全流程审计视角下国企预算管理问题和对策建议

刘惠岸 东莞实业投资控股集团有限公司

引言

2022 年，国资委颁布了《中央企业合规管理办法》，各地都陆续颁布了本地区的国企合规管理制度，国企合规管理体系逐步搭建完善。财务管理是合规管理的重要内容，预算管理又是财务管理的重要部分，全流程审计是监督国企合规管理、提高经营效率的重要制度设计，从全流程审计视角下分析国企预算管理的问题，既能够加强预算管理的合规性，又可以优化国企整体发展水平，具有重要意义。

一、预算管理和全流程审计的概念

（一）预算管理的含义

预算管理是指企业为实现战略目标和经营计划，对企业资源进行一系列组织、调节、控制和监督的活动总称。广义的企业预算管理包括三个方面，一是业务预算管理，主要是围绕企业产、供、销的业务活动开展，一些规模较大的企业还会单独开展管理与销售业务预算；二是专项预算，主要围绕企业投资活动或融资活动开展；三是狭义的财务预算，是根据业务预算与专项预算，编制财务报表，包括资产负债表、利润表和现金流量表等。

预算管理的特征包括全面性、全员性和系统性等。全面性是指预算要覆盖企业经营的每个方面，所有业务活动都要反映在预算中，开展预算管理；全员性是指企业预算工作由各部门、各下属单位参与，同时监督各部门、各下属单位的业务活动和财务收支；系统性是指企业预算是一项系统性工作，由董事会或类似权力机构做出决策，财务部门开展核算，业务部门具体执行，贯穿企业整个的经营管理链条。

（二）全流程审计的含义

全流程审计是指企业内部审计部门在企业计划、开展、组织、领导以及内部控制决策等环节中，各相关责任单位、部门和员工是否按照法律法规和企业内部规章制度履行职责的监督评价，主要包括合规和效率两方面。以制造业企业为例，全流程审计覆盖企业经营的全链条：采购环节，采购单是否由生产部门提出需求、是否有生产部门负责人签字，采购部门是否按照国企采购管理制度开展招投标、选价比价等工作；运输环节，如果是外购运输服务，全流程审计往往关注运输定价是否合理、是否签署合同等；货物入库验收环节，关注是否按规定开展质检工作、是否有质检人员的签字，以及入库盘点数量和发运数量是否匹配等。

全流程审计范围应当覆盖预算管理的全流程，包括业务部门提出预算数据、财务部门编制预算财务报表，以及董事会或类似权力机构审批等环节，全流程审计就是要对上述环节以及每个环节的预算工作内容进行全流程审计监督，工作依据是企业内部全流程审计制度以及国企关于企业内部全流程审计的相关规章办法等。通过全流程审计，能够加强国企预算合规管理，规范预算工作，提高相关工作的效率和效果。

二、开展全流程审计对预算管理的重要意义

首先，全流程审计有利于提高企业预算管理工作的合规性，具体表现如下：一是立足全流程审计自身职能，全面监督预算管理工作的合规性，包括预算流程合规性和预算内容合规性。预算流程合规性方面，相较非公有制经济主体，国企在预算流程方面有严格的审批制度，预算的制定、调整和调剂有相应层级的审批机构，在实务中，个别企业出现越级、越权审批预算的现象，就是在全流程审计工作中发现端倪，然后顺藤摸瓜，发现更大的风险点。二是预算内容合规性方面，现有制度对国企开支内容、额度等有比较明确的限制，例如差旅费按照差旅人员的行政级别制定不同的费用标准；一些国企明确规定下属单位不得对外提供任何形式的担保，全流程审计就要关注预算支出中是否有担保项目，具体是其他流动负债、其他应付款等会计科目的构成。综上，全流程审计有利于从流程和内容两个角度提高预算管理的合规性。

