渔业从业人员面临破产、失业的风险[16]。

2020年以来，新冠肺炎疫情和全球经济危机再次打击以渔业为代表的日本海洋经济。日本农林水产省的数据显示，2021年日本渔业产量尤其是远洋渔业产量较2019年减少15%。2022年3月日本水产厅公布最新的《水产基本计划》，在调整2018年改革措施的基础上，提出多项新的渔业改革计划[17]。可以预计，未来日本的渔业政策将集中于3个方面。

（1）建立以渔业经营者为核心的渔业资源管理新机制。日本水产厅在获得地方理解与支持的基础上，针对适用TAC 制度的“大臣許可渔业”引入“最大持续产量”（MSY）制度，促进渔业资源的可持续发展;对于“知事许可渔业”，允许渔业经营者根据国家“资源管理方针”自主选择实行IQ 制度，自主设定休渔期、捕鱼量上限和渔具限制等管理计划，并废除吨位限制等阻碍渔船大型化的制度，鼓励渔业经营者自主发展。

（2）加强渔业人才队伍建设。针对老龄化和人口减少导致的地方经济衰退、劳动力不足等问题，放宽渔业许可证签发限制并引入渔船保险制度，确保渔场及渔业从业人员收入稳定;与文部科学省合作，在水产高中、水产大学进行理论与实践相结合的教育改革，建立毕业者与接收地的匹配机制;建立并完善外国人才引进机制，给予外国人同等的职业培训与工资待遇，为地方渔业引进外国人才做好制度准备。

（3）通过渔业结构改革及集约化生产，提高渔业产量及渔民收入。在努力留住渔业人才的基础上，以2030年实现水产品出口总值1.2万亿日元为目标，支持远洋渔场和陆上渔场建设，实施“滨海活力再生计划”，发展滨海观光等新兴海洋产业;鼓励渔协以渔港等为中心进行跨区域合并重组，对致力于改善渔业经营环境的从业者提供利息补助，进而通过引进信息通信（ICT）、冷冻链等先进技术进行集约化生产，提高国际竞争力。

3.2 加强造船业和海运业的综合性发展

20世纪70、80年代，受石油危机、日元升值及政府补贴终止等因素的影响，日本外贸出口量下降，造船业和海运业增速放缓。90年代以后，日本造船与海运公司试图通过调整产业结构、发展大型集装箱船等措施维持国际竞争力。然而随着中国与韩国造船业的迅速崛起，日本造船公司的新船订单量不断减少，加之国际集装箱航运市场竞争激烈，战后经集约化发展起来的日本六大海运公司中有50%于2000年前后宣布解体。2020年新冠肺炎疫情全球大流行带来的航运繁荣曾一度令日本造船业和海运业出现生机，但全球新冠肺炎疫情的持续蔓延使国际环境愈加复杂和充满不确定性，日本造船业和海运业的发展再次面临严峻挑战。

2022年日本政府实行海事产业改革，针对以海运业、造船业、港口业为核心的海事产业推出一揽子复苏振兴计划。同年4月日本国会通过《海事产业强化法》，授权内阁采取相应的措施，各关联法案将在未来2年陆续实施。可以预见，未来日本造船业和海运业的发展方向将集中于3个方面[18]。

（1）为提升海运业的国际竞争力，日本政府将放弃以往间接补贴并鼓励民间企业自主发展的模式，转而主导中小海运企业进行合并重组，实现航运资源一体化运营模式;在满足船主实际需求的基础上，日本政府将顺应时代潮流，进一步推进“官产学”合作的模式研发先进技术，同时加快零排放船、无人船的研发制造和推广应用。

（2）为满足海运业和造船业的改革发展需求，日本政府将主导建立并完善政府性融资担保体系，即国土交通省审核并认可造船公司提出的产业重组计划或海运公司制定的“特定船舶”（安全、环保、高品质船舶）引进计划后，通过“日本政策金融公库”对其进行长期低息融资，或实施减免税等对口支援政策;同时，针对外国邮轮实行税收优惠政策，促进邮轮观光业的复苏。

（3）为解决造船业和海运业从业人员紧缺及年龄结构不合理等问题，日本政府将继续推进船员工作方式改革，即在改善船员工作条件与工作环境的基础上，完善青年船员培养机制，保证远洋渔业从业人数;同时，在保证国内人才不流失的基础上，进一步建立并完善外国人才引进制度，确保造船业和海运业劳动力的可持续供给。

