农村集体产权制度改革中股权设置与管理的难点及其破解

闻丽英

(西安财经大学 法学院,陕西 西安 710061)

一、引言

随着中国农村资产总量的增加,集体资产作为农村的物质基础,是实现共同富裕的基本保障。但农村双层经营体制“分得充分、统得不够”的问题尤为突出,成为农村集体经济发展的羁绊[1]。农村集体产权制度改革是以明晰产权主体、将集体的经营性资产量化到人、确权到户,确定经营、管理和监督主体及收益如何分配等一系列制度创新。集体产权制度改革通过设置集体经营性资产股权就是为了破解集体资产所有权困境、壮大集体资产总量、更好地发挥公有制经济的实现形式[2]。

近年来,国家通过出台一系列政策不断深入推进集体产权制度改革。2015年,农业部联合中央农办、国家林业局出台《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》,提出全国29个市、县、区首批进行农村集体资产股份权能试点。2016年12月,中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《意见》)对推进集体产权制度改革进行了顶层设计、整体部署,提出要创新农村集体所有制有效实现形式,探索既能发挥集体优越性又能调动农民个人积极性,保护农民集体财产权益的一种新型农村集体经济运行机制。要有步骤地推进农村集体经营性资产的股份合作制改革,通过将农村集体经营性资产以股份的形式量化到集体经济组织成员,使集体成员成为股份经济合作社的股东,以其持有的股份作为参加集体收益分配的依据。《意见》提出到2025年实现全国的集体经营性资产全部量化到人,要使每个农民都成为股东,确保农民的权益。党的二十大报告中提出,发展新型农村集体经济,发展新型农业经营主体,发展农业适度规模经营。2023年中央一号文件也再次强调提出巩固提升农村集体产权制度改革成果,构建产权关系,明晰发展新型农村集体经济。2018年,农业农村部和中央农办在吉林、江苏、山东开展整省试点,选取150个县级行政单位推行整县试点。5年来(截止2020年8月21日),农村集体产权制度改革先后整建制开展了五批次试点,涉及28个省份、89个地市、442个县,全国已完成集体产权制度改革的村有43.8万个,认定的集体成员有6亿多人,通过清产核资,全国资源性资产总面积为65.5万亿亩,共有集体账面资产6.5万亿元。2020年8月21日,全国深化农村集体产权制度改革工作会议在山西召开,会议强调,接下来的重点是在明确集体资产所有权的基础上,通过合理的股权设置和管理以切实维护集体经济组织成员的股东权益。由此可见,在清产核资和集体成员身份确认基本完成的情况下,股权设置和股权管理已然是产权改革的核心内容,其决定着成员股东集体收益分配权和股权权能的实现。

当前,理论界对集体产权制度改革展开了多角度的研究,但对股份经济合作社的股权设置和管理的研究仍然较少。在现有文献中,有的学者认为应当以人口股为主,兼采特别股;有的学者论证了保留集体股的益处,大多数学者主张不应当保留集体股,但实践中有些试点地区却又设置了集体股。《意见》倡导实行静态管理,有些村全然排斥静态管理,认为静态管理排除了新增人员的集体收益分配权,动态管理最公平,现有研究只是阐述调研地区采取了某种股权管理方式,鲜有从不同股权管理方式体现的实质角度去探究。股权设置与股权管理的复杂性,使得实践中的做法也各异,已有研究学术观点差异较大。如何科学配置和管理股权成为产权制度改革中的绊脚石,因此,深入研究股权设置和股权管理对着力推动集体经济发展和切实保障农民财产权益意义重大。

二、集体产权制度改革中股权设置与股权管理的现状

农村集体产权制度改革,从部分县试点到部分省整省试点,改革由点及面层层推进,在全国如火如荼地展开,涉及各方利益的平衡与交割。关于股权设置和股权管理,不同地区的做法各不相同,需要梳理和总结。

(一)股权设置多样化

股权设置是将集体经营性净资产划分为等额的股份,采取一定的标准在集体经济组织内部进行分配,是集体经济组织确定股东权利的办法。合理设置股权是实现优化产权结构的基本途径,有利于保护农民股东的权益。

1.股权设置种类

总体来说,股权设置的种类有个人股和集体股。个人股是成员股东实现其个人利益的股份,集体股则是体现成员集体利益的股份[2]。其中,个人股的设置呈现多样化,主要包括户籍股、农龄股、老龄股、岗位股、现金股、募集股、独生子女奖励股、扶贫股、物业股、承包地股、预留股等。

现金股是由成员股东以现金出资购买的股份。募集股主要用于筹集发展基金。物业股是针对没有承包地但又长期生活在村里的村民和特殊人群配置的。预留股是为股权分配基准日之后新增加的集体经济组织成员设置的股份。为将来解决可能出现的不可预见的问题留下合理的“制度接口”。有的集体经济组织设置风险责任股、岗位股等其他股以激励管理人员尽职尽责,有利于增强对集体经济组织的责任感。个人股可以继承,可以在组织内部转让,一般不得向外转让和进行担保,也不得抽资退股。集体股是用于村内公共事务管理(包括公共管理费用、社会保障支出、解决遗留历史问题支出等)的股份,由成员股东共有,共同行使所有权。