其次，全流程审计有利于促使企业实现经济责任绩效目标。国企通常会制定经济责任绩效目标，既是企业经营的方向，又是衡量和评价企业管理者是否勤勉尽职、国有资产是否有效率利用等的重要指标，同时对企业管理者的工作调动、职位升迁等都具有重要参考价值。在实务中，通常以国企经济责任全流程审计的形式开展。经济责任与业绩绩效、工资薪酬挂钩，因此开展经济责任全流程审计，通过绩效评价与管理者和员工切身利益挂钩，有利于开展预算管理中，对收入、成本支出等进行比较审慎的考量，避免盲目夸大收入，或不切实际地压缩成本支出，导致经济绩效预算目标与经全流程审计的结果相差甚远。

三、全流程审计视角下国企预算管理存在的问题

首先，国企对预算管理的认识不充分、不到位。实务中，一些国企的下属单位，对预算管理的认识存在偏差，认为预算管理只是对下一阶段收入和支出的简单预测，对预算数据的准确性和可实现性关注不够。一些国企规模小、人员少，管理者由上级单位外派，对企业经营和财务状况了解不多，对业务人员和财务人员的预测数据缺乏把关的能力，有些管理者干脆以自己不参与实际经营为由，就把预算工作全部交给财务部门统筹。还有一些管理者认为预算工作就是一项例行性的行政工作，没有按照国企预算管理制度的要求，召开董事会或类似权力机构会议讨论、审议预算报告，直接一把手签字就通过施行了。还有个别企业，虽然编制了预算，但在费用支出时，没有进行预算额度审核，在年底随意进行调剂，违反了预算规定。这些既反映了管理者对预算管理工作认识存在偏差，也存在违规情形。需要在未来通过加强全流程审计，加以改善。

其次，预算全流程审计监督机制不健全不完善。一方面，国企内部全流程审计通常是覆盖业务管理全过程的，符合全面性要求，但重点不突出，存在“眉毛胡子一把抓”的问题，没有单独建立预算管理全流程审计工作流程，而是放在财务管理全流程审计或经济绩效目标全流程审计中，缺乏针对性；另一方面，个别国企人手不足，全流程审计资源有限，对预算管理的全流程审计往往流于形式，没有深入预算管理实务工作，对审批流程的完整性、预算内容的合规性等把关不够，导致全流程审计未能起到应有的效果。

再次，预算方法使用不当。预算方法包括增量预算法和零基预算法，不同方法适用不同的需求。但实务中，部分国企预算方法选用不当，对预算经济事项变动较大或往年已经出现不合理开支的情形，仍使用增量预算法，导致不合理事项仍列支在预算中，存在合规风险，也不利于控制成本。对于跨年度的重大专项项目，没有开展专项预算。特别是财政资金，部分国企未按照制度规定开展财政资金使用专项预算，混在自有资金中，存在一定的合规风险。全流程审计部门对此也未保持必要的关注，没有取得应有的全流程审计效果。

最后，相关工作人员专业能力不足。国企预算管理工作应当包括业务和财务两个方面，虽然最后呈现的是财务报表，报表数据的基础是业务活动。预算管理编制人员和全流程审计人员不能仅仅“照本宣科”，盯着报表看数字，而是要对背后的业务活动有充分的了解，对业务部门提供的数据是否客观、可行有必要的判断，以此为基础编制的预算报表才有可行性，提出的全流程审计意见才有说服力。但部分国企预算管理人员和全流程审计人员大多数都是专业财务、全流程审计专业出身，对企业业务了解不多，对业务数据被动接受，难以把预算管理和全流程审计工作落到实处、发挥实效。

四、全流程审计视角下国企预算管理工作改进建议

（一）提高预算管理工作认识

从全流程审计角度看，国企开展好预算管理工作，应当要建立良好的预算管理环境，重点是管理者和相关人员要提高对预算管理工作的认识，具体包括以下方面：一是要认识到预算管理不仅仅是简单预测收支和盈余数据，还包括现金流量预算、固定资产预算、投融资预算等，特别是现金流量预算，直接关系到下一年企业经营业务支出和人工成本支出等。一些应收账款较高的企业，即便收入非常可观，但实际盈利少，一样可能面临现金短缺风险，影响正常运转。二是对于规模较小、管理者多是上级外派的国企来说，必须按照国企管理人员的规定承担权责，切实履行岗位职责，不能出现职责“缺位”的问题。三是预算管理工作要坚持按照制度开展，需要召开董事会表决的，必须进行相应的程序，不能为了提高工作效率或其他理由而违规审批，更不能出现企业主要负责人“一言堂”的现象。以上既是国企管理者需要注意和把握的问题，也是全流程审计需要关注的重点。