3.3 利用“印太战略”巩固发展国防军工产业

正如马汉所言，海洋霸权产生的条件不仅包括使用武力，还包括发展航运与和平贸易。“后冷战”时期日本经济长期低迷，在冲击海洋产业的同时拖累国防军工产业，日本舰艇制造及其相关产业面临成本高、利润低、定单骤减等多重危機。2021年日本军工企业两大巨头“三井E & S造船”和“住友重工”先后宣布将停止相关的舰艇制造业务。日本防卫省曾试图通过提高常规装备订购价格、增加现有装备系统更新定单等方式，帮助相关军工企业渡过难关，但收效甚微。防卫省官员公开表示，“以国家利益为由要求军工企业亏本坚持生产的做法已经行不通了，当务之急是要采取必要的应对措施”[19]。

2020年新冠肺炎疫情全球大流行以来，日本财政赤字和债务水平上升，政府已明显无力采取国家财政扶持国防军工产业发展的传统政策。在此背景下，日本以“促进南海地区和平与稳定”为由，先后与越南、英国、泰国等11国缔结《防卫装备与技术移转协定》;从内容来看，这些双边协定的主要目的是通过外交途径促进日本向各缔约国出口包括舰艇在内的海上防卫装备与技术。

2022年以来，全球通货膨胀和能源短缺使日本经济发展环境的复杂性、严峻性明显上升，日本政府正考虑松绑2014年制定的“防卫装备移转三原则”，进一步放松武器出口限制，并将其主旨写入全新的“经济财政运营及改革基本方针”（通称“骨太方针”）[20]。可以认为，日本放松防卫装备出口的主要目的之一就是挽救国防军工产业与国防经济。

2022年5月，美国总统拜登在访问日本期间宣布启动“印太经济框架”（IPEF），并强调进一步推进“印太战略”的决心;在其后发表的共同声明中，日本首相岸田文雄对美国的“印太战略”表示支持，同时强调将持续关注IPEF的具体政策[21]。日本国会通过《采取一体化经济措施确保安全法》后，日本外交家田中均提出日本应重视与中国等周边国家的经贸关系[22]。

国防建设必须与国家经济实力相适应，只有经济发展才能为国防建设提供必要的物质基础。2022年6月，日本首相岸田文雄主导推动的“新资本主义”构想正式实施，该构想的主要目的是在发展新兴高新技术产业、推动经济可持续发展的基础上，通过有效分配提高民众生活水平;在海洋治理方面，该构想表示政府将出台一系列政策措施，扩大水产品出口，支持民间发展新能源产业，实现社会经济与海洋环境的可持续发展[23]。可以预见，作为经济政策的重要内容之一，发展海洋经济将成为日本海洋治理的重心。

4 结语

明治时期的日本政府主导海洋经济发展，进而通过海外军事扩张维护并拓展海洋权益。这种模式在战后被历届日本政府沿用，但同时呈现新的特征。①中央政府政策止步于间接性指导，地方政府及民间组织依循惯例，实现海洋经济的自主发展;②通过强化“日美同盟”以及主导构建国际海洋法秩序等方式，维护海洋权益。发展是安全的物质基础，安全是发展的重要保障。“后冷战”时期日本经济的长期低迷阻碍其国防军工产业的发展，日本基于美国“印太战略”的海洋经济措施能否取得成效还有待观察。

日本作为岛国，其海洋治理主体的多元化有利于各主体各施其能推动海洋经济发展，但海洋经济的长远发展需要中央与地方政府及其各部门之间建立完善的协调机制，海洋环境保护、综合性海上执法等议题更离不开国家的宏观布局，否则看似完美的海洋法律体系也会成为海洋治理现代化的阻碍因素。未来日本政府基于“日美同盟”会继续强调“印太战略”下的海洋安全，但可以预见日本海洋治理的重心将转向发展海洋经济，而且日本政府正推出一系列改革措施，试图在这次海洋治理变革中发挥主导作用。经济发展离不开外部资源和市场，日本海洋治理重心的转变在一定程度上有利于亚太地区和平稳定，也能够为中国引领构建海洋命运共同体带来新的契机。

参考文献（References）：

[1] 秋山昌广，刘星.日本的海洋战略[J].中国国际战略评论，2012

（5）：320.

AKIYAMA M，LIUXing.Japan'smaritimestrategy[J].China

InternationalStrategyReview，2012（5）：320.

[2] 片山邦雄.近代日本海運とアジア[M].东京：御茶の水書

房，1996.

[3] 海上保安厅水路部.日本水路史[M].东京：日本水路協

会，1971.

[4] 山本弘文.交通·運輸の発達と技術革新[D].东京：国際連合

大学，1986.

[5] 黒田勝彦.日本の港湾政策：歴史と背景[M].东京：成山堂書