“社区去行政化”改革实践的制度困境

文/李恒全

近年来，针对基层社会治理普遍存在的“社区行政化色彩过浓”“基层反映社区减负不到位”等问题，一些地方开展了一系列旨在提升社区自治和服务能力的改革，希望借此推动基层社区实现去行政化，进而推动社区治理效能的提升。然而，从实践情况看，各地推行的社区去行政化改革却始终难以跳脱“社区去行政化—居委会边缘化—社区再度行政化”的悖论。由此引出的问题是：为何地方推行的社区去行政化改革难以持续？社区去行政化的改革措施在推行过程中究竟面临怎样的障碍？

基于上述问题，本研究以G市B区“撤街扩社”城市基层社区治理体制改革实践兴废为个案，重点关注G市B区的“撤街扩社”或“社区去行政化”制度（政策）改革是在怎样的社会制度体系中进行的，是否遭遇及遭遇了哪些困境，如何从制度层面理解“撤街扩社”改革难以持续。

“公章效力”困境：“政务名称”与“政务级别”之间的非一致性

从全国通行的情况看，城市中的街道一般被划分为若干个社区，街道办事处则对社区居委会工作给予指导、支持和帮助。社区普遍没有行政级别，社区工作人员既不属于行政编制也不属于事业编制。而G市B区所推行“撤街扩社”改革的重要特征之一，则是撤销所有街道办事处，成立新型社区，把管理层级从“区、街道办事处、居委会”缩减为“区、社区”。相较于街道办事处，社区不属于区政府的派出机关，区政府与新成立的各个社区之间在规制上不存在行政领导与被领导的关系。从级别上看，B区实施“撤街扩社”改革后所设立的社区与其所管辖乡镇及原来的街道办事处级别相同，皆为正科级，社区干部则全部设定为事业编制。

调查中，Y某（女，41岁，B区D社区党委书记，2020年成为改制后的D街道党工委书记）讲述了撤销街道改设新型社区后发生的这样一件事：

我们的大学生出去，要求户籍地盖政审章，别人（盖的）是乡镇街道，我们盖的就是社区。结果有的学生去了学校，人家不认，因为要求的是盖乡镇街道一级的公章，他们觉得我们盖的社区服务中心公章就相当于居委会，学生后面又要找我们帮忙出说明材料。像这样，因为公章不匹配人家不认可而造成不便的情况在改社区后不时会遇到。出去（G市以外）对接工作，人家是街道，我们却是社区，对方觉得奇怪，我们自己也很尴尬。

显然，“撤街扩社”改革撤销街道一级行政区划，改设新型社区并规定社区层级与原先街道相同的做法使新型社区遭遇了“公章效力”困境。由于G市实施“撤街扩社”改革后社区出现“政务名称”与“政务级别”不一致的情况，G市新型“社区”被赋予的级别与全国通行做法差异较大，导致“撤街扩社”改革后以社区名义出具的公章的效力难以被G市以外的地区认定。

“权责错位”困境：“属地管理”与“去行政化”之间的非一致性

G市B区在推行“撤街扩社”改革之初，即确立了“行政事项可以交还给区政府职能部门，减少管理层级、方便群众办事”的改革目标。根据这一目标定位，又进一步制定了具体的“去行政化”政策措施。但在调查中L某（女，51岁，B区L社区原党委书记）讲述“去行政化”的新型社区遇到了这样的情况：

街道改社区以后，大量行政工作在基层缺少街道这个“腿”来推动落实，那么区一级政府必须要再找一个抓手来承接这些工作。再有就是，省对市，市对区，从政府层面都存在各种工作考核，现在街道没有了，区一级政府也要在基层找到落实考核内容的抓手。因此，在撤销街道改设新型社区以后，社区又重新变成了政府在基层落实各项工作和考核任务的抓手。

在我国基层治理中，把管理责任委托给下级政府和基层执行的“属地管理”机制普遍存在且发挥巨大的影响。由此，“撤街扩社”改革后的社区，需要以守土有责的方式实现地理空间与责任空间的有机统一。

然而，“撤街扩社”改革后的新型社区及其工作人员本身不具备行政职权，一旦其迫于政府及区直属部门考核压力承接自己规定职责之外的工作，则又带来新的问题，正如B区B社区给上级的一份汇报材料中所反映：