实践中,各地的股权设置做法不一。(1)只设个人股,不设集体股。关于集体股设置与否,理论界和实践中的做法不一致。多数学者认为设置集体股的产权主体不明晰,将面临二次分配,集体产权制度改革不彻底,弊大于利。如广东南海不设集体股,在提取40%的公积金、公益金后,将剩余60%的集体收益股权全部折股量化到农民个人。同样,广东荔湾区也只设个人股,其个人股又分为劳龄股和人口股。劳龄股是按照成员参加村集体劳动的时间来计算的。人口股为具有本村户籍的集体经济组织成员所有。其又创新性地将人口股划分为社员股和社会股,社员股是配置给户口持续在本村未曾迁出的人员,社会股是针对原本具有本村户籍,后因其他原因(如到城市工作、读书、参军等)将户籍迁出的特殊人员设置的股种,社会股虽可参与分红,但权利有所限制,其不具有选举权和被选举权。山西沁源县以土地股、人口股和预留股作为股权分配原则。土地股是对拥有土地经营权的农民配发的股份。人口股是对登记在册的所有村民配发的股份。这种股权设置能有效化解老户与新户之间的冲突。设置预留股,是对未来新增人口预先设置的股份,能够弥补“增人不增地、减人不减地”制度的缺陷,同时也对解决将来不可预见的问题留有余地[4]。陕西榆林有些村设土地股、人口股和资金股。资金股是对在1998年二轮土地承包时没赶上分地这些人设置的,可以通过补一定的资金购买资金股,安徽天长也是将所有股权一次性配置给成员股东。(2)既设个人股,也设集体股。如温州以人头股和劳龄股作为主要的股份量化方案,同时设少量的集体股。上海闵行区设置了以农龄股为主,兼有人头股、管理岗位股和集体股等股权类型。北京也基本上设置了个人股和集体股。通过改革,陕西白舍牛滩村集体股在总股份里面占了5%,集体股就是公益股,合作社分红100万,村委会分5万。

2.设置的比例

根据股权设置的类型,股权设置的比例主要包括个人股与集体股的比例及个人股内部的比例。

(1)个人股与集体股的比例又包括全部设置为个人股、全部设置为集体股、个人股与集体股的比例灵活设置及个人股与集体股按一定比例设置。全部设置为个人股的在上文已论及,此处不再赘述。广东省东莞市对没有经营性净资产的村组只设集体股。对集体经济组织的收入难以维持组织公益性开支的村组,也规定全部设置为集体股[5]。云南大理市的一些村同时设置个人股和集体股,二者的比例坚持原则性与灵活性相结合,在尊重农民意愿的基础上经民主讨论确定,各村之间千差万别。而多数地方的集体股与个人股按一定比例设置,如温州城南和湖南韶山集体股与个人股的比例按2∶8设置,北京、黑龙江方正、齐齐哈尔市依安及温州北番的个人股通常占比不低于70%,集体股上限为30%,北京大兴区以30%和35%设置集体股的比例,各试点村可在两档中择一确定[6]。北京个别村及山东一些村集体股的比例也会达到40%。而山西沁源集体股占51%,个人股比例为49%,有的股份合作社集体股的占比达到60%以上,高的甚至在80%以上[7]。截至目前,在全国范围内只有安徽、黑龙江、吉林、湖北、宁夏等五省份在省级农村集体产权制度改革实施意见中规定,集体股的设置比例最高不得超过15%～30%之间[8],其余省份在省级相关文件中尚未有集体股的设置比例[9]。

(2)个人股内部的比例。人口股与劳龄股作为基础股权是个人股的主要组成部分,不同地区配置比例差异较大。北京人口股、劳龄股的比例分别为60%、10%。温州北番的比例则为40%、30%,温州城南二者的比例均为40%,山西潞城不设集体股,其个人股中人口股占70%,农龄股占30%。人口股又分为集体经济组织原有成员及其衍生人员享有的原始股和有承包地的在册成员享有的基本股,二者的比例为20%和50%,农龄股由占总股本的10%的村龄股和占总股本的20%劳龄股构成。村龄股是集体产权制度改革时集体花名册上登记的集体经济组织成员设置的股份,劳龄股是以集体经济组织成员在村集体从事劳动的年限设置的股份。上海松江区全部为个人股,其股权量化方案为劳龄股与土地年限股按6∶4设置。

表1 集体股与个人股的比例

表2 个人股内人口股与劳龄股的比例

(二)股权管理方式不一

《意见》倡导股权实行静态管理,即人口的增加或减少并不会引起股权的变化。实践中各地的做法与中央文件的要求不尽一致。目前,股权管理主要存在以下三种方式。

1.静态管理

在股权分配基准日的某一时点,将集体经营性资产以股份形式量化到每一个集体成员,实行“生不增,死不减”,以保证成员“起点公平”。广东南海区将股权全部配置给农民,农民所持股份不因户籍的变动、出生死亡等而发生变化,股权实行固化管理。对因结婚嫁入及新生儿,采用出资购股,股东持有的股份可在社区内部抵押、继承和赠与。北京大兴区对于整建制转非村也采用成员固化、股权固化的管理方式。重庆的大部分村采取了“增人不增股,减人不减股”的静态管理方式,陕西榆阳区柏盖梁村也不例外,同样实行的是静态管理。静态管理有利于防止股权波动,具有一定的稳定性,有利于避免股权频繁调整引发的纷争,降低管理成本,也有利于股权顺利流转。静态管理又包括“量化到人、归集到户”,和“确权到户、户内共享”两种模式,顾名思义,前者是将股权直接量化到人,如北京和上海;后者是量化到户,倡导户内股东的股权均等化,典型地区是广东南海区。不管是确权到人还是确权到户,户内的总股数是确定不变的。户与户之间的股数是静态的,即使将来家庭成员成年后单独立户或家庭成员发生增减变化,也是在户内通过协商解决股份的调整。

2.动与静结合管理

在股份经济合作社换届选举时或每隔一定年限根据合作社人员迁入、迁出、出生、死亡变动情况进行股东调整,对于合作社增加的积累,新股东与原股东具有同样的股份,享有同样的权利。陕西榆林白舍牛滩村以五年为一个周期,每满五年调整一次股权。五年之内股权是静态的。但满五年时也是留了口子,就是五年修改一次合作社章程,以章程为准,股权做相应的调整。上海九星村的股权每隔3年调整一次,新增加的人口要配置股权,死亡成员的股权要取消。北京市黄村镇章程也规定实行股权3～5年动态调整。也有一种特殊模式,如大理市大关邑村,针对不同类型股权的属性不同和管理模式的差异而采用不同的处理方法,即根据人口股的人身属性和劳龄股的财产属性,前者随成员资格的灭失而灭失;而后者则不然[10]。上海闵行区梅陇镇的农龄股每年调整一次。