（二）完善预算全流程审计监督机制

国企应当从全流程审计角度，加快完善预算全流程审计监督机制，提高全流程审计监督效果，具体包括以下方面。一是在全面全流程审计的基础上，对预算管理各环节进行风险导向评估，对易发问题的风险点，加大全流程审计资源投入，做足实质性全流程审计程序，必要时聘请有资质的中介机构辅助工作。二是要按照国企内部全流程审计的相关制度开展预算全流程审计工作，保持必要的独立性，不受其他单位和员工的干涉，可以通过穿行测试、细节测试等全流程审计措施深入预算管理实务工作，了解实际情况、掌握一手材料。全流程审计人员还要制定细致完善的全流程审计底稿，真正把工作做实做细做好。此外，有条件的国企，还可以开展集团内预算管理全流程审计调研工作，了解各下属单位在相关工作存在的问题，总结共性问题，通过修订制度、完善工作流程等对工作“痛点”加以解决。

（三）选用适当的预算方法

从全流程审计角度，国企预算应当选择适当的预算方法。对于预算事项变化较大或下一年度新增的投融资项目，更适宜采取零基预算法，而对于经常性业务或收支较为稳定的项目，可以选用增量预算法。零基预算法要把控收入数据的可实现性、支出项目的合规性和合理性，违反规定，或不宜列支的项目坚决不能纳入预算。预算人员要对选用方法有充分的理由，在预算审批文件中讲清楚、说透彻，不能仅仅以“往年经验”和“以往做法”为理由。全流程审计部门认为预算方法选用不当的，要及时提出全流程审计意见，切实发挥全流程审计时效。对于跨年度的重大项目，预算部门还要对项目建立专项预算，必要时开展预算台账管理；对财政资金使用计划预算，全流程审计部门要重点全流程审计财政资金的使用是否符合财政资金使用制度。

（四）提高预算管理和全流程审计人员的胜任能力

从全流程审计角度，如果相关工作人员的胜任能力不够，再好的制度都将流于形式，国企预算管理全流程审计工作也是一样。胜任能力包括三个方面，一是能够胜任岗位职责，预算人员要能够按照会计准则和企业内部制度要求编制会计报表，全流程审计人员要能够按照企业内部全流程审计准则等相关制度开展好全流程审计工作，提出审议建议，这是最基本的要求。二是业财融合能力，即结合企业业务经营实际，审核预算数据的可靠性和可行性，这要求财务人员和全流程审计人员必须了解业务、熟悉业务，甚至自身就参与过业务，这样才能避免相关工作囿于数字和数字间关系，让工作更接地气，更能发挥实效。三是提出问题和改进建议的能力，特别是全流程审计人员，不是填完全流程审计底稿就代表工作完成了，在全流程审计意见中，要能从制度、业务流程以及合规、绩效评价等方面对预算管理工作提出有代表性的意见，而这些的基础除了工作经验的积累以外，还需要理论功底。具体地，相关工作人员可以利用业余时间加强专业知识学习，考取专业资格证书，不断加深专业知识的学习和掌握。有条件的企业要为员工创设更多的学习机会，例如参加会计全流程审计学会组织的理论研学、企业实地研学等活动，内部开展实务调研工作，聘请业界专家和实务大咖来企业讲演，让相关工作人员时刻保持学习的状态，不断提高专业技术和履职能力，为相关工作打下坚实的基础。

结语

本文以全流程审计视角下国企预算管理为主题，首先分别介绍了预算管理和全流程审计的概念涵义，然后分析了国企全流程审计对预算管理的重要作用，探讨了当前我国国企相关工作存在的问题，并有针对性地提出建议措施，包括提高预算管理工作认识、完善预算全流程审计监督机制、选用适当的预算方法和提高相关人员胜任能力等。相信本文的研究对国企相关工作者提高相关工作水平有一定的参考借鉴作用。