长期以来，社区都处于权小责大、有责无权的处境，特别是在城市管理、环境保护、安全生产等方面几乎所有的权力都集中在区级部门，而社区一级作为被考核对象，社区要对辖区负总责，由属地管理变成了责任属地，但权力并不属地，权力和责任不对等，社区根本没有权力来完成上级所下达的任务，造成一些工作难以推进。

显然，“撤街扩社”改革后新型社区及其工作人员遭遇了“权责错位”困境。一方面，“属地管理”机制使新型社区变为替基层政府兜底的责任属地，社区服务中心及其工作人员要承接大量来自区级政府及职能部门的工作任务；另一方面，“去行政化”改革措施又使得社区及其工作人员不再具备原街道办事处时期的诸多行政职权。这二者之间的非一致性使得新型社区及其工作人员在落实上级安排工作任务时难以避免陷入“权小责大、有责无权”的艰难境地。

“身份下降”困境：“行政编制”与“事业编制”之间的非一致性

在B区推行社区体制改革过程中，为了真正体现社区回归公共服务的本来职能，消除社区的行政化色彩，实行了将街道改社区后的工作人员编制全部转为事业编制的做法。但对社区工作人员特别是在原街道办事处时期具有行政编制身份的干部而言，则意味着要接受身份上的转变，以及由此带来的工资福利、级别待遇、晋升空间等方面变化。对于这一点，相关被访者W某（女，43岁，B区Y社区党委书记，2020年成为改制后的Y街道党工委书记）有如下介绍：

街道改成社区以后，原来是行政单位，现在变成事业单位，上升空间小，天花板低，基层又辛苦，任务多，经济待遇差，上升受限制。这就让社区干部职工的士气受挫。拿我个人说，从机关过来社区，同样是正科，编制由行政变为事业，一个月就要少拿1110多元。

针对W书记提到的一些干部不愿放弃公务员编制去社区任职，B区委组织部副部长S某有更为详细的解释说明：

街道改社区以后，公务员中很多优秀干部因为待遇和晋升的空间限制，是不愿意去到社区去任职的。很多干部更愿意到乡镇或是一些经济部门去锻炼，我觉得最主要的还是不愿意放弃身份的问题。事业编制在我们区县来说，要转为公务员，那必须区县有一定的行政编制。B区社区干部有上百人，不可能有这么多行政编制来把他们转为公务员。另外，事业编制干部转为公务员，是要走调任程序的，像我们区是要上级组织部门批准，这个过程中要充分考虑调任的办法条件、年龄、表现以及人岗相适度等因素，难度是比较大的。所以，区里面的干部一般不愿意放弃行政身份去社区任职。

显然，“撤街扩社”改革后社区干部遭遇了“身份下降”困境。为了突出改革后新型社区的非行政色彩，社区干部在编制上由原街道办时期的行政编制悉数转为事业编制，尽管级别没有下降，但考虑到两种编制在福利、待遇、晋升空间等方面的非一致性，“撤街扩社”改革后的社区干部在事实上出现了“身份下降”。

“捉襟见肘”困境：“经费包干”与“费随事转”之间的非一致性

在G市B区推行“撤街扩社”改革之前，街道办事处街道作为区一级政府的派出机构，主要精力是抓经济、抓税收，成为通过创收完成区内经济指标的一个载体，很难再腾出精力为群众搞服务。正因为此，“撤街扩社”改革对改制后社区的经济职能实现了“一刀切”，即社区完全不再承担任何经济工作和职能，希望由此将新型社区的工作重心转移到基层服务和管理上来，同时将基层的党建工作进一步强化。为了保证新型社区完全贯彻“去经济职能”，G市要求各区在改革过程中加大对社区经费投入，即将社区人员经费、办公经费、公益事业费等全部列入财政预算予以保障，同时加大公共服务购买力度，扶持各类社会组织承接社区公共服务。此外，对于有关部门下放（委托）社区服务中心实施的各类事务性社会服务管理职能，则要按照“费随事转”的方式兑现工作经费。

然而，区级财政在保障社区日常运转方面采用的是经费包干制度，即以年度预算的形式核定社区下一年度需要的经费总额予以拨款，拨款数额虽然在一定程度上考虑了社区的支出事项，但更多是根据区级财政的财力来决定。由此，则难以兑现“费随事转”的工作经费保障机制。对此，上文提到的B区Y社区党委书记W某有如下讲述：