3.动态管理

动态管理指基于新增人员会对集体经济未来的发展作出贡献,为了调动新增人员的积极性,随着人口的增减变动而调整股权,即“生要增、死要减”。由于股权调整频繁,动态管理操作起来复杂,比较麻烦。实践中,只有少数地区实行动态管理,如河北承德双滦区、福建晋江大洲村。

三、集体产权制度改革中的股权设置与管理难点

股权设置是对集体经济组织成员权益的确认,与农民的切身利益相关,是各方公平分配利益的前提,股权管理则体现了股权权能的实现。农村集体产权制度改革中股权设置和股权管理的复杂性,使得实践中做法各异,学术界的争鸣也从未间断,非常棘手。

(一)个人股设置不合理

1.个人股配置比例不科学

农村股份经济合作社中个人股设置的种类多种多样,因村而异。不仅股权的设置种类关系着农民的权益,各类股的占比同样关系着农民的集体收益分配权。而各种股之间的分配比例因无法律政策可遵循,缺乏相对统一的尺度,随意性大。以个人股的主要组成部分人口股和劳龄股为例,各地的设置比例大相径庭。除了30%的集体股外,二者的设置比例北京为60%∶10%,温州北番为40%∶30%,温州城南集体股的比例占20%,人口股和劳龄股的比例为40%∶40%,对于一些不设集体股的地方,如山西潞城人口股和劳龄股的比例是70%∶30%,上海松江区的土地股与劳龄股比例为40%∶60%。综上可以看出,有的地方人口股占比较大,有的地方二者的比例接近或相同,有的地方劳龄股则占比更高。个人股是对集体经济组织中具有集体成员资格的农民设置的股,设置的目的是保障成员股东取得集体资产收益的分配,如此大的比例差异,意味着同样的股在不同的村,取得的股份收益却截然不同。这种差异会引致集体成员质疑各类股之间比例设置的合理性和公平性,并可能会引发纠纷。

2.特殊人员的股权被剥夺

司法实践中屡屡出现“改嫁夺地、外出务工夺地、转包夺地、迁居夺地”等等典型不合理甚至违法现象[11]。伴随着土地被剥夺,集体经济组织成员在股份合作社的股东权利也面临着减损或丧失。

对原在股份合作社后进城务工人员、参军入伍人员及在读大学生等一些特殊群体,因其后来未在集体经济组织内从事生产经营活动,故集体经济组织不把这些特殊群体作为集体成员看待,对这些特殊人群,或者不予配股,或者剥夺其股权。股份经济合作社年底对集体经营所得收益进行股份分红时,这些特殊群体也丧失了分红收益权。除此之外,婚后留在娘家的外嫁女也被当成了“泼出去的水”,成了彻彻底底的“外人”,与其他特殊群体的命运如出一辙,外嫁女不仅赖以生存的土地被收回,股权也被收回,股份经济合作社年底的股份收益分配自然也与他们无关。出现这种情况,一方面与我国当前《集体经济组织法》缺失有关,一方面与合作社对留守人员利益和特殊群体利益进行权衡后作出的选择有关。法律的空白使得政府部门和法院把争议又交由村民自治解决,在村内特殊群体的利益与大多数人的利益对决中,对他们抱着歧视态度的大多数人占了绝对上风,由此,特殊群体的利益遭受侵害也在意料之中。据北京千千律师事务所统计,18年来,他们代理的此类案件有3 000多起,涉及人员超过10万,既包括出嫁女,也包括她们的配偶和子女。在众多类似案件的维权中,90%的都遭遇了败诉或不予受理的不利后果。在一次次维权中,外嫁女走进了死胡同。在一次次维权的过程中,出嫁女还可能成为整个村庄的敌人。

(二)集体股存废之争

集体股是将集体的经营性净资产折股量化后由合作社股东共同享有的股份。集体股是否设置是股权设置中的难题。各地的做法有所不同,理论界的分歧也很大,目前主要形成了集体股保留和集体股废除两种观点。支持集体股保留的观点主要有:(1)集体股有利于强化公有制经济,倘若不设集体股,集体经济实则空壳化,公有制经济何以体现[12]。意味着唯有设置集体股才能够体现公有制的属性。倘若在集体产权制度改革中将所有的股份全部折股量化到个人,不设置集体股,不利于巩固集体所有制,集体经济组织也没有资金发展乡村产业,不利于乡村振兴,以至于集体经济将会泯灭。由此,应设置集体股。(2)集体股能够提供各项公共事业经费。因农村普遍缺乏政府公共财政的覆盖,村两委所需经费及其村民的社会福利费等无法满足,农村集体经济组织作为农村的经济实体,必须担负提供各项公共事业经费(包括村内的正常业务开支、村内公益性基础设施的建设、村内集体成员的公共福利等)的重任。股改之前,集体经济组织或直接负责集体经营性资产或发包给其他主体,取得的收入在保障村集体运转的基础上,也可为村民提供各种福利。股改之后,倘若不设集体股,这笔费用从何而来。若以公积公益金取而代之,因公积公益金的使用需要经过严格的程序。一是由村民代表大会决定公益项目建设的可行性及需投入的资金;二是要经过集体经济组织成员代表大会审查通过,方可拨款。这显然束缚了村干部的手脚。而作为村级财政收入的集体股分红,村两委则可以不受约束直接支配。(3)集体股为处理其他遗留问题留有出口。集体股的设置具有一定的张力,对集体经济组织所欠债务的归还、产改中的遗漏人员、采取静态管理的村新增人口及其他遗漏问题的解决具有兜底作用。