像我们社区，区级财政一年拨付四百多万包干经费给我们一年，其中两百多万用于人员经费，剩下一百多万搞民生项目、信访维稳等。剩下的可用资金少，有时想要做一些民生服务的项目，又要为资金筹集发愁。有时我们还得去各个单位化缘，感觉受财力制约社区工作的很多创造性想法很难落地……

显然，“撤街扩社”改革后社区经费出现了“捉襟见肘”困境。由于改革后的新型社区不再如原先街道办事处一般具有自己的财政收入，其支出要完全依靠区级财政拨款来覆盖，但区级财政拨款采取的是“经费包干”制度即依据区级财政财力来给定社区拨款额度，并没有按照G市规定的“事随费转”方式兑现社区协助有关部门开展工作所需支付的经费。这二者之间的非一致性使得社区只能以有限的包干经费应对广泛的工作内容，从而出现经费紧张的局面。

“街道地位”困境：“撤销建制”与“加强党建”之间的非一致性

2019年5月，中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》（下文简称《意见》），明确指出“把街道社区党组织建设得更加坚强有力”以及“提升街道党（工）委统筹协调能力……充分发挥街道党（工）委统筹协调各方、领导基层治理的作用”。由此G市和B区不得不面对一个现实性的问题：自2012年G市推行“撤街扩社”改革以来，已经撤销了街道这一级行政区划。

调查中，曾担任B区委办主任的Z某（男，40岁，曾任B区委办主任）对此有这样的认识：

按中央的认识，街道是国家治理体系的一个单元，而当年街道改社区搞扁平化管理撤销街道之后，尽管有社区党委，但社区是事业机构，相当于地方公益性服务机构。现在市里面部署将社区改回街道办事处，主要是考虑恢复街道这一级组织，恢复街道的行政职能，加强街道这一级党组织的力量，以响应中央文件要求。地方必须要服从中央，这是基本的讲政治和顾大局。

显然，随着《意见》印发，B区乃至G市遭遇了“街道地位”困境。“撤街扩社”改革最具标志性的举措是撤销街道这一级行政区划以强化新型社区的治理功能，而《意见》则要求“把街道社区党组织建设得更加坚强有力”，二者在街道“去与留”“增强与削弱”问题上存在非一致性，而G市（包括B区）亦因其治理层级中缺失了街道的地位而陷入尴尬境地。

但“下级服从上级，全党服从中央”是最基本的政治原则，对于不存在街道建制的G市，如何落实好《意见》要求就成为迫切需要解决的问题。为此，G市和B区只能果断调整“撤街扩社”改革做法以贯彻落实《意见》要求。于是，以街道建制的恢复为标志，G市范围内重新恢复“市—区—街道办事处—居委会”的四级治理层级，实施近十年之久的“撤街扩社”改革亦走向终结。

研究结论

本研究对“撤街扩社”改革实践过程的考察和分析，可以得出以下基本结论：新型社区“政务名称”与“政务级别”之间的非一致性使社区遭遇“公章效力”困境，反映的是机构与权力规则的不吻合；“属地管理”机制与“去行政化”举措之间的非一致性使社区及其工作人员遭遇“权责错位”困境，反映的是不同制度功能的不吻合；“事业编制”与“行政编制”之间的非一致性使改革后的社区干部遭遇“身份下降”困境，反映的是编制待遇及流动规则的不吻合；“经费包干”与“费随事转”之间的非一致性使社区遭遇“捉襟见肘”困境，反映的是市区两级关于社区工作经费规则的不吻合；“撤销建制”与“加强党建”之间的非一致性使改革所在地遭遇“街道地位”困境，反映的是地方与中央政策对于街道定位的不吻合，并最终引致改革的终结。

由此，得出进一步的结论是：“社区去行政化”改革实践过程遭遇的，是不断改革环境中现有制度体系的欠吻合或非一体化的困境，即改革的制度与整体制度之间的非一体化困境。主要表现为：第一，整体制度体系内机构性质（及赋予权力、功能）与改革制度规定的机构性质（及赋予权力、功能）之间的不吻合；第二，整体制度体系内具体制度功能与改革制度的功能之间的不吻合；第三，整体制度体系与改革制度的规则之间的不吻合；第四，整体制度体系内具体制度目标与改革制度的目标之间的不吻合。