反对设置集体股者认为:(1)集体股的产权归属不明。集体股是集体经济组织拥有的股权,集体经济组织由集体成员组成,集体经济组织拥有的股权即为集体成员所有,但具体到每个成员有多少股权是不明了的。而集体产权制度改革的目的就是要明晰产权,因此,保留集体股意味着改革成了“夹生饭”,改革不够彻底,也与产权保护的目标不一致[13]。随着集体经济组织不断扩大,集体资产积累会逐步增加,随着人员的增减变化,人员结构也将复杂多样化,集体股的二次分配将在所难免,面临很大的挑战,且在集体经济组织重组或变更时,集体股的再次确权也是困难重重。(2)作为公益部分留存的集体股被非法侵占。因《集体经济组织法》尚未出台,目前缺乏统一的股权设置法律制度,试点地区有的不设集体股,有的设有集体股,但集体股的比例却大相径庭。如温州城南集体股的比例为20%,山西沁源集体股占51%,而有的股份合作社集体股的占比达到80%以上,广东东莞有些村组集体股的比例甚至高达100%。集体股名义上是集体经济组织成员共有,但到底是共同共有抑或按份共有,现行法并未明确。实践中,多由集体经济组织代表成员持股,因集体经济组织与村两委政经不分,三者人员交叉任职,导致“三驾马车”的组织架构演化为“两驾马车”,集体经济组织成为村两委的附庸,内部监督空壳化,导致村委会利用其职权平调、贪污集体股收益的现象时有发生,小官巨贪不在少数。(3)集体股的存在致使个人股不能全身而退。从理论上看,尽管股东已将持有的个人股全部流转出去,但因其仍然拥有集体股,对集体股收益享有索取权[14]。因此,设置集体股意味着股权流转和有偿退出面临着不完全的流转退出。

(三)按人管理与按户管理之争

个人和农户是农村集体经济组织中重要的两类主体。实践中,集体经营性资产的量化基本都是按人量化的,这一点已达成共识。但股权量化后,是按人管理还是按户管理,争议较大。按户管理是以家庭各成员初次分配的股份确定家庭共有的股份总数,该股份总数不因家庭成员的增减变动而发生变化。按人管理是以人为单位核算股份数,个人的股份不受家庭成员增加和减少的影响。二者的区别在于个人股份份额是否受家庭成员增减变化的影响。

有些学者建议采用按人管理。理由如下:(1)按人管理体现了公平。若采用按人管理,随着人员的增减变化,需频繁调整股权,易致社会矛盾激化和升级。按户管理虽能规避因频繁调整而导致的社会矛盾,但却是以牺牲公平为代价的[15]。采用按户管理,随着户内成员的增减,会导致户内股东股份份额的稀释或浓缩,即呈反向变化。没有真正体现股东实际拥有的股份,这实际上并不公平。(2)按人管理提高了交易效率。《意见》强调:要赋予农民对集体资产股份享有转让、有偿退出、抵押、担保等流转权能。按户管理则会阻碍流转的顺利进行,原因是股票是否能够对外交易需要由户内家庭一致同意,不能由户内某个成员股东单独决定,而户内往往很难达成一致意见。由户决定个人股份能否流转,在某些情况下,还可能会损害某个不同意流转股份股东的权益。

有些学者主张采用按户管理。这里的户是由农村集体经济组织成员组成的家庭户,与公安机关确定的户籍户非同一概念。二者既有交叉,又有重叠。从实践看,大多数地方都是采取按人量化,按户管理。如广东佛山的南海即是如此,将股权量化到成员个人,按家庭户发放股权证书,对股权以户为单位进行管理。股份分红不对个人,按户进行,户内成员共享。支持按户管理的学者认为,少数地方采用按人管理和分红,表面上看似公平,因与长期实行的土地按户承包制度不相符合,易诱发户内矛盾[16]。随着时间的推移,矛盾可能会愈来愈尖锐。

(四)股权静态管理与动态管理之争

上文已提到目前的股权管理方式包括静态管理、动静结合和静态管理三种方式,实践中各种管理方式并存,学者们对此也各持己见。

有的学者不提倡股权固化,认为股权固化意味着股东身份的确定可以永久性地获得一份股权收益。股权固化意味着一种世袭制,股权固化制度放大了有无股东身份所引致收益上的巨大差别,股权变成了特殊群体竞相低成本争取的“唐僧肉”,对牟利型上访提供了过度的利益激励[17]。学者缘何认为股权固化会导致频繁的股权纠纷呢?理由如下:(1)“生不增,死不减”的适用隐含着一个逻辑前提:城镇化会吸收大部分的农村人口,也就是很多的农村人口会到城市就业。而现实情况并非如此,对于以土地发包收入为主的传统乡镇,更倾向于发包收入社会化分配。(2)随着城镇化的快速发展和房地产市场的拉动,农村土地大幅增值,政府一旦征收土地,往往会采用招拍挂方式出让集体土地,征地补偿款非常可观,作为土地未来收益的一次性变现,补偿款使得股东的股份分红暴增,相当于正常劳动收入的数十倍甚至几十倍,意味着持有股权的人能获得可观的股份分红,很大程度上也会诱导没有股份的人想方设法去追逐这份机会收益。(3)把城市通过户籍确定城市居民身份的制度用以集体成员身份确认背离了实际。城市居民与农村集体经济组织成员是两类不同的主体,单纯以户籍制度来认定农村集体经济组织成员显然不合理。因单一的标准为非集体成员采用非法手段获取农村户籍以分享集体成员的红利提供了便利,损害了集体成员的利益。制度的错配使集体经济组织成员的认定标准走入了误区。由此,在被放大化的预期收益与仅凭户籍认定股东的双重作用下,诉讼者络绎不绝,成为股权纠纷的导火索。夏英等学者认为,基于股权动态管理或动静结合管理能够根据人员增减变化灵活调整股权,受到多数农村集体组织的青睐[18]。

有的学者认为股权的静态管理是适宜的方式,主要基于以下原因:(1)有利于保持股权的稳定。股份经济合作社设立集体股、个人股,明晰了集体资产所有权的具体归属,摆脱了过去集体产权的模糊状态。在此基础上,股权实行固化管理,一方面能够保障集体成员对财产权利的安全感;另一方面也能够进一步巩固确权的效果,使集体成员吃了一颗定心丸。(2)有利于与土地承包经营权相关的政策衔接。2019年11月,国家发布的《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》继续提倡“增人不增地,减人不减地”,即农户家庭成员因娶妻、生子等增加人员及因死亡、出嫁等致人员减少的,承包地均不会发生变化,以避免承包地频繁变动,为了避免政策之间发生矛盾,静态管理也应当作为股权管理的方式。(3)有利于集体资产股权的流动。温岭蔡林村从定期调整股权转变为静态的管理方式说明动静结合的股权管理方式不够彻底,没有从根本上化解农村产权纠纷,股权采取动静结合的管理方式,因股权处于变化之中,忽高忽低,股权的流动就会受阻。只有股权处于静态的情况下,才便于确权,也才有利于股权的流动。因此,实行股权固化的静态管理方式,才有利于持续稳定集体资产产权。如果集体经济组织调整股权频次较多,集体成员将失去安全感,确权效果将大打折扣[19]。

四、集体产权制度改革中股权设置与管理的破解路径

(一)股权设置合理化

1.科学设置个人股的比例

我国长期采用以人配股的福利配股,难以在较短时间内转变,同时也缺乏以劳动、技术等多元分配的经验。当前,集体经济要发展,通过清产核资,不仅要搞清楚集体资产的数量,为了激发集体成员的积极性,科学合理地配置股权占比更为重要[20]。

个人股的配置比例牵涉着集体成员的利益分配。股权结构确定后,倘若股权之间的比例不合理,不仅有违公平原则,而且会造成集体成员之间的利益冲突。因此,应合理设置个人股中的人口股(或土地股)、劳龄股及其他股的比例,以保障集体经济组织成员的基本权益,在未来的《集体经济组织法》立法中给与原则性指导或具体比例规定。

个人股的设置虽种类繁多,但多数地方主要采用的是人口股(土地股)和劳龄股。人口股的设立以农村户籍为标准,而且这种标准在农村得到了基本的认同,仅凭集体经济组织成员身份就能取得福利配股。各地对劳龄股采用了基本相同的方式,使劳龄股与集体经济组织成员的劳动贡献成正比。即劳动贡献越大,分配的劳龄股也就越多,劳动贡献越小,劳龄股也就越少。劳龄股的配置,体现了成员对集体经济组织的贡献,有利于实现公平分配,在股权设置中应作为主要考量因素。然而,在实践中人口股与劳龄股的比例往往是人口股占大头,二者比例五五开的都较少。加之一些地方为了考核村干部,引入了干部奖励股,使得两者的比例结构进一步失衡,从而加剧了个人股分配机制的内生矛盾性[21]。为了调动股东的积极性,劳龄股的比例应适度提高,二者的配股比例以6∶4或者更高为宜[22]。北京的玉渊潭乡,除集体股外,个人股由基本股、劳龄股和资源股构成,基本股为8%～15%,劳龄股不低于65%,上海松江区劳龄股和土地股的比例是60%∶40%,这些地方的实践为劳龄股和人口股(土地股)的配比提供了很好的例证。

2.保护特殊人员的股东权益

顾名思义,股份经济合作社是股份制和合作制的嫁接,是在坚持集体资产不可分割的前提下,将集体经营性净资产通过股份制改造折股量化到成员个人,股东以其持有的股份在年底分享红利的一种企业组织形式。其具有双重制度特征,既具有股份制的特征,也具有合作制的特征。股份制的核心在于“股份”,与传统的“共同劳动,按劳分配”显然不同,股份合作社的成员基于其身份+入股,即可在年底参与分红。是否参加集体经营劳动在所不问[23]。

判断原为股份经济合作社的股东后进城务工人员、参军入伍人员、在读大学生及外嫁女等这些特殊群体能否继续取得股权的关键在于他们是否依然被作为集体经济组织成员看待?相关的立法仍是空白。根据农村集体成员所具有的平等性、地域性和身份性特征,目前以集体经济组织的土地能够为农村居民提供最基本的生活保障及一个农村居民只能享受一个基本生存保障(即农村居民最基本的社会保障依赖集体经济组织的土地来提供且不能同时享受两个集体经济组织的最基本的生活保障或者不能既享受国家的又享受集体的最基本的生活保障)为原则,以有该集体的农村户籍为形式标准,以该集体经济组织的土地能够为农民提供最基本的生活保障为实质标准来判断。

对于农村的参军入伍人员和在读大学生而言,即使户口已迁出,只要仍然依赖该集体的土地为其提供最基本的生活保障,就应当认定为该集体的成员,应当为其配股。除非以后国家为其提供最基本的生活保障,则不配股。农村外出务工人员因其仍然需要集体的土地为其提供最基本的生活保障,理应认定为集体经济组织成员,也应当享有一定的股权份额。外嫁女情况较为复杂。有的户口迁出娘家,可能长期在婆家生活,有的未迁出娘家,可能一直在娘家住,其到底应为哪一个集体经济组织的成员呢?我们主要考量是谁家为其提供了最基本的生活保障,其就为谁家所在集体经济组织的成员。该集体经济组织就应当为其配股。当然,对于农村的服刑人员和空挂户,也应当依照该原则和标准进行分析判断并予以配股。

(二)逐步废除集体股

从产权制度改革的内在要求来看,不设集体股是一种理想的选择。但因不同地区处于不同股改的阶段及经济发展水平的差异性,不应当采取一刀切的做法,不能强行废除集体股,而应代之以渐进式的方式逐步取消直至消灭集体股。

1.集体股废除的必要性与可行性

(1)彰显股份经济合作社的独立经济实体地位。集体产权制度改革的目的之一就是在坚持集体所有制不动摇和坚持农民利益不受损这两个大前提下构建归属清晰的产权制度。归属清晰即归谁所有要明确,要具体到人,实现集体资产人人有份。股份经济合作社作为集体所有制的一种有效实现形式,股份经济合作社是把集体的经营性资产通过股份制改造折股量化到成员个人,合作社依然是所有权的主体,农民股东是收益权的主体。因此,改革本质上并没有改变集体财产集体所有的性质。而集体股属于集体成员共同所有,但每个成员具体拥有多少股份则是不清楚的。因此,设置集体股等于又划出一块产权模糊的“小集体”,人为地增加了产权的模糊度,造成改革不彻底,面临二次改革的问题[24]。此外,股份经济合作社作为特殊法人,其股权仍要遵循一般股权的共同原理,而集体股的设置违背了股权的本质属性。

(2)防止寻租腐败行为的发生。作为公益部分保留的集体股名义上是集体成员所有,实质由少数村干部代表持股,由其操控集体股的使用,村干部往往利用手中掌握的决策权、控制权及分配权,攫取集体股中蕴含的收益,集体股已异化为少数管理者的“小金库”;一定程度上导致寻租腐败行为的发生,严重损害成员股东的合法权益。因此,为了避免股东与村干部滋生矛盾,应当废除集体股,既切断村干部行集体股方便的念想,也消除股东担心自己的权益被侵占的顾虑。

(3)集体股的设置呈下降趋势。从全国来看,集体股的设置逐年下降。第一,设置集体股的地区数量越来越少。一些地区经过长期的实践总结,对集体股的设置予以重新安排,要求已设置集体股的股份经济合作社在改革中要逐步取消集体股,将集体股全部折股量化到人,保证改革的彻底性。如广东天河区起初设置6%的集体股,随着集体股的弊端日渐显现,最终废除了集体股。对于一些新成立的股份经济合作社则禁止再设置集体股。第二,集体股设置的比例也愈来愈低。改革之初,集体股的比例设置高低不等,高的达到80%,甚至100%的也有,低的也在2%左右,通常情况下,集体股的设置比例也会达到3%以上。随着改革的逐步深入,集体股设置的比例呈逐年下降态势。如天津滨海新区及湖北武穴市集体股的比例仅为5%。随着城乡一体化进程的推进,集体股也终将走向消亡。

2.原则上不设置集体股

通过前文分析可知,设置集体股弊大于利。改革之初,作为一种权宜之计,设置一定比例集体股是合适的,时间越长,其负面效应也显现出来。由此,有些地方为了使改革不走弯路,一步到位,从一开始就不设集体股,只设个人股。如广东南海、贵州湄潭、浙江吴中、北京大兴等试点地区。尤其是一些撤村改居的村(组),其与城市社区基本无异,其公共事业经费主要由财政负担,农村集体经济组织成员也能够享受到城市的社会保障,基本不存在遗留问题,这些村没有必要再设置集体股,典型的如上海、辽宁、黑龙江等地方的村组。随着股改日臻成熟,再保留集体股必然影响集体经济发展壮大,因此,废除集体股是大势所趋。

当然,在新的《集体经济组织法》出台之前,依然要遵循2016年《意见》的指导性思想,国家虽不提倡设置集体股,但依据村民自治原则,集体股是否设置的选择权最终由集体经济组织成员自己决定。从长远来看,取消集体股势在必行,原则上不设置集体股为佳。

3.以集体公积公益金取代集体股

个人股事关成员股东的切身利益,设置个人股方能激发成员股东的主动性和积极性。因而,取消集体股是未来的主要方向。那么,如何保障村委会的公共事业经费、村民的社会福利支出,解决之道是提取公积公益金。公积公益金是把集体经营性资产全部量化到人的前提下将集体取得的净收益提取一定的比例用于集体的各项公共事业费用、村民的社会保障支出等。其与集体股的功能相同,但提取公积公益金能避开集体股的负面影响。

(1)提取公积公益金的理论基础。世界合作社的典范西班牙蒙德拉贡合作社要求从可分配收益中提取10%的社会基金用于社区福利和教育。这对建立我国公益金制度提供了有益启示。我国制定和修订的《公司法》及《村集体经济组织会计制度》等制度中的规定都对提取公积公益金奠定了坚实的理论基础。

第一,关于二者的用途。1993年《公司法》规定,法定公益金是从税后利润中按5%～10%的比例提取的专门用于职工集体福利的资金,提取顺序次于公积金。2018年修订的《公司法》规定,公积金是依据法律和公司章程规定从税后利润中提留备用的资金,公积金包括法定公积金和任意公积金,提取公积金的目的在于弥补亏损、增加资本及扩大再生产。其对巩固公司财产基础和提高公司信用具有重要作用。《村集体经济组织会计制度》规定村集体公积公益金用于承担风险、扩大再生产和集体福利、文化、卫生等公益性支出。而农村集体股主要用于承担集体的各项公共事业费用、村民的社会保障支出及所欠的债务等用途。由此可见,公积公益金的用途比集体股要广,提取公积金不仅能涵盖集体股的用途,还能用于集体经济组织扩大再生产,从而增加其经营收入,股东的收益也会越来越多。

第二,关于二者的来源渠道。《村集体经济组织会计制度》规定,农村集体经济组织公积公益金的来源渠道有两种:一是从集体收益中提取;二是从其他渠道取得。包括接受捐赠的资产、“一事一议”结余的资金、投资者的实际出资超过约定出资的部分;固定资产对外投资重估增值的部分等。根据2020年颁布的《农村集体经济组织示范章程(试行)》可知,集体股是将集体经营性资产给集体配置股份,以后年度集体经济组织凭借持有的集体股份从集体的年终净收益取得分红。可见,集体股的来源渠道是从集体收益中提取。集体公积公益金的来源渠道要广于集体股,来源不局限于集体经济组织取得的净收益,还包括其他渠道取得,综上,集体公积公益金的内涵基本能涵盖集体股,取代集体股能有效发挥其作用。

(2)提取公积公益金的实践基础。实践中,不设集体股代之以提取公积公益金的地方也不乏其例。例如,广东佛山针对暴露的问题,取消集体股,将集体股全部改为成员股,量化到成员股东名下。以提取公积公益金的方式解决公共事业所需的经费开支。河北馆陶县提倡原则不设置集体股,通过年终在集体收益中提取公积金、公益金。湖南娄底市也有类似的规定,山西孝义市在“集体股”与“成员股”之间的占比问题上要求不设集体股,但需提取公积公益金的做法,使村集体经济组织改强了,农民财产权利改实了。

云南陇川县的《陇川县农村集体资产股份合作制改革指导意见》中规定,原则上不设置集体股,根据股份经济合作社章程提取一定比例的公积公益金。陕西延安宝塔区也不设集体股,公积公益金的提取比例为5%。山西小天贡村不设集体股,提取公积公益金不得低于30%。安徽界首市主要设置成员股,一般不建议设置集体股。公积公益金的提起比例各地也不一致,上限通常以不高于30%为宜,鉴于各地的经济发展情况迥异,也可以结合自身实际确定具体的提取比例。

实践中关于提取公积公益金的有益探索为集体股的废除奠定了坚实的基础,既扫除了集体股模糊性的障碍,使集体产权落到实处,“人人有份”;也使社区公共事业及农民的福利等也得到了保障,实现了双赢。

(三)以户为股权确权单位契合农村的特质

《意见》提倡新增人员按照合作社章程取得集体成员身份后可以分享家庭内部的集体资产收益。由此可以看出,《意见》倾向于按户管理股权。从农村的实际情况来看,以户为股权确权单位也更为适宜。

首先,股权按户管理与按户承包土地的机理一致。《农村土地承包法》规定家庭承包土地的承包方是本集体经济组织的农户,以户为单位承包土地,按户颁发土地承包经营权证。实际上,农村在分地时是按人头分地,以户管理,之所以采用按户管理,主要是基于农村有的地方人多地少,有的地方是人少地多,有的农民没有地,采用按户管理有利于化解人地矛盾。同时,因结婚嫁娶、新生儿及死亡人员也分布在各个家庭中,按户管理不存在没地的人,也解决了因人员增减变动要频繁调整土地所带来的麻烦,有利于节约管理成本,也有利于社会稳定。股权采用按户管理与承包地按户承包异曲同工。

其次,股权按户管理有利于股权的流转。集体经营性资产在进行股份量化时是以集体净资产在某一时点的总额及股东的配股数量为基础,既截断了与历史的联系,也切断了与未来的关联,此后随着成员股东人数的调整,采用按人量化,按人管理,变量太多。因为集体净收益/集体总股份数=每股股金。所以当动态变化的成员股东人数增加或减少时,股份总数也或增加或减少;集体净收益因经营情况的好坏也在变化之中;由此导致股东收益减少或增加。即当成员股东人数增加时,配股的股份总数也在增加,净收益与股份总数之比得出的每股股金将减少,反之亦然。另一方在与成员股东交易时,因要考虑的影响因素较多,难以确定股东的收益,不利于股权流转。如果采用按人量化,按户管理,未来人员增减变化不会引起每户股份数的变化,户与户之间的股份数是不变的,集体经济组织的总股份数是固化的,较之按人管理,影响变量少,股权价格易确定,有利于股权交易的进行。此外,虽然现代的有限责任公司和股份有限公司都采取的是按人管理,股东个人能自主决定股权的对内或对外的转让、退出、抵押和担保,有效发挥现代公司股权的权能,但并不符合农村的本质。农村具有社区性和封闭性的特点,人与人之间的关系密切,血缘关系浓厚,这种地缘和血缘关系的内固性把外部人员强有力地排除在社区之外。股权的流转限制在社区范围内,是非开放的。农户也是农村中以血缘和婚姻为纽带的最基本的生产单位和生活单位。因此,按人量化,按户管理更为妥当。

最后,传统的按户管理并未有失公允。长期以来,不管是农村的宅基地、承包地还是城市的保障性住房,基本都采取的是按户管理。2020年1月1日实施的《土地管理法》第六十二条规定,农村宅基地实行一户一宅。既有我国耕地资源有限、人多地少的原因,更多的是为了保护新生代农民能够取得宅基地,以防集体土地集中在少数人身上。申请保障性住房也是以户为单位。保障性住房包括公租房、廉租房、限价商品房及经济适用房。申请这四类住房除了其他条件外,均规定了家庭人均收入标准和人均住房面积标准。《城市居民最低生活保障条例》也规定了城市居民取得最低生活保障费的条件为家庭的人均收入低于本地最低生活保障标准。集体资产按人量化后,按户颁发股权证书,股权固化到户,人员增减变动牵涉的股权变动在户内调整,股权利益纠纷在家庭内部化解。通过稳定股份经济合作社和户的股份数额,使成员股东能够获得相对确定的集体收益,也避免对其他股东的股权造成影响,按户管理不失为一种简单、高效、相对公平的股权管理方式。将利益关系调整控制在家庭内部,实现了相对的公平,同时降低了成员享受集体收益分配比例的不确定性,为股权流转中的价格确定提供便利条件[5]。按人管理虽然有效发挥现代公司股权的权能,但并不符合农村股份经济合作社的本质。

(四)因地制宜,以静态管理为主流

就农村集体产权制度改革的实践而言,各个试点地区均进行了不同的、有益的探索,充分发挥了其创造性。究竟哪种管理方式更为适宜,还需要实践的进一步检验。全国仅有少部分地方采用动态管理模式,已完成产改的大部分地区采用的都是“生不增、死不减、入不增、出不减”静态管理模式[25]。

1.静态管理应为产权改革的方向

首先,静态管理是一种较为符合集体经济组织特点的管理方式。静态管理的基础是股东的成员权。在传统的农业社会,源于土地革命的成果和农民集体经济组织成员的身份,其可无偿分得一份集体土地,在此后的土地分配中,都是以成员权作为基础。家庭承包制的改革也表明了地权是由成员权衍生出来的。成员权既体现其社区性,也体现其封闭性,应成为股权静态管理的基础。产权的排他性和产权交易性效应影响农户家庭收入[26]。只要符合集体经济组织成员的身份,不论其加入时间的长短,都应当获得集体资产股权。而动态管理打破了集体经济组织的封闭状态,为外部人员进入提供了便利条件,外部人员已凭城市户籍享受城市市民的待遇,再挤占农村集体成员的利益,很不公平,易致股权纠纷不断[27]。农村集体经济是社会主义公有制的一种实现形式[28]。由此,随着集体经济的不断壮大,对于一些牟利型的外部人员,不择手段取得农村户籍想变身为集体经济组织成员的,要将其拒之门外,以防侵害成员的财产权益。

其次,静态管理有利于实现股权的流转权能。《意见》提出要赋予农民对集体资产享有抵押、担保、继承等权利。动态管理模式下股权的权能难以保障。其一,动态管理实行的是生增、死减,随着集体经济组织成员的死亡,其持有的股权将被集体经济组织无偿收回,股权的有偿退出和继承将无法发生;其二,动态管理根据人口的变动调整股权,股权处于波动之中,金融机构大都不接受农村股份经济合作社中股东持有的股权质押,质押法律关系难以建立,综上,动态管理下股权的权能具有残缺性。只有静态管理才能在保证起点公平分配的基础上提高股份合作社的效率,显化股权的价值,实现股权权能的完整性。

最后,股权静态管理在保障公平的基础上,更多地体现效率。目前,理论界和实务界已达成基本共识:股权静态管理体现效率;股权动态管理体现公平[29]。但静态管理不仅体现效率,也体现公平。第一,在初次配股时,不管是静态管理还是动态管理都保障了起点公平。随着人员生增死减的变化,动态管理要频繁地调整股权,静态管理则不需要,相比之下,静态股权管理方法则兼具便利性和可操作性。成本低,效率高[30]。第二,动态管理会因人员出生死亡及结婚嫁娶等变化及时调整股权,体现了股权配置实质的公平。股权静态管理虽实行股权固化,即每户的股权是固化的,但新增人员取得集体经济组织成员资格后,可通过分享户内股权的方式取得集体资产股权,从而保障了新增人员的股权收益,也有利于化解新增人员与原有股东的冲突。由此可见,静态管理模式既为初始的集体经济组织人员配股,也为增加的集体经济组织人员予以了配股,兼采公平和效率。

2.因地制宜,静态管理要适时调整

静态管理不是一成不变的,也要适时调整。虽然静态管理较其他管理方式更优,但其他管理方式也有其合理性。要根据各地的具体情况采用适宜的方式。对于一些外来人口占比高的村,有的甚至是外来人员与本地人员“倒挂”的村,外来人员要求参与集体经济收益分配的呼声高涨,造成相互间矛盾不断,为了保护原集体经济组织成员的权益,多数采用静态管理的方式,如北京大兴区。一些实行村改居的村,也倾向于推行静态管理。浙江温岭的蔡林村从随着人口增减变动定期调整股权转变为静态管理的事实也进一步证明动态管理是不彻底的,甚至称不上改革,因为没有从根本上解决确权问题,后续的纠纷仍然持续不断。甚至对于一些外来人口占比低、内部新增人口多的村,村民很难接受不给新娶的儿媳及新生儿配置股份,村民大多认为只有采取动态管理或动静结合的管理方式,才能保障新增人员的合法权益,才是真正意义上的公平。如双滦区。到底是否应该给新增人员配股,学者们仁者见仁,智者见智。否定者认为,集体经济组织成员的判断应以与集体存有财产关系和对集体的贡献度来认定。新增人员显然不具备。肯定者认为新增人员虽然现在对集体没有贡献,但不能剥夺他们未来对集体贡献的机会,应将新增人员认定为集体经济组织成员。因而,在集体产权制度改革的现阶段,股权管理方式不宜做统一要求。应当有个过渡期,尊重集体成员的意愿和选择,允许各种股权管理方式并存。在实践发展和农民认识提高的基础上,逐步向静态管理方式过渡[12]。

股权设置和股权管理是农村集体产权制度改革的核心内容,其决定着成员股东集体收益分配权和股权权能的实现。实践中,农村集体经济组织股权设置种类和比例呈现多样化,股权管理方式也不同。学理上,个人股的比例如何配置,集体股设与不设及股权管理采用静态管理、动态管理还是动静结合的管理是当前突出的难点问题。为了调动股东的积极性,劳龄股和人口股的比例以6∶4或者更高为宜。设置集体股利大于弊,原则上应不设集体股。基于静态管理的优越性,股权管理以静态为主流,但也不能一刀切,要根据具体情况,适时调整。